1、1摘 要我国行政管理法制化是国家认定和认可的，用以规定国家行政机关组织职责行为以及监督调整国家行政机关在行使行政权力执行国家公务过程中所形成的各种社会关系的法律规范及其贯彻执行的总称。现阶段,我国正处于社会转型的关键时期，传统政府机构法治意识和依法行政能力的欠缺已成为我国经济和社会发展的主要障碍。如何增强政府的法治意识和提高依法行政能力已成为各级政府管理体制改革的主要内容。改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,每一次却往往陷入精简膨胀的恶性循环，官僚队伍庞大失控，权能分配交叉失当，职责界限不明,常常相互牵扯。这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。胡锦涛总书记在中国共产党十七大报
2、告中指出,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家，依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系，认真总结行政管理经验,我们应做到以我为主,博采众长,融合提炼,自成一家。这样,无论对于我国的行政管理体制改革和行政管理法制化进程,还是对于深入研究如何加速实现我国的行政管理现代化,都具有理论价值和现实意义。关键词:法制特征 依法行政 行政立法 法制化进程 2目 录一、行政管理法制化的理论述1（一）行政管理法制化的含义1（二）行政管理法制化的特征11、法治意识的培养12、行政管理组织的法制化23、行政管理职权的法制化34、行政管理程序的法制化
3、4（三）行政管理法制化的意义41、依法行政是依法治国的关键42、依法行政是树立政府良好形象的必然要求63、依法行政是维护人民合法权益的切实保障74、依法行政是国家长治久安的必要保证75、依法行政是提高政府依法行政能力的重要环节86、依法行政是建设社会主义政治文明的重要标志8二、我国行政管理法制化的进展10（一）行政管理法制化的历史101、改革开放前102、改革开放后11（二）行政管理法制化存在的主要问题及分析141、行政管理程序法制化滞后142、行政管理执法方式落后1633、行政管理存在多头执法16三、我国行政管理法制化需要把握的几个重点28（一）牢固树立依法行政的观念281、法治观念与依法行
4、政相适应282、进一步增强行政服务意识283、大力推进执法观念的转变29（二）全面加强行政执法能力建设291、提高执法人员综合素质292、推进行政执法组织建设32（三）进一步完善立法工作331、强化行政立法规范化332、提高行政立法质量35结束语36参考文献374一、行政管理法制化的理论概述（一）行政管理法制化的含义：行政管理法制化是指国家在宪法的基础上,制定完备的行政管理法律规范,把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态,并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行,使行政活动沿着公众期望的方向,即民主政治的目标健康发展和有效运行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性 1。行政法
5、制是整个国家法律制度的重要组成部分,是关于国家行政机关自身和行政机关管理社会公共事务的法制制度以及依照这种法律制度建立起来的社会秩序。具体地说,就是国家认定和认可的，用以规定国家行政机关组织、职责、行为以及监督、调整。国家行政机关在行使行政权力、执行国家公务过程中所形成的各种社会关系的法律规范及其贯彻执行的总称。它不仅包括制定行政法律规范,还包括实施行政法律规范;不仅包括如何规范约束国家行政机关及其公务员的行政法律规范,还包括国家行政机关及其公务员如何管理社会公共事务的法律规范 22。当前,我国面临的重要任务是全面建设小康社会,建立和完善社会主义市场经济体制,发展生产力,提高综合国力。这势必要
6、求行政管理必须把其基本关系和行为准则纳入到制度化、法治化的轨道上来,以保证社会主义各项建设事业能够健康、高效的推向新世纪。1 林锦辉:当代我国行政管理制度化法制化思考岭南学刊2001 年第 3 期2 张荣臣、李聚山:公共行政管理,第 257 页,北京:研究出版社 2004 年 1 月5（二）行政管理法制化的特征1、法治意识的培养。法治是一个文明社会的核心观念,是从罗马教继承来的。中世纪的思想家曾详细阐述过自然法的思想,应当根据自然法来行使他们的权力,而普通法的传统则在英国得到了发展,在 16 和 17世纪的绝对君主制阶段,法制在现实中遭到的破坏多余被遵守,但是人类的权力应受某种外部力量制约的思
7、想意思。法治的传统为宪政和人权保护奠定了基仍然延续了下来,这就是拉丁名言 Non sub homine Sed Sub deo et lege 的意思,法治的传统为宪政和人民保护奠定了基础，包括保护财产权不受专制权力侵犯 11。现阶段,我国正处于社会转型的关键时期，传统政府机构法治意识和依法行政能力的欠缺已成为我国经济和社会发展的主要障碍。如何增强政府的法治意识和提高依法行政能力己成为各级政府管理体制改革的重要问题。特别应当指出的是,1999 年国务院发布关于全面推进依法行政的决定和 2004 年国务院发布全面推进依法行政的实施纲要,这是我国行政法治发展和建设法治政府进程中的重要里程碑。它标志
8、着进入二十一世纪,我国对各级政府的法治意识和依法行政能力提出了更高的要求,加大了建设法治政府的力度,加快了其进程。法治的实现必须以公众和政府行政人员法治意识的生成为基础和前提。当前,公众的法律意识有很大进步,而政府行政人员的法治意识却有待于进一步提高。因1 美塞缪尔亨廷顿文明的冲突与世界秩序的重建,2010 年 1 月6此,首先要做的是加强学习和引导,培养地方政府人员的法治意识。意识是行动的先导,有了意识,才能采取相应的行为。否则,依法行政的行为无从谈起 1。这里,需要强调的一点是,法治意识的培养不同于法律知识的学习。当然二者有着密切的关系,但是并不完全等同。对地方政府人员法治意识的培养不能简
9、单的停留在法律知识的学习上。而是要进一步深化,深化对依法治国理念的理解,深入了解法律在谋求个人福址、社会和谐、人类进步等方面的不可或缺作用。只有这样才能真正的起到培养法治意识的效果。2、行政管理组织的法制化。行政组织是依据一定的法律程序建立的,为实现国家权力推行政务的管理机关。它是行使管理职能的机构和组织系统,是行政管理活动的组织者、承担者,即行政主体,具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。从其结构上说,虽然是静态的,但结构合理与否,如行政机关及其机构设置是否适应市场经济要求,行政人员定额及比例是否适当,整体规模是否符合精简原则等,直接影响到整体结构在行政管理中的运作
10、及功能的发挥,关系到行政效率能否提高。其意义并不局限于行政组织自身,更重要的是牵涉到公民的权利与义务。行政组织规模庞大,行政人员的数量就会激增,国家的财力消耗势必严重,国民自然不堪重负。江泽民总书记在十五大报告中指出:“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的1 朱建璋:由普及法律知识到普及法律意识,资料通讯 20077发展,影响党和群众的关系”。这里足以说 明,行政组织结构状况所产生的影响作用是不容忽视的。至于从功能上考察,如职责权限的设定,权力的分配和调整,权力的行使等是动态性的,更直接关系到公民人身自由活动的范围以及行为受限制的程度。即直接影响到公民权利的保
11、障和实现。因此,行政法治首先应当行政组织法治。行政管理法制化首先是要行政机构和组织系统及其权能法制化。这是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基础。即建立和完善制约行政主体及其行为的法律规范,保证行政主体沿着既定的轨道行事 11。改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,却陷入“精简膨胀”的 恶性循环。官僚 队伍庞大失控、 权能分配交叉失当,职责界限不明,常常相互扯皮。这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。从法制角度上看,主要在于没有完备的组织法规范,政府机构与权能配置没有法的制约。按照行政组织法定原则,行政职权分化到哪一个层次,哪一个层次就应当有相应的组织法。目前,我国行政机
12、关的设置、地位、职责、权限等,主要由宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法加以规定。地方人民政府组织法实际还不是一个单行的法律,而是作为中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 6 中的一章而存在的,只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置,是没有相应的组织法(设置法) 来规范的。国务院的职能部门及1 林锦辉:当代我国行政管理制度化法制化思考,岭南学刊,2001 年第 3 期8相互间的权力分工、具体权限都有失之于组织法依据。现有的组织法对各级政府职权规范也只限于事权, 而疏于对具体权限的规定。因此,行政改革必须首先重视行政组织法的作用,要遵循行政组织法定原则, 制定一整
13、套有较强的权力约束机制的行政组织法规体系,促进行政管理制度化、法制化。3、行政管理职权的法制化。在国家权力中,行政权是最活跃、最具主动性的部分。与立法权相比,行政权最活跃,在我国行政机关是权力机关的执行机关,全国人大及其常委会制定的法律,绝大部分要由行政机关来执行。行政机关在我国国家机关序列中,所占的比重最大,拥有的部门的最多,人数众多,涉及面最广,因此,在纸上的法律变成现实生活中的法律,主要在于行政机关的依法行政; 与司法权相比,行政权最具主动性。司法权的运用奉行“不诉不理 ”原则,不是给予当事人和主管机关请求,司法机关不得径自审判,因而司法权具有被动性;而行政权的运行则具有主动性,它必须从
14、人民群众的整体利益、根本利益和长远利益出发,积极主动地满足人民群众各方面的要求,可以说,没有行政权的积极主动运行,依法治国就失去了主要产支柱 1。行政法律关系与民事法律关系不同,在民事法律关系中,公民与公民、公民与法人、法人与法人之间的法律地位是平等的;而在行政法律关系中,行政机关与公民、法人之间的法律地位实际上1 罗豪才:行政法学M,北京:北京大学出版社,1996 年 8 月第 1 版9是不平等的。这种不平等主要表现在: 在行政管理活动中,行政机关和公民、法人之间是命令与服从的关系,而非平等协商关系;在行政管理活动中,行政决定具有单方面性,即在多数情况下,行政机关的决定并不需要征得公民、法人
15、的同意;在行政管理活动中,行政机关的决定具有先进性,即公民对行政机关的决定不同意,虽然可以提起行政复议和行政诉讼,但这并不影响决定的执行。由此可见,在行政管理活动中,二者在事实上处于不平等的地位。行政机关处于“强者” 的地位 ,公民、法人处于 “弱者”地位,这容易出现“强者”侵犯“弱者”的情况。因此,要维护 公民、法人和合法权益,保障行政权的正当行使,就必须把行政管理活动纳入法制轨道,做到依法行政。4、行政管理程序的法制化。行政管理程序法制化,是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序,用制度固定下来,并使其法律化。从法理上说,相对于行政机关享有行政管理权力
16、而言,行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。依法行政不仅要依一般实体法律行政,还必须依一般程序法律行政,而且更为重要。舍此实体法会落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能没有行政程序法制化。过去,我们法制观念上的一个片面性,就是对公民的权利与义务更多地是强调管理约束,而不是维护保障。因而在法制建10设上明显地表现出重实体轻程序,尤其在立法上重实体行政授权,轻程序控权。近年,我国已经关注到行政程序的重要性,着手逐步将行政程序纳入法制的轨道,先后制定颁布了国家赔偿法(1994年) 、行政处罚法
17、(1995 年)、 行政监察法 (1997 年)、 行政复议法(1999 年) 、立法法(2000 年)等单行的行政立法、 执法、司法方面的程序法律。特别是行政处罚法,是一部包含较完备程序内容的程序法 1。但从总体来看,上述单行程序法律所涉及的范围毕竟较窄,还有许多与当事人权益和行政效率有关的重要行政程序,还没有统一的法律规定。从立法和执法实践上看,要解决我国上述行政程序立法存在的主要问题,强化行政权行使的监督机制,应适应世界各国行政程序立法的趋势,加快制定统一的行政程序法典的步伐。（三）行政管理法制化的意义1、依法行政是依法治国的关键。依法治国与法治的概念在内涵上是相同的,因为法治本身表达了
18、一种治国方略或社会调控方式。法治是保持社会稳定和长治久安的基础,也是维系社会进步、保障人民福社、促进经济繁荣的关键所在。随着我国社会主义市场经济的发展,关于法治应成为我国社会所追求的目标的观点,已成为有识之士的共识。 2依法治国必须要切实贯彻依法行政。在真正的法治社会,国家机构本身也受法的统治,即受法的制约和监督,只有在政府的行1 林锦辉:当代我国行政管理制度化法制化思考,岭南学刊,2001 年第 3 期2 梁炜:依法治国的关键是依法行政来源:http:/11政权力受到法的严格制约的情况下,才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法 ”,很大程度上就是权力指行政大于法律、行
19、政权力不受法律的制约,这显然是与法治的原则背道而驰的。从实践看,依法治国的重点和难点在于行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制,是命令和服从。同时,行政事务的繁杂性和紧迫性,要求行政机关必须强调办事速度,强调行政效率,并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性,使人们习惯于按个人的意志行事,忽视依照法律规定行使权力。与其他国家机关相比,行政机关在依法行使职权方面,自然会增加些不利因素。因此,很多国家都制定了行政程序法,力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则,使行政机关与法院一样,都受程序约束,以保障依法行政。只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下,才意
20、味着法治的真正建立和完善。行政机关在社会生活中的极端重要性,决定了依法治国的关键在于依法行政。一方面,由于行政部门是主要的执法机构,法律赋予公民、法人的权利能否得到实现,为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守,很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取措施。如果行政机关勤政廉政、严格执法,自然会为全社会形成表率,法治的实现也就顺理成章。如果政府机关不严格执法,甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓,视法律为废纸,法的秩12序也就荡然无存。在此情况下,也根本不可能要求公民守法。另一方面,行政机关握有强大的行政权力,尤其是在我们这个具有
21、官本位思想传统的社会,崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行。如果行政机关不能严格遵守法律,则其行政权力将很难受到限制,而不受限制的权力必然导致腐败。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象,都是因为缺乏必要的监督机制,难以保障严肃执行造成的 1。要实行依法行政,必须树立的观念:(1)行政机关严格执法、守法 观念。法律赋予行政机关必要的行政权力,使其治理国家和社会,同时行政机关必须在法定的范围内并依循法定的程序行使权力,不管是实施抽象行政行为还是实施具体的行政行为,都必须依法进行。行政机关只有严格执法、守法,其权力本身才具有合法性,其行使权力的行为才是正当的。法治的含义在于人人
22、在法律面前是平等的,在社会,行政机关及其工作人员依法办事较之于普通民众的守法更为重要,因为现代法治的精髓是官吏依法办事,只有官吏依法办事,接受法律的约束,才有法治可言。诚如美国学者富勒所指出的:“ 法治的实质必然是在对公民发生作用时,政府应忠实地运用曾公布的应由公民遵守并决定是其权利和义务的规则,如果不是指这个意思,那就什么意思都没有”。(2)权力必 须受到制 约。在我国,一切权力都属于人民,人民1 梁炜依法治国的关键是依法行政来源:http:/13为了治理好自己的国家,需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置,其权限都必须是特定的、受到限制的,权力只有受
23、到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权力必然导致腐败、绝对权力绝对腐败,这是千古不变的真理。每一个机关都必须在法定的范围内行使权力,自觉接受来自于其他国家机构及人民的监督。对行政权力实行有效的制衡,是保障依法行政的重要内容。当然,行政机关也应当主动行使职权,放弃或不行使职权,也未履行其对国家和社会所应尽的责任。(3)尊重并保障公民、法人所享有的民事权利。公民所享有的民事权利是人权的法律化,必须受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出,与专制主义、自然经济的集权型行政经济体制相适应的公法优位主义,认为“ 国家利益应绝对优于一切个人利益 ,国家权力可不受任何限制,国家行为具有天然合理性;一切社
24、会领域、一切社会关系均应受国家行政权力的支配” 。而建设民主政治和法治国家则要求充分保障公民的权利。按照法治的要求,握有公共权力的行政机关为实现对社会的治理,可以对社会公众施加义务约束,但各种义务的设定都必须以保护人民的法定权利为出发点,公共权力应以保障公民、法人的权利作为一切活动的宗旨。当公民的权利受到来自于政府的侵害以后,应有权获得政府的赔偿,只有在此基础上才能形成法治秩序。随着我国民主与法制建设的发展,人们逐步认识到,行政机关14是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来,因此,执行机关也就是执法机关,行政机关必须依法行政。行政诉讼法把法院对行政机关具体行政行为的
25、审查称为“合法性审查 ”,也就是把行政机关看成是执法机关,要求其做出具体行政行为必须合法。合法的条件是: 证据确凿,即以事实为根据;适用法律法规正确,即以法律为准绳; 并且必须符合法定程序。这就与司法机关在性质上并无二致。由此提出依法行政,反映了人们对行政机关法律性质的认识逐步深化。但是,这样说并不意味着实践问题的完全解决。庞大的行政执法队伍,在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐; 要使所有的行政领导都树立起在做出重大决策和决定以前都问一问是否符合法律的规定和要求;使广大行政机关工作人员明白做出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等,决不是一件轻易的事。更何况许多行政行为与
26、金钱利益直接关联。也许这需要一整个历史时期,有赖于各项制度的完善和强有力的法制。最近颁布的行政处罚法,较好地体现了依法治国、依法行政的思想,是依法行政的重要依据,应当深入进行宣传。2、依法行政是树立政府良好形象的必然要求。中国要建设全面的小康就必须依法行政。同时依法行政也是当今社会解决基层建设问题特别是农村各类问题的关键。 1依法行政的目的是保护干部本身,更重要的是保护广大人民群众的1 刘成江 王素杰:为何要依法行政,来源:东方法眼2 王扬名:法国行政法,中国大学出版社,1989 年版,第 12 页15根本利益。一方面,各级政府机关以法律为依据管理各种事务,要求公民、法人或其他组织依法享受权力
27、、履行义务,对那些不能够正当行使权力和不能够很好履行义务的人们追究法律责任。另一方面,政府工作人员也必须依法管理各项事务,在行使权力时,必须以法律为准绳,以事实为依据,必须用法律这把尺子衡量是非对错,而不是施权者的主观意识所决定。干部的权力,必须在法律允许的范围内使用,绝对不能够越权或者违法施政。法律约束被管理的公民,同时也约束施政的国家公务员,这是统一的。管理者依法办事是前提和基础,他们根据法律规定的内容进行管理,最终目的是使被管理者必须依法行使权力和履行义务,有了各个职能部门的依法行政,才会有公民遵守法律,我们的社会才能走上法治之路,人们的生产,生活才能在正常的轨道上运转,广大人民群众才能
28、有安全意识和创造意识,从而推动社会的进一步发展。3、依法行政是维护人民合法权益的切实保障在与公民、与社会的关系上,政府行政机关是最直接的、最经常的、最广泛的、最具体的,事实上,公民从生到死的全部生活都与行政部门所提供的服务密切相关 1。构建和谐社会必然要求尊重自由、保障权利和契约社会,要求创造安定有序和人民群众安居乐业的社会环境,而这些都必须建立在法治的基础之上并以法治作为保障。政府行政工作人员通过依法行政、按规办事,可以保障人民群众合法权益,对和谐社会的建设起到重要作用。当前,在社会转型16时期,各阶层的地位和利益关系都在发生深刻变动,各种市场主体和社会主体保护自身权益的愿望越来越强烈,政府
29、依法行政,以合理、合法、公正的行政程序保障行政相对人的合法权益,引导各种利益主体以理性、合法的方式表达利益诉求、解决利益矛盾和冲突,能够有效促进社会和谐的建设 1。各级政府机关要严格依法行政,认真抓好扩大就业、完善社会保障体系、合理收入分配、丰富群众精神文化生活、提高人民群众健康水平、切实保障人民群众生命财产安全等问题,使人民群众的合法权利和利益得到切实保护,及时化解各种社会矛盾,促进社会和谐。 4、依法行政是国家长治久安的必要保证只有依法办事,在法律规定的范围内进行,才能保护该保护人群的利益,对那些不履行义务、违法乱纪的人严厉打击,保证安定团结的大局。现在的乡镇工作中,解决上访问题己成了当时
30、农村工作的一件大事,其中有十几年、几十年的老上访户,除了个别人别有用心外,有一大部分群众的确存在以前村干部违法施政、优亲厚友、办事不公等因素所造成的。据说在北京旧火车站附近有一个“ 上访 村” 。 其中大部分人都有这样 或那样的冤情,否则不会背井离乡,长途跋涉去告状。造成“上访村 ”这个怪胎的原因,笔者认为与其本地地方官员违法施政有关,他们没有利用人民授予的权力,为广大人民群众谋利益,相反是利用人民赋予的权力来欺压人民, 达到自己耀武 扬威、优亲厚友、满 足自己私欲的目的,这一1 石家庄桥东区政府法制办:依法行政是构建和谐社会强有力的抓手,来源:http:/17方面说明了我们的一些党员干部素质
31、低下,对自己的责任认识不够,对我们的法治社会认识不够,对人民赋予他手中的权力认识不够。另一方面,更说明了依法行政在当代农村基层的必要性和紧迫性。它是解决当代农村稳定和发展的关键 1。可以这样说,没有依法行政就没有国家的长治久安,就不能在人民群众心目中树立党和政府的光辉形象,就会失信于民,“水能载舟,亦能覆舟”,可见,依法行政是 维持社会稳定 ,推进经济发展的必要保证。5、依法行政是提高政府依法行政能力的重要环节毫无疑问,只有实现法治才能实现民主、保障人权、塑造责任政府。因此,最终还要落脚到依法行政的能力和水平上。依法行政从理念走向现实,取决于多种因素以及它们互动形成的合力,诸如社会发展的需要、
32、政治制度的实际运作、传统的法律文化、现时的意识形态、执行者的素质与价值取向等。目前,无论是社会发展的需要还是意识形态的支持等都为我们实现依法行政创造了条件,急需加强的就是执行者的素质)依法行政的能力和水平。而其最有效的手段就是建立“ 外有压力,内有动 力” 的激励机制。现在,政府在依法执政方面所面对的外在压力是比较明显的,不仅来自于普通公众,而且也来自于中央建设法治政府的决心。但是,政府在依法行政上所具有的内在动力不足。这就要求在内在动力上强调建立激励机制。激励有正向激励和负向激励之分。正向激励要1 刘成江、王素杰:为何要依法行政18求为地方政府人员提供实践和锻炼的机会,而且要不断的给予总结和
33、引导,为其在自身发展和进步上提供足够的条件和机会,使其在依法行政能力上不断提高。另外,由于公共部门的非营利性和强烈的集体性使其正向激励的功效是非常有限的,在这种前提下,负向激励就显得尤为重要。负向激励的关键是建立一套严格的约束机制。这一措施并非是为了让地方行政人员人人自危,而是为了使他们清楚自己所肩负的责任和使命,以及一个公职人员的职业道德规范。这一机制也能适时和有效地惩处那些违反职业规范的人。通过这些机制全面的提高政府的依法行政能力和水平 1。6、依法行政是建设社会主义政治文明的重要标志依法行政是一种政治思想、政治理念,也是一种法律观点、法律制度,还是一种政治道德和社会价值标准 2。社会主义
34、政治文明,就是要达到社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全,社会秩序良好,人民安居乐业的政治目标。因而,建设社会主义政治文明,其本质是实现人民当家作主,其关键是实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。无论是在内容还是形式,实施依法治国与建设社会主义政治文明都是相统一的。实施依法治国,既是建设政治文明的必然要求,也是衡量社会文明和进步的重要标志。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的过程,从某种意义上说,也1 林翠兰:正确运用激励原则加强公共部门人力资源管理,来源:实践与探索2 张国庆:
35、行政管理学概论,第 471 页,北京大学出版社,第 2 版,第 471 页19就是深入推进依法治国的过程。依法行政作为依法治国的一个重要构件,是政府机关依照法律赋予的职责和权利,按照法定程序,在法定范围内行使职权的过程。依法行政是法律法规得到贯彻实施的过程,是依法治国的重要组成部分,也是党的主张和人民意志得到具体体现的一个重要途径 1。因为社会主义政府是人民的政府,代表着人民的意志,行使着人民赋予的职权,是人民当家作主的社会主义民主政治根本特点的具体体现。切实做到依法行政,对保障依法治国方略的真正实施和人民当家作主权力的落实,具有决定性的意义,同时也是我国社会主义政治文明建设的关键所在。二、我
36、国行政管理法制化的进展（一）行政管理法制化的历史1、改革开放前以 1978 年开始改革开放为标志,中国的行政管理体制可以划分为两大历史阶段。1949 年新中国成立至 1978 年,是与计划经济体制相适应的阶段;1978 年至今,则是与建立市场经济体制相适应的阶段。这两个阶段,中国的行政管理体制、管理职能、法制化进程的具体内容、以及改革和调整的方式和特点都明显不同, 但根本宗旨和目的,都是服从和服务于促进中国的经济发展,社会进步,国家强盛,满足人民生产和生活各方面的需要,巩固和完善社会主义制度。1依法行政,积极推进社会主义政治文明建设,来源:http:/20新中国成立初期,为了尽快恢复国民经济,
37、中国进行了大规模社会主义建设。并借鉴原苏联经验,建立了计划经济体制,与此相适应,也建立了高度集中的行政管理体制。这种体制在新中国成立后的一段较长时期内是基本适合当时的社会主义建设需要的。历史事实也证明,这种体制对于克服建国初期的巨大困难,捍卫新生的人民政权,打破西方国家的经济和技术封锁,发展社会生产和改善人民生活,都起到了不容否认的历史作用。当时中国之所以能取得这些具有历史性意义的伟大成就,与当时的行政管理体制的特点和效能有不可分割的联系。但是,随着国内外环境的变化和经济社会发展,主要靠行政手段直接管理经济社会活动的行政管理体制,越来越不符合经济分工和社会需求日趋复杂多样和不断变动的经济社会发
38、展要求。其权力过分集中,条块分割,机制不灵活,束缚经济社会发展活力,不利于地方和下级行政机关发挥工作积极性、主动性和创造性等官僚主义弊端,日渐明显和充分地暴露出来。针对这些问题,为了调动中央和地方“两个积 极性”, 党和国家以 调整中央和地方政府行政管理权限为内容,曾多次在计划经济体制的框架内对行政管理体制进行改革,但效果并不理想,往往是一放权就“乱”,“乱” 了就重新收权。 虽然当时的改革没有达到 预期效果,但这种努力和尝试为后来的改革积累了必要的经验和教训 1。1949 年 9 月,新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一1 王一程:中国行政管理体制改革:从全能政府到有限政府,来源:人
39、民网21届全体会议通过了具有临时宪法地位的中国人民政治协商会议共同纲领。1953 年,中央在提出过渡时期总路线的同时,提出今后“要逐步 实行比较完 备的人民民主的法制 ,来保护和促进社会生产力的进一步发展”。并提出,“ 应该加强 全体国家工作人员和全体人民的守法教育,加强立法工作和司法工作” 1。1954 年 9 月,第一届全国人民代表大会第一次会议召开,在这次会议上通过了中华人民共和国宪。1954 年 12 月,全国人大常委会为了促使机关工作人员全心全意为人民服务,认真履行职责,制定了国家行政机关工作人员奖惩暂行规定。1956 年党召开第八届全国代表大会,通过的关于政治报告的决议提出:“国家
40、必须根据需要,逐步系统地制定完备的法律”。当时对法制建设进 行了研究,法制建设包含什么?概括 为两句话 ,要做到“ 有法可依 ,有法必依”,不仅是立法,而且要依法。彭真同志在一届全国人大一次会议上的发言就明确提出,公民在法律面前人人平等。他说,中华人民共和国的每一个公民,不管是属于什么民族、种族、性别和职业,不管是什么社会出身,信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教,也不管是不是党员,是不是国家工作人员,有多高的地位,有过多大的功劳,都应该无例外地遵守宪法和法律。他特别强调提出,干部、党员“必须以身作则,成为守法模范”,国家行政机关、 审判机关、 检察机关和各级权力机关, 包括全国人大，都要严格地遵守
41、宪法和法律 。针对当时有些人的错误认识，他明确指出,认为国家机关可以违法的思想,1 彭真:政法工作的主要任务,1953 年 9 月 16 日在中央人民政府委员会上的工作报告22实际上是一种“只许州官放火 ,不许百姓点灯 ”的反动统治阶级的思想,必须反对。彭真同志告诉我们,那时候毛主席、周总理在决定重大的问题时,都要问一问与宪法和法律是否符合。但由于当时对法制建设重要意义的认识不够深刻,八大提出的正确方针没能一贯坚持,对法律建设时而重视,时而放松,随着注意力的改变而改变。直至 1966 年发生“ 文化大革命”, 使建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。 “文化大革命” 的教训很多,其中之一,
42、就是没有重视社会主义民主和法制建设。十一届六中全会“关于建国以来党的若干历史问题 的决议” 专门讲了这个问题。 “决议 ”指出,“难于防止和制止-文化大革命.的发动和发展”的一个重要条件是,“ 没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化,或者虽然制定了法律,却没有应有的权威”。 这 是一个惨痛的教训,为了防止今后不再 发生类似“ 文化大革命” 的混乱局面重演 ,十一届六中全会决 议指出,“ 必须巩固人民民主专政,完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。邓小平同志在十一届三中全会前召开的中央工作会议上,针对过去存在的问题,明确指出“必须使民主制
43、度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变” 1。2、改革开放后20 世纪 70 年代末实行改革开放政策以来,在依法治国,建设1 原玉苗:新中国法制建设的脚步,2004 年 9 月 16 日人民代表报23社会主义法治国家目标的指引下,社会主义民主的制度化、规范化和程序化建设不断加强,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成,国家政治、经济、文化、社会生活的主要方面基本做到了有法可依。中国共产党领导人民依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,以此保证国家各项事业的发展符合人民的意愿、利益和要求;领
44、导人民严格 贯彻公民在法律面前一律平等的原则,使公民享有法律上、事实上的广泛的自由和权利,尊重和保障人权,维护公平与正义。十一届三中全会总结建国以来的经验、教训,提出要“发展社会主 义民主、加 强社会主义法制 ”,指出,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。1978 年 12 月,邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话提出,“ 现在的 问题是法律很不完 备,很多法律 还没有制定出来。往往把领导人说的话当作 法, 不赞成领导人 说的话就叫做违法,领导人说的话改变了, 法 也就跟
45、着改变。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。 ”1982 年宪法的颁布,掀开了中国行政法制改革的新时期。新宪法确立了法律权威,进一步健全了国家权力机构,有力地保证了改革的顺利进行。1989 年 4 月中华人民共和国行政诉讼法颁布,及其于 1990 年 10 月起的施行,使中国的行政法制改革进入了24一个新的历史阶段。行政诉讼制度的建立,不仅使中国的司法审判制度得到进一步的完善,而且从实际上直接促使政府法制建设的强化,从而在客观上促使中国行政法制改革进一步的发展和完善。1990 年 12 月中华人民共和国行政监察条例颁布施行,同年 12 月 28 日行政复议条例颁布,这
46、两部重要法规集中反映了多年来中国行政法制改革理论和实践的成果,对中国行政司法和行政监督制度的健全和加强,起到了重要的促进和规范作用。1993 年 8 月,国家公务员暂行条例颁布并于同年 10 月起施行。它是由国务院制定并颁布、系统规定国家公务员制度的行政法规,是建立和推行国家公务员制度的总的法律依据。国家公务员制度的建立,是中国行政法制改革的重要步骤,是中国人事行政管理法制化的一个根本性标志。1994 年 5 月,中华人民共和国国家赔偿法通过,并于次年实行。 国家赔偿法主要是为与行政诉讼法配套实施而制定的,是一部保障公民合法权益的法律。它确立了以行政赔偿为核心的国家赔偿制度,使宪法的有关规定得
47、到了落实。1996 年 3 月,中华人民共和国行政处罚法通过,1996 年 10 月起施行。其主要内容是规范行政机关享有的行政处罚权限,以及实施行政处罚的程序。其侧重点是约束行政机关,防止滥施行政处罚,以保障行政相对人的合法权益。1997 年 5 月,5 中华人民共和国行政监察法 6 通过。1999 年4 月,中华人民共和国行政复议法通过,自 1999 年 10 月起施行。25它对于健全我国的行政法制体系、强化层级监督和行政复议的权威性、优化权利救济制度,促进依法行政、依法治国,均具有重大的意义。2003 年 8 月,中华人民共和国行政许可法通过,并于2004 年 7 月起施行。 行政许可法对
48、中国各级政府落实依法行政要求,推进行政审批制度改革,进一步繁荣发展市场经济,产生了强有力的促进作用。2004 年 3 月,国务院发布了全面推进依法行政实施纲要,明确提出要全面推进依法行政,建设法治政府。2005 年 4 月,中华人民共和国公务员法通过,自 2006 年1 月起施行。 公务员法对于建设符合中国国情、具有中国特色的公务员制度,提高公务员队伍的工作素质和各级政府的工作效能,具有十分重要的现实和长远意义。随着改革的深化和建设的进一步发展,根据我国法制建设的进展,党中央与时俱进,对法制建设和立法工作,不断提出新的任务和要求。1997 年党的十五大根据法制建设的进展,提出要“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,
