1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法中国的转型秩序与法治发展战略二另外，世界银行的有关预测也表明，中国城乡差距的综合基尼系数在 2020 年将达到 0.474，13世界银行对中国基尼系数在未来可能达到的严重程度的预测，与陈宗胜等人的结论一致，只是在时间上，更向后推迟了 10 年。尽管经济学们关于中国基尼系列的演变趋势的预测不尽一致，但是，大致都指向 2020 年前后。有一点可以肯定，如果社会贫富分化问题不得到较有效地解决，构建和谐法律秩序
2、的目标是难以实现的。第三在类风险因素，城市化进程处于“加速”状态，城市管理秩序面临冲击。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按照中国关于在 2050 年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在 2050 年前，中国城市化率必须从现有的 30%左右提高到 70%以上，即每年将有 1000 万左右的农民进入城市。在2020 年以前，城市化率的速度不会低于 1%。这就是意味着在未来的 15 年内，还将有 34 个亿的农民从农村迁移到城市，这 34 个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在 3040 个北京和上海这样上千万人口的大城市。如此规模和剧烈的城市化进程对转型秩序的影响是相当巨大的。
3、亿万农民进城，从农业生产者变成城市居民，在对社会经济起到积极推动作用的同时，也会对城市秩序构成全面而持续的压力。社会犯罪、生态恶化、权利无保障、城市交通瘫痪城市空间拥挤，等等，诸如此类的问题，都是城市化进程的必然代价。中国社会近二十年出现的所谓“第四次犯罪高峰”和“第五次犯罪高峰”均与此有关。第四类风险因素，未来 20 年到 30 年内，中国将先后迎来“五大人口高峰”。第一个高峰是人口总量增长的高峰，中国人口总量在本世纪 30 年代的中期将达到高峰，大概要达到 14 亿 6000 万。第二个是第二是劳动力的高峰期，到 2020 年，中国在 1564 劳动力将达到 9.4 个亿，占到总人口的 6
4、5%。第三个是第三是老年人口的高峰，如果按照 2020 年 14.6 亿人口计算，65 岁高峰的比例，将占到总人口的23%， 3.3 个亿，占到五分之一人口的老年人，中国进入老龄化社会。第四个是流动人口高峰，这与城市化进程相关，上面已经谈过。第五个方面的高峰，是艾滋病衍生、蔓延以及爆发阶段手的可能来临。中国正处于艾滋病高危人群向普通人群大面积扩散的一个临界点上，如果现在不能够采取有效的措施，到2010 年，中国艾滋病病毒的感染者预计要达到 1000 万。14可以认为，一个人口膨胀、就业压力增加、流动人口剧增、社会福利负担加重和公共卫生面临持续危机的时期，正在向我们走来。我们无须再重复分析这些压
5、力问题与法律秩序的内在关系。一句话，中国社会和法律能否经受上述多重考验，是能否渡过社会矛盾最大值的危机阶段、步入良性秩序阶段的关键。第五类风险因素，社会秩序处于恶化期。尽管犯罪统计的口径经历几次调整，但自上世纪八十年代以来，中国社会的犯罪率一直呈高速增长状态，却是一个不争的事实。早在 1980 年时，原公安部公共安全研究所所长戴宜生就对中国的治安形势做出了分析，认为之后的 20 年，中国的犯罪率每年会增加14%。实际上 2000 年初就已经超过了这个数，大概在 18%-20%。15在 2007 年 3 月，公安部部长周永康说，中国处于刑事犯罪高发期。16第六类风险因素，中国生态环境仍处于绝对恶
6、化阶段，且有局部性危机不断暴发。按经济学常识，在工业经济发展早期和中期阶段，环境一般会随经济增长出现“先恶化、后改善”的变化。中国仍然处于自在环境极端恶化的地区，社会生产秩序和生活秩序受到严重影响。2002 年，人民日报一篇文章说，中国土地沙漠化以每年 3000 多平方公里速度扩展，中国已成为世界上受沙漠化危害最严重的国家之一，每年因沙漠化造成的直接经济损失超过 540 亿元。这是据水利部全国第二次水土流失遥感调查得出的结果。17按世界银行的相关数据，美国是在人均 GDP 达到一万一千美元的时候，日本是在人均 GDP 达到八千美元的时候，环境库兹涅茨曲线开始向有右侧(良性方向)逆转。中国科学院
7、可持续发展战略研究组的首席科学家牛文元预测，由于中国作为后发展国家可以借鉴国外的先进技术和管理，当大部分中国人均 GDP达到三千到四千美元之间，也许就是生态环境质量向右侧良好扭转的时候。18第七类风险因素是决策风险。由于中国社会各方面独立运行的机制不完善，高度依赖中央决策(特别是领导人决策)的正确性，又由于民主决策机制不完善，纠错成本过高。一旦出现决策失误，极容易引发内部与外部的局部性危机甚至是全面危机。综上所述，中国已经进入社会转型的高位风险阶段。避免和化解高风险因素的暴发，即避免和化解社会风险因素以及可能由此导致的社会危机，将是本阶段社会发展的主要任务。关于在社会转型过程中由高风险因素所可
8、能带来的危害，可以从以下两方面来分析：第一个方面，是高风险因素导致的直接后果：社会危机。这里所谓危机是指那些突然发生的、具有严重公共危害性的重大突发性事件。一般说来，社会危机总是由一些高风险因素暴发引起的，而中国三十多年的社会转型过程酝酿和累积了大量的高风险因素。比如，渐进式的国企改革使银行背负了大量坏帐，使得预防和应对金融风险和金融危机成为自九十年代后期以来历届中国政府的一项重大任务。分税制改革在有效克服了中央计划经济体现的弊端、提高了地方发展经济的积极性的同时，也促使各地不顾环境资源的承受状况拚命追求 GDP，导致环境资源的严重破坏和环境的绝对恶化。正是在此种背景下，近些年来，中国各地或更
9、大区域范围内不断暴发由各种因素引发的局部性危机。2007 年太湖蓝藻暴发导致水质污染事件，波及 200 万人的饮用水安全，是多年存在的环境风险隐患的大暴发。山西砖窑黑工事件是地方拚命发展经济和行政执法体制局部性瘫痪等风险因素暴发的结果。2003年的 SAR 事件则是公共卫生体制严重衰败和公共安全事件应急机制缺失的必然产物。各地经常出现的群体性事件又是社会不公正等政治风险因素累积的结果。上述高风险因素的释放均引了了地方或全国性的社会动荡。同时，高位风险暴发酿成的局部性的社会危机，容易向领域扩散，引发其它领域的风险暴发，酿成社会的总体性危机。一种风险因素最具破坏力的时刻往往是该某因素通过与其它因素
10、的相互强化作用、共同发挥威力的时刻。实际上，社会转型中的总体性危机很少是由某一个风险因素造成的，而往往是由多种风险因素高位叠加、其中一个因素的暴发引发多种风险因素共同作用的结果。中国已处于社会转型的高位风险叠加期。所谓高位风险叠加，是指由于转型期社会矛盾逐渐积累，诸种风险因素在高位汇集。人们说，社会矛盾经常是相互交叉、相互影响，这从一般意义上说是对的。但是，各种矛盾并不是总是交织在一起。因为处于中低位的矛盾与风险因素，经常是在各自有限领域内部潜伏动荡，不同领域的风险因素的相互影响要小得多。只有达到一定的严重程度，其才会越出各自的有限领域，向其它领域蔓延或波及到其它领域。比如说，在整个转型期，由
11、原有国有经济体制积累的金融风险因素始终存在，但此种金融风险因素不积累到一种程度，一般是不会演化成为社会政治风险的。而如果风险因素累积到一定程度，由低位风险演变成高位风险，危机的暴发及向其它领域的扩散就变得很容易了。在社会转型的商风险阶段，一种风险因素的暴发，往往会引发其它潜在的风险因素转化为现实的危害，几种风险因素相互强化，产生共振效应，使社会动荡趋向最大化。比如，金融风险会导致企业、公司破产，投资人受损失，由此引发工厂倒闭，工人失业。这可能会导致投资受损人和失业者产生愤怒情绪，把不满引向政府，引发政治动荡。政治动荡会导致对外应变和处理危机的能力下降，使台独势力更加变本加厉地推行分裂国家的活动
12、，并最终引发中国与外部世界的军事冲突。第二个方面，是高风险因素导致的间接后果：转型趋势的不确定性。近些年系统科学与非线性科学的研究表明，事物在高度不稳定状态时，存在着一些关键性的分岔点，对内部或外部的干扰因素有特殊的敏感性，一些细微的干扰因素都会导致系统向背离“正常”轨迹的方向演变。19处于社会转型高位风险期的中国，面临着三种可能的趋势。第一种趋势是合乎中期政策目标预期的趋势。从中国决策层所谓未来 20 年是中国发展“关键期”的提法中，人们不难解读为，一旦渡过了 20 年关键期，中国将进入平稳快速协调发展的良性状态。在示意图三中，本文在矛盾下降阶段开始的位置上，有一个出现良性拐点的位置，此拐点
13、将是一个区域，而不是一个精确的时间点。如何保证中国社会能够按此合乎中期政策目标的趋势发展，中国政府给出的初步方案是构建和谐社会，实现经济与社会、城市与农村、人与自然等关系的协调发展。有关此方同的内容，后面还要具体分析。第二种趋势是高位风险因素暴发，导致社会总体性危机。关于中国即将出现总体性危机的议论，在国内国外都有不少，诸如中国能源危机论、粮食危机论，最典型是中国崩溃论。2001 年 7 月，美国华裔律师章家敦在美国出版中国即将崩溃一书。其书声称中国经济繁荣是虚假的，在加入 WTO 后的强劲冲击下，中国的现行政治和经济制度最多只能坚持 5 年。20从章氏出书至今，5 年已经过去了，关于“中国崩
14、溃论”的讨论也转变成“中国机遇论”。但书中列出的众多理由，如中国国企改革步调太慢，竞争力毫不足观，科技落后太远，失业问题严重，贪污风气恶劣，社会弊病丛生等现象，也还是值得认真对待和解决。相比之下，2004 年，国家发改委宏观经济研究所发布的2010 年，中国的三种可能前景 对 98名政府和非政府专家的调查与咨询报告则显得更为客观和理性。该报告的基本结论是：2010 年前，中国面临着三种可能的前景。其中，最坏的可能是，第一种前景是“无法达到全面建设小康社会的预定目标”，业已存在的经济体制内部的各种矛盾和社会发展中的各种问题不能得到有效治理，国际或国内的突发性事件激化了现有的内部矛盾，经济发展进程
15、中断或发生经济倒退。在此种前景中，有可能会激发社会冲突和合动荡。21第三种趋势是社会发展不协调的因素无法得到根本治理，虽无总体性的社会危机，但各种局部性危机接连出现，社会动荡长期化，即导入所谓的“拉美化”陷井。关于中国社会发展要警惕“拉美化陷井”的问题，2004 年 3 月 8 日，在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上，国家发改委主任马凯对在场的中外记者说过这样一番话：“在人均 GDP 达到 1000 美元这个阶段，对任何一个发展中国家，特别是像中国这样的人口大国来说，具有十分重要的意义和历史意义。已有的国际经验显示，很多国家在人均 GDP 超过 1000 美元之后，可能会出现这样两种
16、前途：一种是进入黄金发展期，即保持一个较长时间的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化。另一种是出现所谓的拉美现象， 主要指拉美的一些国家，则在人均 GDP 超过 1000 美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前”。22毫无疑问，当中国在 2003 年跨入人均 GDP 上千美元的时候，由国家宏观经济决策部门的最高领导在人代会上说出这番话，也表明了中国政府对预防所谓“拉美化陷井”的警醒认识。根据社会转型高风险期演变趋势的不确定性，我们可以得到中国社会转型秩序演变趋势的示意图(见图三)。在此张图表中，本文把合乎中期政策目标的转型趋势，定义为中国转型秩序演变的主
17、趋势，把不合乎中期政策目标的另外两种趋势，定义为次要趋势。主要趋势与次要趋势的区别，不在于客观上哪种趋势的现实可能性更大，而是以是否合乎人们的理想预期为标准。实际上，如果现阶段对高风险因素的治理成效不理想，中国极有可能向着不合乎人们预期的方向发展-或是走向“拉美化”，或是重覆俄罗斯动荡转型的旧辙。图三：当代中国转型秩序的主、次要趋势示意图毫无疑问，面对中国转型秩序所面临的三种可能趋势，后二种趋势是人们力图避免的。能否避免后二种不利的趋势，法律治理的成败起着重要的作用。这也引发出了以法治与社会协调发展为主题的法治发展战略问题。四、一种广义的法治发展战略有学者称，中国堀起，是全球主义时代的大事件2
18、3。未来中国可能成为什么样子?未来中国将形成一个怎样的法治社会?这不仅是中国人关心的问题，也为国际社会普遍关注。上世纪最后二十年，当中国从封闭走向开放、从身陷于内部动乱走向渴望了解国际社会和获得国际帮助的时候，整个世界又已发生了巨大的变化。这远不是一个简单的资本家剥削工人的世界，远不是一个仅靠钢铁数量就能赢得胜利的世界24，远不是一个中国自以为还算了解的传统工业化模式盛行的世界。大致自第二次世界大战以来，人类开始进入了一个科技革命的时代，一个人权、自由和民主价值获得普遍认同的时代，一个出现世界性资源短缺的时代，一个可持续发展理念开始获得确立的时代。由此，重新走向开放与进步的中国，在发展目标方面
19、也经历了一系列重大调整-从最初的“四个现代化”发展成为广泛的覆盖政治、经济、文化、科技及社会发展各个领域的全方位的现代化目标。在此种背景下，能够指导中国法治发展的理论，应该是一个主张法律持有广泛功能的法治理论，一个注重法律与社会发展的法治理论，是一个能够兼顾个人自由与社会富强的法治理论，一个能够兼顾中国当前利益与长远未来前景的法治理论。通过二十多年的学术努力，这种理论已经具有了一个基本雏型，但仍欠深入全面的研究，特别是与狭义法治理论的广泛流行相比，类似的广义的法治发展理论仍然未能够在法学界获得主导性的地位。近些年来，基于对中共执政理念和法治实践发展的回应，法学界举行了一系列法律与社会发展问题的
20、研讨，如法律与科教兴国、法律与可持续发展、法律与人权，法律与建设小康社会，法律与和谐社会，法律与创新型国家，等等。这些学术研讨和它所对应的法治实践发展，客观上揭示出了一个基本的事实：即中国需要一套广义的法治发展理论，从理论上整合和把握法律与社会发展的方方面面的关系。它同时预示，中国需要一个法治发展的综合战略，以期明确法治发展的各个层面的基本目标，研究诸目标之间可能的冲突及优先次序，优化和协调中国法治发展的近期行动与未来行动安排。由此看，中国法治发展的综合战略，应该是对狭义法治理论的超越，25是对中国经济、政治与社会全面发展的现实反映，也是对当代人类社会发展实践的回应。概括地说，提出中国法治发展的综合战略，旨在描述和勾画一个法治与社会相协调的、可持续发展的法治社会。26概括地说，中国法治发展的综合战略，应该包括法治发展的目标与行动两大方面的内容。就目标方面说，它应该描述法治目标的多层面和多侧面，分析目标之间的可能冲突及合理关系。就行动方面看，它应该分析多种选择的优劣与可行性，较好地处理法治发展目标之间的冲突，确定近期行动与未来行动的关系及衔接。
