1、城市水资源与水环境保护的三个短板原创 2017-03-23 夏青 流域是自然水循环的主战场，城市是人工水循环的关注点，讨论城市水资源与水环境保护问题不可能脱离流域，否则就成了无源之水。现实中因为部门的分工以及技术领域的差异，出现了城市水资源与水环境保护的三个短板，不利于水资源、水环境、水生态的融合发展，更不利于形成建设生态文明的合力，需要尽快弥补。一是工程至上。住建部针对排水防涝、海绵城市以及黑臭水体整治提出了有关海绵、黑臭、大管廊的三大工程，明示了工程进度和考核目标，特别还提出建设海绵城市一平方公里投资一亿到一亿五的测算指标。显示了部门领导对工程措施的重视，短板在于如何体现绿色发展要求。国内
2、最先号召建“ 海绵城市 ”的是习近平总书记从恢复自然水循环角度发表的见解。他说：“为什么这么多城市缺水？一个重要的原因是水泥地太多，把能够涵养水源的林地、草地、湖泊、湿地给占用了，切断了自然的水循环，雨水来了，只能当污水排走，地下水越抽越少。解决城市的缺水问题，必须顺应自然，比如在提升城市排水系统时要优先考虑把雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市” 。听到这一指示，我最初的认识是海绵城市建设应该从住建部拆水泥地面、拆马路牙子开始，促进城市自然积存、自然渗透、自然净化。因为我们的城市建设确实与蓝水、绿水等利用雨水资源的现代理念有较大差距。为了把海绵
3、城市建设和黑臭水体治理相联系，又出现了违背自然水循环概念的导向。中国给水排水 2016 年 5 月 8 日在海绵城市建设的六大要素一文中，六大要素把“净”字排在第一位，即为“净、用、排、渗、蓄、滞”，这六个字把降雨产流过程的六个自然环节“渗、滞、蓄、净、用、排”颠倒过来。看不懂的是这种颠倒是为突出“净、用、排”的人为调控目标吗？本来海绵城市的成效考核依据选择的是落后的径流系数法，对区域或小流域的“渗、滞、蓄”过程就难以科学计量，再通过调整六大要素顺序，进一步忽视“渗、滞、蓄”的产流过程，海绵城市建设的主目标也就被忽视掉了。海绵城市不重在水量调控，还要以黑臭水体整治作为海绵城市建设的突破口，这是
4、一个误区。因为城市径流污染来源于街道固形物，是依靠径流洪峰输运的污染物，城市裸露地面越少，这一峰值出现的越早，历时越短。城市径流污染是和排洪河段相联系的污染现象，表现为城市泄洪初期与初雨径流相联系的水质峰值。城市水环境需要治理的黑臭水体则大多是死水，因流水不畅而腐，而城市的排水管网一定要接续排洪河段才不至于发生大规模的内涝。工程至上的观点一方面强调黑臭水体要原位治理，强调污水处理厂的作用，强调截污纳管。这没有错，但另一方面，又反对加大生态流量，反对调整水文情势，改变黑臭水体的流态，则是认识的不全面。不在流域水循环的基础上设计城市水循环，海绵城市和黑臭水体的治理都缺乏坚实的基础。为了解决黑臭水治
5、理，郝晓地教授特别提出了“三级跳”程序，即：一、“阻断外源” ，“水陆空立体防范措施” ；二、“自净恢复”，“ 让水动起来”；三、 “水质保持 ”的系统方案。在“ 阻源、恢复、保持”这三级跳中，他很乐观的把一级跳归于老百姓，二级跳归于政府，三级跳归于污水处理企业，这种分工可以进一步讨论。其实治理黑臭水体的关键是克服部门执法权限及行政地域权限两个限制，真正形成合力，才可能实现三级跳。如今，住建部、环保部、水利部能否真正联手，不仅仅是联合公布黑臭水体名单的问题，还需要从示范工程中找到操作模式和运行机制。最后，有关地下管廊工程就不必多说了，这有明显的拉动 GDP 的动因。我国和欧美最大不同是季风性气
6、候导致雨季集中，不同于欧美常年风调雨顺，对地下管廊工程的价值观、风险概率要求不同，不能简单仿之。这一工程主要表现在中国政府习惯用项目制和项目补贴制刺激地方的积极性，吸引地方积极响应，争取补贴，但难以保证工程的可持续性和促进国家绿色发展，真正给老百姓带来实惠。建设海绵城市、治理黑臭水体、完善地下管网，都是很得民心的任务，但要防止“一阵风”式的方式推进，也要防止不正确的运用技术概念。住建部有一个关于加强生态修复城市修补工作的指导意见，虽然是征求意见稿，但文件显示的“双修”新思维已具有指导意义。因为与“海绵、黑臭、大管廊”的工程号召相比，这个文件真的是“城市转型发展的重要标志”。所谓“双修”，第一修
7、是生态修复，修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量；第二修是城市修补，用更新织补的理念，拆除违章建筑，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力。这个“双修”，是围绕城市建设和发展提出的总方针，要求三个抓紧，“抓紧治理城市病，抓紧补齐城市短板，抓紧推进生态建设”；要求三个突破点，“着力完善城市功能，着力改善环境质量，着力塑造风貌特色”；实现一个目标，“努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”。因为文件特别提出了“以人为本，有效推进。坚持以人民为核心的发展理念，以增加人民福祉为目的，着重开展问题集中、社会关注、生态敏感地区和地段的修补修复”，这与某个城市特别在
8、城郊建设一个海绵城市示范区，获取补贴；与某个城市特别建设一条超过排水保证率多倍的大管廊，争取国家投资；与大兴土木叠加建设项目去治理黑臭水体的现象显然不是一个理念。文件要求抓好基础工作，首先是开展调查评估，要求“识别生态环境存在的突出问题、亟需修复的区域”；其次是加强规划引导，要求“确定总体空间格局和生态保护建设要求”。如果真按照这两项要求去落实，城市地下管线、绿地系统、水系统、海绵城市等专项规划就有了顶层设计，而且这个生态修复专项规划应该先于专项规划完成，亡羊补牢为时未晚，期待早日看到各个城市的生态修复专项规划。二是理念守旧。城市水资源、水环境保护的高潮起始于淮河治污还清目标的提出，全国 1
9、亿 6 千万吨污水进入污水处理厂标志着城市污水削减污染物的重任落到实处，随着绿色、低碳、循环发展新目标的确立，城市水资源、水环境的保护理念需要更新，需要从削减污染物提高到节水优先、生态优先。例如，城市用水的生态保障。按照山水林田湖系统保护的要求，划定并严守生态保护红线。有形的红线通过统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，可以逐步落到实处。难在许多新问题，潜在影响问题，需要有人去发现、去呼吁。例如，长江两岸各城市的用水水源水质问题，由于长江总氮、总磷浓度逐年提高，湖库引长江水带来的湖泊营养物质增加，造成水源地富营养化进程加快，就是令人关注的新问题。中咨公司赞同的“引江济巢”工程，安徽
10、省、环保部、水利部共同提出了江水不进巢湖的新方案，就在于每年 30 亿立方米总氮浓度为 1.98mg/L 的长江水进入巢湖，会导致巢湖水质恶化为 V 类，这是巢湖治污加生态综合考虑的决策。后来虽然有关部门从节约 40 亿工程投资考虑，保留了部分江水入巢方案，但仍然接受水利部、环保部意见，预留不入巢调水通道，加强监测，根据巢湖富营养化发展趋势，随时决策启动不入巢调水通道。同样的问题在长江饮用水源地保护中也成为潜在问题，是长江江湖关系影响范围更大的保护问题。例如：“引江济太” 每年为太湖总磷年均浓度贡献率约 40%左右；南水北调东线骆马湖、南四湖等调蓄湖泊在水力停留时间超过 30 天时，长江来水氮
11、磷浓度高的影响就会引起超标风险；“引江济淮”、“引江济巢”对巢湖的影响如前述及，都是既需要长江补给水量，同时要防止长江营养物引起富营养化的新问题。所以环保部环评司提出建议，落实长江大保护从保护长江水源地控制氮磷发力，全面准备氮磷江湖双控的基础研究和区域行业试点。深改办提出的按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案 强调生态系统整体性及其内在规律的要求，可以看到河流资源、环境、生态的治理和管理，将迈向新高度，仅就生态流量这一对河流生命最关键的要素来说，就不仅需要根据水文数据系列计算维持纳污能力和生态功能的可利用水量，还需要根据保护水生生物需求计算水文调度应保证的水量，实现对水生生物的可靠保护，这
12、种治污加生态的生态流量正向与反向计算，将可利用流量与应保证流量统一协调起来。这种新理念需要每个城市水资源与水环境保护的决策都建立在河流生命力恢复的基础上，也会给城市带来生命力。又如城市水资源与水环境保护规划需要河流加土地的新理念。过去曾有说法叫“水利不上岸，环保不下河”，水利管取水，住建管污水，环保管出水，都是“铁路警察各管一段”，现在中央提出“河长制”，就是要打破这个界限，河流流量、河势、河底、岸线、土地开发利用是一个整体，需要各部门统一布局。如水利部门是制定防洪规划、兴建防洪工程的主导部门，既要确保洪水灾害得到防治，又要掌握灾害洪水的减灾程度和利用水平，有关洪水对生物的多样性、地形地貌条件
13、的营造起着重要作用的理念也应吸收，以便形成符合绿色发展的新防洪观；又如住建口抓海绵城市，需要在流域防洪和流域水循环利用的基础上进行城市水资源优化利用；又如农业部门抓八亿亩耕地有机质提高 0.5%，蔬菜水果率先用有机肥替代化肥，实现化肥封顶，就是控制河流湖泊营养物增加的有效手段；再如环保部门抓治污也不能停留在污染源排放总量削减上，也应从水文情势的变化分析、水工建筑物的优化调度出发，对水环境承载力的变化进行预警，从而实现在流域范围优化分配环境容量资源，在区域范围优化分配技术经济投入，上述诸例表明河流加土地的布局有利于各部门形成合力。有关水资源、水环境保护项目的决策，则更需要提升理念，因为各级领导从
14、关心工程项目本身已把注意力转移到工程项目能否产生效益上。现在城市水资源和水环境保护的建设项目，招标方按照政府采购服务的要求提出环境不达标不付款，是各单项项目构成的河流达标综合考评；投标方则忧虑中标了各个单项，但因河流不达标，各单项拿不到钱怎么办？招标方为对地方民众负责，需要专家把关河流能否达标？投标方需要挣到利润也需要求助专家帮忙诊断各单项工程如何分担河流达标的任务？以上两方面的问题需要城市决策部门分两方面来回答：第一方面是所有工程项目先明确输入响应关系，即首先建立各类污染源输入与控制断面各指标输入响应关系。根据各污染源确定对河流水质断面的贡献率，一一列出每个工程项目上马的必要性和改善水质的可
15、行性，从而确定各项目和各子控制单元治理的优先顺序和控制指标。在 PPP 高潮中上马的许多项目并没有进行这一基础工作。例如为改善水质进行的河底清淤工程，全然不顾河流生态系统的维护，也不做分河段底泥水质贡献率的测定就进行大规模的清淤，在没有确定清淤产物的污染物类型和环境影响的条件下又大张旗鼓的建立清淤产物处理厂，还无法律依据的编制处理厂余垃圾、余土、余水控制标准，这就是强加给城市建设的工程量。对于我国各城市最需要的第一步就是控制单元达标应明确的控源优先顺序和水质改善贡献率。第二方面是完成项目建设和运营的综合分析，项目建设没有运营数据，不能判断输入响应贡献率的变化，对河流水质能否达标当然也做不出结论
16、。许多河流没有统一规划，只有工程项目规模和各单个项目的达标标准，不得不采取分项招标，这是最终不能确保河流达标的原因。为了实现河流或某个控制单元达标，包括发改委、环保部颁布的重点流域 343 个优先控制单元都要求依法编制达标方案并向公众公布达标时日和方案。新的水污染防治法允许限期达标区域，制定严于国家标准的地方标准，发放“一厂一个标准”的总量控制排污许可证。这是管理制度和法律给河长的保障手段，如果地方政府不利用这些手段，不做项目的输入响应分析，不进行各个项目削减排放量对控制断面水质改善贡献率的分析，则无法回答招标项目完工能否确保环境质量达标；即使是修建管网，不仅要考核管道公里数，还应考核截蓄污水
17、量的增量，引进“吨/公里 ”指标，论证每个控制单元截污率和雨水溢流率的变化，以便开列控制单元内纳污水体受纳旱季污染物和雨季污染物的数量清单；最常见的污水处理厂提标改造方案易犯“一刀切”的毛病，或一概规定达地表水某类标准或一级 A 回用标准，不能按排污去向和提标改造目的一厂一个标准去实现精细化管理，例如有的要回用至景观用水，有的要排入农田灌溉渠，有的要深海排放，有的要工业用水，控制指标应各不相同，如污水处理厂出水需作为地表水补给水，则要求达地表水 IV 类，但不应回避溶解氧指标；其他如作为农田灌溉水，可不控制总氮总磷，深海排放可放宽 COD。指标取舍和宽严地方都可因地制宜，因水而异。三是顶层缺失
18、。城市水资源、水环境保护需要顶层设计，特别是和绿色发展的总格局相适应。在全世界都热衷于新经济之时，中国的绿色发展与新经济有何种联系值得关注。因为传统的一二三产业不能包括生态环境产业和变废为宝产业，这些产业怎样纳入新经济？绿水青山就是金山银山，自然价值和自然资本怎样成为新经济发展的价值？也是城市建设所应遵循的价值规律，这也是城市水资源、水环境保护的顶层。因为新经济的最终目的是提高人的生活质量，保护当代人和后代人的生存环境，怎样使传统经济推陈出新？由于这些问题不仅是经济结构更新，经济增长方式和产业形态创新也是经济要素推陈出新所必须思考的，置于城市绿色发展的命题下，讨论这些问题的必要性则在于城市是大
19、多数人集中在一起生活、生产、生态的区域，是新经济活动先发区域。从顶层确立城市绿色发展的新理念可以澄清城市发展的许多偏见和误解，真正树立以人为本的发展观。以人为本的标志是：1，人的幸福最大化：着眼公众，涵盖农村，按照仇保兴提出的“城乡是夫妻” 观点，亲如一家的实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕；2，资源利用最优化：城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展；3，环境影响最小化：不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价。所有的建设活动均采用舒缓措施，最大限度的减少环境负面影响。如仇保兴所提出的城市微循环理念应予以重视并加大实践力度。城市绿色发展必须以
20、新型城乡可持续发展为基础。表现为第一产业比重逐渐下降，第二、第三产业比重逐步上升，生态环境和变废为宝产业获得第零和第四位置，同时伴随着人口从农村向城市流动，城乡发生结构性变动，城市产业呈现高新科技特征。当前影响城市绿色发展理念正确落实的障碍一是项目炒作，二是资本炒作。项目炒作表现为重投资轻效益，为什么出了那么多的过剩产能？因为决策大兴土木发展各类项目时，没有真正考虑与人民生活质量的提高有什么关系。以建设项目为基础、以 GDP 为评价指标、以各部门执法权限为边界的传统发展模式还很有市场。谈及绿色发展，习总书记从来没有具体要求哪个部门单独实现绿色，强调的都是“政治、经济、社会、文化、生态”五位一体
21、和“生活、生产、生态”三生融合。说起资本炒作，动辄行业几万亿，项目几百亿，忙于造声势、圈地盘、编业绩、骗股民。比如，“土十条”尚未问世，就有了可以拉动几万亿治理市场的说法，不反对算投资账，但最严重的缺失是，没有告诉老百姓这些投资能回报老百姓什么，因为绿色发展时代不能只谈 GDP，不谈生活质量改善，不谈 GDP 带来什么。城市绿色发展的追求目标是生活、生产、生态三生空间融合，三生效益共赢。我们抓顶层就要从这三个抓手抓起。第一个抓手是绿色生活抓领跑。国务院办公厅多次发文，国务院常务会议专题研究消费品标准和质量提升规划，突出标准引领，创新质量供给，着力增品种、提品质、创品牌，不断满足人民群众日益增长
22、的消费需求；适应互联网时代，有信息就无距离，有条件为远在各处的公众提供绿色选择的条件，引导企业自我声明公开执行的标准，公开产品质量承诺，提高消费品标准信息的透明度，建立企业标准领跑者制度，“引导消费者更多选择标准领跑者产品”，“ 到 2020 年，基本实现主要消费品生产企业标准自我声明公开全覆盖，建立健全企业标准自我声明与质量提升的协同互动机制，形成一批技术水平领先、具有国际竞争力的消费品企业标准领跑者，带动产品和服务质量水平整体提升”。以先进标准引领消费品质量提升，倒逼装备制造业转型升级，扩大有效供给，满足新需求，改善消费环境，释放新动能，创新体制机制激发新活力的三新前景。和城市水资源、水环
23、境保护的联系，就在于从公众节水、源头控污开始，通过绿色消费减少末端治理和生态恢复的压力。第二个抓手是绿色生产抓循环。产品和服务全生命周期环境影响最小化的理念，从摇篮到坟墓已更新为从摇篮到摇篮，全面改变了人类活动与资源、能源的关系。中国进入 2030 碳指标封顶准备期，全社会各行各业对碳排放指标的认识将从相对值向绝对值跨越，实现环境与发展的最高境界是利用有限的地球资源实现无限的人类发展。不仅工农业生产活动需要高效利用资源和能源，应特别强调各类环境治理项目更应成为资源、能源高效利用的典范，以体现环保的宗旨。例如，对治污项目的评价，长期以来缺失能耗、资源再生循环等指标的评价，用高能耗削减污染物，污染
24、物影响介质转移等资源、能源浪费问题普遍存在。必须实施低碳考核。以污水处理厂为例，建立碳机制的关键是用绿色生产力的理念指导运行，用低碳社会的总体需求衡量污水处理厂资源、能源消耗；全中国每天 1 亿 6 千万吨生活污水进入污水处理厂，处理每吨污水耗电约 0.2-0.3 度，全国总电耗 53000 亿度中，污水处理厂的占比应大幅降低。绿色循环技术成为发展绿色产业，提高资源能源利用效率的首选。绿色循环技术成为绿色循环经济的支撑，关键是产出高附加值的再生产品，形成盈利点，并且可持续。环保产业要依托绿色循环技术形成绿色生产力支撑绿色发展，将当代的能源革命、绿色革命以及智慧城市、互联网+、柔性制造、精细化工
25、、创意生活等第三次工业革命热点技术相融合，全方位的削减地球“生态赤字”。第三个抓手是绿色生态抓环评现在有一种误解认为减少审批是弱化环评，其实环评被赋予的责任比任何时期都重，可以说环境管理所有列入法规的权利几乎都融入环评，以便突出生态环保必须预防为主的总方针。逐渐为全社会熟知的“三线一单” 环评制度总体设计，依托的一是生态红线，是中共中央赋予农业部、水利部、环保部独有的权限；二是质量底线，是环保法和新的水污染防治法赋予的执法权力；三是资源利用上线，是发改委、国土部、水利部、住建部、农业部重大决策的辅助支持系统，在这三线要求都确保实施的要求下，任何一个新建设项目都不能侵占生态红线，违反质量底线，跨
26、越资源上线，并且把建设项目空间占位、排污总量、资源利用等量化指标用排污许可证固定下来，形成执法依据。这样一个以环境质量为核心的预防体系将城市水资源与水环境保护与各部门的开发与资源利用管理相融合，是将世界各国资源、环境、生态管理体系优化组合的产物。更为重要的是，环评制度实施三线一单，还有开发区域负面清单制度，进一步完善生态环境预防体系，通过战略环评、规划环评、项目环评逐级完善流域内、区域内禁止开发、限制开发的各类项目清单，使预防体系具体到各控制单元和各类资源开发利用项目。对于城市水资源、水环境保护提供了最全面的预防手段。重要的是，工程至上、理念守旧、顶层缺失的三个短板应尽快弥补，不存在学术上的分歧，也不存在决策难度，关键在于各级领导能从“大发展 ”、 “唯 GDP”的传统思维中走出来，摆脱城市水资源和水环境保护领域中现有利益集团的约束，就可能尽快更新理念，举起“大保护”、“青山绿水也是金山银山”的大旗，使城市水资源和水环境保护领域在“三生融合” 理念的指引下，实现科技创新和制度创新，迎来城市治水新面貌。
