1、摘 要村民自治制度是我国农村政治生活的一项重大变革，它的实施对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会发展具有极其重要的理论和实践意义。如何推进村民自治、加强基层民主政治建设是我国政治制度建设研究中的一个重要课题。本文探讨制约这一制度实施的主要因素，并提出加强和推进村民自治的若干思考。当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。关键词：村民自治；冲突；权力；对策AbstractT
2、he villager autonomy system is a major reform of the rural political life in our country, and its implementation is of great theoretical and practical significance for the maintenance of social stability in rural areas and the promotion of rural economic and social development. How to promote the au
3、tonomy of villagers and strengthen the construction of democracy at the grassroots level is an important issue in the study of political system construction in china. This paper discusses the main factors restricting the implementation of this system, and puts forward some thoughts on strengthening
4、and promoting villagers autonomy. At present, the villagers autonomy in rural China has made great progress. However, due to the influence of the system and the concept, the operation of villager autonomy in some areas often deviates from the running track of the orderly and standard. In this paper,
5、 through the analysis of the contradictions and conflicts faced by the village committee in the process of villager autonomy, the author puts forward the corresponding countermeasures to solve the contradiction, in order to promote the orderly development of rural grassroots democracy in china.Keywo
6、rds：villager autonomy; conflict; power; countermeasure目 录摘 要 IAbstractII1.绪论 .12. 村民自治相关概念 .12.1 村民自治含义 12.2 我国村民自治的发展过程 .13. 乡镇村民自治中的权力冲突 .23.1 民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾 23.2 民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾 33.3 村民自治流于形式 43.4 村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅 54. 解决乡镇村民自治中权力冲突的对策 .54.1 提高村民和村干部的素质 .54.2 明确权责关系，减少对村民自治的行政干预 .6
7、4.3 理顺“两委 ”关系，促进村民自治高效运行 .64.4 加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础 .7结论 7参考文献 8致 谢 91.绪论我国的村民自治组织既是一个实行“四大民主” 的自治组织，又是一个必须听命于上级政府的行政组织，其在其诞生之日起就已经深刻地打上了早几年瓦解掉的人民公社“ 政社台一 ”的烙印。实践表明，在我国推行了多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其培养和训练了农民的民主意识和民主程序，并为中国现今的民主政治建设打下了基础。然而，对我国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家来说，民主建设不可能一蹴而就，期望在短短的二十多
8、年时间就使人口达九亿的中国农村完成基层民主建设的目标本身就是不现实的，中国农村村民自治在实践中取得显著成效的同时，我们也应当看到，村民自治在实践发展中产生了许多需要认真研究和急待解决的问题。科学地认识和分析实践中存在的这些问题，是促进村民自治有效运作、发展和完善的必要条件。2. 村民自治相关概念2.1 村民自治含义村民自治，即广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我
9、约束、自我服务、自我发展的一整套制度。2.2 我国村民自治的发展过程村民自治是中国农村改革的三大创造之一，也是一个政治和社会层面的重大创造。作为农村基层民主的重要形式，村民自治开启了新时期民主政治建设的序幕，也是新农村的一个重要主题。新中国建国后逐步确立的人民公社制度是适应社会主义国家整合乡村社会需要的一种治理体制。包产到户提高了农民生产的积极性，但是人民公社的退场却使农村社会秩序陷入了一定程度的混乱，农村社会整合组织的缺失呼唤新的适应现代国家整合乡村社会需要的组织和机制。经济和政治环境的变化，促使广大农民迫切要求用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。1982 年宪法确立了村民委员会作为基
10、层群众性自治组织的宪法地位。1983年中共中央、国务院发出关于实行政社分开、建立乡政府的通知，明确要求在农村建立由村民选举产生的村委会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍撤销生产大队设立村民委员会。到1987中华人民共和国村民委员会组织法（试行）颁布为止，村民自治的初创时期主要解决了以村委会组织为载体的组织建设问题，明确了村委会的群众自治组织性质，并初步探索了如何用民主自治办法选择村委会干部、管理村级公共事务的形式。自此，以建立村委会为标志的村民自治活动，在全国范围内开展起来，我国农村走上了一条在家庭联产承包制基础上组织领导农民、发展农村基层民主的新路子。随着
11、1998 年以来村组法正式通过和全面贯彻实施，全国 31 个省（区、市）全部制定了村委会组织法实施办法，一些省还制定了村委会选举办法和村务公开办法等地方性法规和实施细则，为村民自治提供了法律保障和制度保障，标志着村民自治工作正式进入一个依法建章立制、全面提高村民自治水平的新时期。村民自治在依法治国的原则下，呈现出行政和法律两强推动的格局。此后，村民自治的不断深化，普遍建立了村民代表会议制度，基本实行了民主决策村中重大事项；建立了以村务公开栏为主的多种公开形式，实行了民主监督制度；制定了村民自治章程和村规民约，实行了民主管理村中事务。村民自治的制度体系逐步完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样
12、，民主自治理念更加深化，技术程序愈益完备，在改善农村社会治理，促进民主政治发展方面都发挥了重要作用。总的来说，我国农村社会和农民经由村民自治的政治实践和训练，已经基本上实现了农村社会的组织重建；村民自治不仅有利于农村社会的发展和稳定，而且可以切实保障农民的民主权益，并对现代化的社会主义民主政治建设产生良好的基础性作用和示范作用。村民自治也在政治上初步解决了现代化进程中如何将乡村改造和社区重建有机结合起来的难题。经过 30 多年的艰苦努力，村民自治制度正内化为亿万农民群众不可剥夺和不可转让的民主权利。3. 乡镇村民自治中的权力冲突3.1 民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾“民主化必须与制度化相
13、匹配。中国农村村民自治是一种制度化的民主形式，即村民自治的主体、内容、组织形式和运作，都是根据国家相关法律制度安排的，体现着国家意志”在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化、法治化轨道，主要表现为：已有村民自治制度执行不力。中华人民共和国村民委员会组织法从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村民自治过程中仍然存在着种种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。村民自治运行制度不健全。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新
14、现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。村民自治的无法可依，还表现在缺乏可行的程序性规定。从一定意义上说，民主的精髓在于有一套严格、公认和可操作的程序。由于法律过于刚性，而与法律相配套的程序又不健全，导致实践中操作困难。村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受
15、到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。此外，现行的村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济做出必要的制度安排。面对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和抗争事件频发，构成社会发展中一个重要的不稳定因素。3.2 民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾村民自治推动的农村基层民主总是在特定的环境中运作的。改革开放以来，国家不断出台相关法律和政策，旨在推动农村基层民主化和村民自治的进程，广大农民群众的民主积极性和民主素质明显增强，民主发展需求不断提升。但是，当前农村社会发展中存在的种种不利于农村基层
16、民主发展的环境因素，严重影响了村民自治的发展进程，形成了种种矛盾与冲突。较为突出的是：日益强烈的民主要求与传统治理方式之间的矛盾。随着经济社会发展以及村民自治的推进，村民群众的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但是，传统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督
17、基本上处于虚置状态。因此，在村民自治实践中，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式日益增长的民主参与要求与村民民主素质较低的矛盾。民主是目的与手段的统一，民主作为目的是村民群众向往和追求的。但是，要达到这一目的，却需要村民群众能够运用民主，以民主的方式和手段达到民主的目的。在现阶段中国农村，一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，村民群众特别是村庄精英希望通过积极的民主参与表达自己的利益诉求。但与民主参与热情相比，村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，
18、可以随意推翻;民主选举时没有投某村干部的票，可以理直气壮地不服从其管理 ;村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民主和失序。日益扩展的民主工作与政府支持相对薄弱的矛盾。村民自治追求的农村基层治理民主化是政府主动推动的结果。无论是村民自治制度安排，还是农村基层民主的实际运作，都要求政府部门的有力支持，特别是担当起指导职责。然而，从现阶段农村的实践来看，政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱，与村民自治过程中日益扩展的民主工作内容和要求不相适应。主要体现在：第一，政府的指
19、导力量薄弱。村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。第二，政府的工作协调机制不足。由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。第三，财力保障不到位。无论是开展村民自治活动，
20、还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。3.3 村民自治流于形式村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。这些都弱化了村民自治的性质。从调查来
21、看，广东省内农村地区虽已有 90%以上的村建立了村民代表会议，但仅 40%的村民代表会议能够定期开会，普遍存在着村务事项不提交村民会议讨论决定，而是由村委会决定后通知村民代表会议的问题。村民代表会议能够充分发挥作用的仅占 20%。另有 40%的村民代表会议有名无实，长期不召开会议、不商讨村内事务，村务仍有支部书记个人说了算，存在着重民主选举、轻民主管理和民主决策的问题。3.4 村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种。一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，二是现在很多地方
22、通行村委会与村党支部两套班子“二合一”，即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。村党组织和村委会各自的权限范围不够具体明确，极易产生两种矛盾。一是在一些农村党组织领导班子较强，在村里较有权威，党组织在领导和管理本村事务中并不只是提出建议，而是对村里的重大事项、重要问题和村务工作直接作出决策和决定，村委会形同虚设。二是由于缺少及时的引导和教育，极个别民主选举出的村委会不愿接受村党组织的领导，认为村支书仅是由几十个党员选出来的，把村委会凌驾于村支部之上，因此出现了村两委争权夺利、互相推诿扯皮等现象。一方面乡镇党委和政府已经习
23、惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。4. 解决乡镇村民自治中权力冲突的对策4.1 提高村民和村干部的素质要实现村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标，合格的主体是前提和基础条件。首先，要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。其次，大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的
24、思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识，使农民逐渐形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。再次，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法规，又懂得现代管
25、理方法，又能代表村民利益，能够领导农村走上和谐发展之路。4.2 明确权责关系，减少对村民自治的行政干预要进一步明确乡镇党委、政府与村委会的关系，切实做到放权于村。该由村委会行使的职权乡镇不得干预，该由村上使用的资金乡镇不得上收，该由村民会议审议的工作乡镇不得考核。真正让村委会有职有责有钱有权，放手工作，并向全体村民负责。乡镇党委、政府要尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举；要指导村委会独立负责地开展群众自治工作，严禁把村委会当成下级机关，不得干涉村委会自治权的行使，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当限制在法律规定的范围之内；要健全完善村委会自治组织、村委会工作制度，帮助村委会协调
26、与村党支部的关系，解决工作中遇到的各种实际困难。村委会组织要积极协助乡镇党委、政府开展工作， 严格执行村民委员会组织法，还权于民，决不能把村民自治搞成少数人自治。做到工作中该由村民大会或村民代表大会讨论通过的事坚决由集体决定；村务公开，提高透明度；真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。4.3 理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行一是合理划分“两委”权限。党支部的领导着重体现在政治、思想和组织的领导，重在把好方向、加强教育和监督落实上。就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为中心的的功能。村委会则应积极地在党支部领导下带领村民治理好村务。根据其
27、不同职能，合理划分其职责和权限并严格执行。二是推行“两委”交叉任职。实践上，“两委”关系是个纠缠不清的问题。在积极推进“两委”职权合理划分的进行中，推行“两委”交叉任职特别是村支书、村主任“一身兼”，会有效地解决“两委”关系的问题，尽量地减少相互之间的矛盾。而且在农村集体经济薄弱的情况下，能减少村干部职数，减轻农民负担，有效地调动村干部的积极性，提高工作效率，切合农村实际。三是改革党支部的权力生成机制。“两委”交叉任职会不会造成村支部更加集权，不利于村民自治，关键能否让村民广泛地参与到村级事务中。有效地解决办法是，让广大村民直接参与村党组织的建设，使党支部的权力产生于村民，使党支部和村委会的产
28、生一样从一开始就统一于村民民主。近年来，有些地方推行的村民直接参与选举村党支部和党员的发展、评价办法就是一个很好的探索，（如河北省成安县实行的党支部“公推直选”和“两推两决三公示”发展党员制度、党员民意否决制）使村里党支部在推行村民自治的环境下有了民主的基础，也为党领导村民自治建立了从自身做起的一种机制。4.4 加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础农村集体经济是村民自治发展的物质基础，只有加快发展集体经济，增强村级经济实力，村民自治组织才能为群众多办实事，改善农村村容村貌，改善农民生产生活条件，从而赢得群众的信任和支持，深入有效地推动村民自治工作的顺利开展。为此，一是要大力实施“双培双带”
29、工程：把村民中威信高、收入高的致富能人培养成党员；把农村党员中既会带头致富、又能带领群众致富的“双带”型党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村委会干部，形成加快发展村级集体经济的核心力量。二是上级乡镇党委、政府和村民自治组织要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难；三是要大力扶持特色产业和发展村办企业。对一些缺乏资源优势、集体没有积累、发展困难的集体经济“薄弱村”、“空壳村”，要千方百计加大帮扶力度；对有一定经济基础的村，要扶持其尽快做大做强。通过靠农村经济的发展满足农民的物质利益需求，增强农民的自由民主意识，
30、为推进村民自治的发展提供物质平台。结论目前对于村民自治问题的研究，已不再局限于农村、农民、农业的领域，也不再是单学科主导，而是向着更多元，更综合的方向发展。当然，在拓展的同时，我们也不能忽略从小角度切入，以小见大的基本原则，还有许多农村中的微观领域，如乡镇政府与自治组织的关系、村民的权利和义务、户籍制度研究、对农村社区工作者的培训、农村土地制度流转等都有待于我们去探索和深究。村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。参考文献1于建嵘岳村政治转型期中国
31、乡村政治结构的变迁M上海:商务印书馆，2016： 44-492 吴玉英. 村民自治的主要问题及对策J. 前沿， 2016 (03) . 3 连丽霞，张蓉. 村民自治的主要问题及对策 J. 中国农业大学学报(社会科学版)， 2015 (03) . 4 彭向刚. 我国村民自治存在的问题与对策探讨J. 吉林大学社会科学学报， 2016(01) . 5 王自欣. 村民自治的主要问题及对策J. 决策探索， 2015， (08) . 6 马西云，符予虹. 新时期村民自治存在的问题与对策 J. 延边党校学报， 2015 (05) . 7 黄荣英. 村民自治的主要问题及对策J. 山东农业(农村经济)， 201
32、5， (12) .8 陶林. 关于社会主义新农村视角下的村民自治研究述评 J. 达州新论， 2015(01) . 9 中共白云区委党校课题组，唐文贵. 目前村民自治存在的问题与对策建议基于广州市白云区的调查与分析 J. 岭南学刊， 2016 (02) . 10 王圣中. 村民自治功能议J. 民政论坛， 2015(06) 11 贺雪峰. 论村民自治对国家层面民主的贡献J. 理论与现代化， 2015(11) 12 何泽中. 论政策对村民自治的指导 J. 湖南社会科学， 2015(01) 13 詹成付. 和谐社会背景下的村民自治走向 J. 华中师范大学学报(人文社会科学版)， 2016(02) 致
33、谢在论文完成之际首先向导师致以衷心的敬意和感谢。导师知识渊博，治学严谨，对问题敏锐的观察力以及非常灵活的学术思想给我留下了很深刻的印象，使我受益匪浅。在论文写作过程中，多次审阅论文草稿，严格要求、督促按照预定的进度进行论文写作，及时帮助我解决在论文写作过程中遇到的各种困难，并给予了精心的指导和帮助。在此，我怀着十分崇敬的心情，衷心的感谢老师在我的求学生涯中所给予我的亲切关怀和无私支持。同时，我还要感谢在学院学习期间给我授课的所有恩师，承蒙各位老师辛勤无私、孜孜不倦的教诲和关爱，才使得我在的理论和思想上有了质的飞跃，使得我能顺利得以完成学业，在此表示深深的谢意。另外，我非常感谢我的同学们，在我的整个学习期间及论文写作阶段给予我的大力支持和帮助，使我顺利完成论文写作。最后，祝福老师们身体健康，生活幸福；同学们前程似锦，事业有成。
