1、I目 录一、编制目的、原则和依据 .1（一）编制目的 .1（二）编制原则 .1（三）编制依据 .2二、项目概况 .4（一）项目名称 .4（二）项目建设的背景及必要性 .4（三）项目建设内容与服务边界 .6（四）项目实施机构 .9（五）项目协调机制 .9（六）项目地理位置 .10（七）项目建设进度 .10（八）项目产出情况说明 .10（九）项目投资匡算与资金筹措 .11（十）项目采用 PPP 模式的可行性和必要性 .13三、风险分配基本框架 .16（一）项目风险分析 .16（二）项目风险分担 .17（三）本项目风险预防及管理措施 .20四、项目运作方式与交易结构 .25（一）本项目运作方式 .2
2、5II（二）项目公司股权情况 .26（三）项目合作期限 .27（四）项目投融资结构 .27（五）项目回报机制和投资收益分配机制 27五、项目效益分析 .29（一）相关参数 .29（二）运营费用测算 .30六、运营绩效评估 .40（一）考核指标 .40（二）付费进度 .41（三）绩效评价方法 .41（四）绩效评价处理机制 .42七、合同体系 .46（一）法律主体 .46（二）合同体系 .47（三）合同框架 .47八、监管架构 .54（一）项目监管总体 .54（二）项目监管主体和监管对象 .54（三）项目监管方式 .55（四）项目全生命周期政府监管内容 57九、采购方式选择与实施计划 .61III
3、（一）采购方式选择 .61（二）项目特点及拟选择采购方式 .62（三）社会资本资格条件 .64（四）资格后审评审方式 .65新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案1一、 编制目的、原则和依据（一）编制目的为了完善新乡市凤泉区污水处理系统，落实政府和社会资本合作共同开展公共基础设施的建设、运营及维护，新乡市凤泉区人民政府、市公用事业局、凤泉区财政局、凤泉区城乡建设委员会结合新乡市污水厂的现状，拟对新乡市凤泉区污水处理厂项目采用PPP（ BOT）模式（BOT 是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式
4、。合同期限一般为 20-30 年）模式进行运作，以缓解当前财政资金紧张，加快推进城市建设，提高公共服务质量和效率。据此，本方案旨在通过对新乡市凤泉区污水处理厂项目实施的背景、项目的交易结构、项目的投资成本和收入测算、政府财政承受能力、利益和风险分担机制以及项目合作、政府监管等内容的分析，论证本项目建设和运营采取 PPP 模式的可行性和必要性，通过分析投资者经营期内的投资回报、政府的支出责任和双方间的权利义务和风险分配，为本项目成功采用 PPP 模式进行投资、建设、运营提供理论和现实支持，并为本项目实施提出了明确的解决路径和推进时间表，为本项目的实施提供清晰准确的方案依据。（二）编制原则为了确保
5、新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目的成功运作，在运作过程中贯彻执行以下原则：1、严格遵守国家的法律和法规；2、项目实施过程中坚持“公平、公正、公开” ；3、坚持通过法定竞争机制选定政府合作伙伴；新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案24、发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高服务质量效率；5、转变政府职能，强化政府和社会资本之间的协商合作；6、坚持广泛调研，借鉴国内外类似项目先进经验。（三）编制依据1、中华人民共和国预算法；2、中华人民共和国政府采购法；3、中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年 11 月 12 日）；4、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国
6、发201443 号）；5、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）；6、国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见（国发201460 号）；7、中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见8、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476 号）；9、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号）；10、财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156 号）；11、中华人民共和国政府采购法实施条例（2015 国务院令第 658 号）；新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项
7、目实施方案312、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724 号）；13、关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551 号）；14、河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作的指导意见（豫政201489 号）；15、政府和社会资本合作项目物有所值评价指引（试行）（财金2015167 号）；16、政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521 号）；17、关于全面推开营业税改增值税试点的通知（财税201636 号）；18、财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）；19、关于联合公布第
8、三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知（财金201691 号）；20、政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法（财金201692 号）；21、国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744 号）；22、国家发展改革委关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知（发改投资20162231 号）；23、城市污水处理厂工程质量验收规范（GB50334-2002）；24、给水排水管道工程施工及验收规范（GB50268）；新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案425、城市工程管线综合规划规范（GB50289-
9、2016）；26、新乡市凤泉区污水处理厂可行性研究报告。二、项目概况（一）项目名称新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目（以下简称“本项目” ）。（二）项目建设的背景及必要性新乡市凤泉区是经国务院批准设立的独立工业区，位于新乡市城区北部，太行山余脉凤凰山麓。辖区面积 115.6 平方公里，辖大块镇、耿黄乡、潞王坟乡 3 个乡镇和宝东、宝西、电力、锦园、白鹭、建材 6 个社区办事处，耕地面积 5958 公顷。凤泉区交通十分便利，距市中心约 10 公里、省会郑州约 99 公里，京广铁路纵贯全境，东侧紧临京珠高速公路和 107 国道。在建的南水北调中线工程、济东高速公路、新晋高速公路以及西气东输河南豫
10、北支线均从境内通过。11 年南水北调中线新乡段已经修建完成，现沿岸成为森林公园。济东高速也已全线贯通。凤泉区总人口 13.9 万，其中：城镇人口 4.5 万，农村人口 9.4万。近年来，凤泉区在科学分析、深入研究的基础上，更新发展观念，坚持结构调整主线，加大招商引资力度，盘整资源，重新洗牌，优化产业结构，一大批新兴产业逐步成为了工业经济的主力军。经过近 8 年的工业化进程，凤泉区的工业项目由资源型、污染型向科技型、加工型转变，产业结构实现了战略转移，形成了化纤纺织、塑料化工、水泥建材、旅游三产四大支柱产业及电池、铜材加工产业群多元化产业格局。凤泉区基本为雨污合流制，尚无完善的污水管网系统。排水
11、管渠的现状特点是没有统一规划，现有排水管道主要分布在凤凰路、新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案5区府路、团结路等，管网布置较为分散。在新中大道现已建d1350、d1500 污水管道，凤泉区部分污水沿区府路通过新中大道引至小尚庄污水处理厂。由于排水管网系统不健全，辖区内大部分生活污水及部分工业污水未经处理直接排放，就近排入附近的沟渠，对水环境造成了一定程度的污染。目前，凤泉区尚无一座污水处理厂，规划污水处理厂位于区府路与新中大道交叉口东南角。雨水干管设在在凤凰路、区府路、团结路等，无完善的雨水管网系统，排水体制基本为污雨合流，雨水收集后就近流入排水沟渠。目前建有团结路立交泵站和新中大道
12、立交泵站。综上所述，本项目的实施是城市排水规划和环境保护规划实施的重要组成部分，是实现水污染控制和保证水环境质量的有效手段，是改善城市基础设施的重要途径之一，是完善凤泉区污水处理系统的重要环节。因此，本项目在城市建设中的地位是十分重要的。随着经济的发展、人口的增加，会导致污水量的增加、水质恶化，制约国民经济和社会发展，因此建设新乡市凤泉区污水处理厂项目将生活污水和工业达标废水集中处理已成为迫在眉睫的问题，本项目的建设具有重大意义：（1）污水的直接排放造成地区沟渠水质恶化，污染环境，破坏了工业园区景观。随着经济建设的快速发展和城镇规模的不断扩大，污水量越来越大，污水入渗直接污染地下水，威胁居民饮
13、用水水源。为了改善当地的生态环境，保护当地宝贵的地下水资源，治理污水的工作迫在眉睫。（2）污水治理后地面水环境将得以改善，人民生活环境质量得到提高，还可以改善投资环境，改变地区的对外形象，有利于对外新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案6招商引资，促进工业园区经济的腾飞，有利于可持续发展。（3）水是不可以替代的自然资源，但可以再生，通过污水治理及其资源化不但可以减轻对水环境的污染，而且起到缓解水资源供需矛盾的作用。通过建设本工程，不但可以解决污水污染问题，而且可以回用于附近工业企业，减少对地下水的开采，保护地下水源，有利于经济的可持续发展。由此可见，尽快解决污水污染问题，加强污水的综合治
14、理，本项目建设势在必行。（三）项目建设内容与服务边界根据新乡市凤泉区城区控制性详细规划，结合凤泉区原有工程实际排放水质资料，全面建设粗格栅提升泵房、细格栅旋流沉砂池、A2/O 池、二沉池、中间水池、高效沉淀池、MBR 超滤车间、接触消毒池、反冲洗废水池、污泥浓缩池、调理池、综合工房等，以及 10km 污水收集管网。预计总污水量为 2020 年为 3 万 m/d，远期 2030 年为 10 万 m/d（一期工程 3 万 m/d，二期工程为 7 万m/d）。污水厂出水水质执行城镇污水处理厂污染物排放标准(GB18918-2002)中一级 A 标准，出水进行深度处理后再生回用，处理后的中水由政府进行
15、管理，本次测算不考虑中水回用收入。（1）污水处理厂设计参数如下：设计规模：3 万 m3/d平均时流量：1250m3/h总变化系数：K=1.42最大小时流量：1773m3/h（2）进出水水质污水厂的进出水主要指标见下表：新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案7表 2-1 污水处理厂设计进出水水质水质指标 CODCr BOD5 SS NH3-N TN TP进水水质 400 210 240 35 45 4出水水质 40 10 10 2 15 0.4去除率 87.5 95.2 95.8 85.7 66.7 87.5污水厂出水水质执行城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）的一级
16、A 标准。（3）污水处理厂厂址本工程厂址建于凤泉区新中大道东侧。（4）污水处理厂工艺根据设计进水水质和出水水质的要求，本方案推荐方案为：粗格栅+细格栅 +旋流沉砂池 + A2/O 池+ 二沉池 +高效沉淀池+MBR 超滤+二氧化氯消毒工艺；对比方案为：粗格栅+细格栅+旋流沉砂池+ 曝气调节池（Echap ）+复合厌氧反应池（HAF ）+ 流离生化反应池（FSBBR）+ 铁碳微电解池工艺。储泥池污水填埋排放或回用泵二沉池中途提升泵站高效沉淀池MBR超滤二氧化氯消毒清水池混凝反应池旋流沉砂池细格栅厌氧池提升泵站粗格栅泵污泥脱水系统排泥集水井缺氧池好氧池排泥图 2-1 工艺流程图污水厂主要的建、构筑
17、物有：粗格栅及提升泵房，细格栅及旋流沉砂池，A2/O 池，二沉池及中途提升泵站，清水池，综合楼、鼓新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案8风机房、组合车间、污泥脱水车间、超滤车间和加药间。（四）项目实施机构本项目为城市基础设施建设，新乡市凤泉区城乡建设委员会为项目主管部门。因此，建议由新乡市凤泉区城乡建设委员会作为项目实施机构，负责本项目的准备、采购、监管及移交工作。（五）项目协调机制为保证 PPP 项目运作的顺利推进，建议新乡市政府成立新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目领导小组，负责本项目的统筹，决策项目实施过程中的重大问题，建立协调推进机制，形成合力，保障项目规范运作，稳妥推进。具
18、体各部门职责如下：1、新乡市发改委负责做好 PPP 项目的总体规划和项目库储备管理；会同相关部门和新乡市住房和城乡规划建设局，开展项目筛选、方案审查、价格管理、绩效评价等工作。2、新乡市财政局组织相关专家对本项目物有所值评价定性打分；对咨询公司编制的物有所值评价论证、财政承受能力论证进行审核，并出具书面意见；对采购方式选择进行批复；全程参与政府和社会资本合作项目的监督管理。3、新乡市凤泉区城乡建设委员会作为项目实施机构，负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管和移交等工作；建立政府和社会资本合作项目支付台账；项目实施后将项目采购资格后审的评审报告、定期检测项目产出绩效指标、季报、年报及对项
19、目进行中期评估报告等资料报财政部门备案；及时向领导小组报告工作进展情况。4、新乡市国土局配合本项目中涉及到的土地审批等工作。5、新乡市审计局负责对在建项目的竣工财务决算进行审计。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案96、新乡市监督部门负责监督政府与社会资本合作中的合法合规行为。（六）项目地理位置新乡市凤泉区污水处理厂建设地点位于新乡市凤泉区新中大道以东，京广铁路以南的区域。项目规划占地面积为 7 公顷，合 105亩，其中一期工程占地 50 亩。项目所在地的地理位置优越，交通方便，植被及生态环境较好，地质情况较好，场地稳定，条件适宜项目建设。（七）项目建设进度依据本工程资金落实情况及设计
20、、施工所需的必要时间，确定本工程建设期为 2 年。（八）项目产出情况说明新乡市凤泉区污水处理厂设计规模为日处理污水 3 万吨，主要服务范围为新乡市凤泉区城区控制性详细规划范围内的耿黄乡区域，潞王坟乡区域。2020 年凤泉区规划总人口为 15.6 万人。新乡市凤泉区污水处理厂出水水质执行城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）的一级 A 标准，进出水水质见下表：新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案10表 2-3 污水处理厂设计进出水水质表水质指标 CODCr BOD5 SS NH3-N TN TP进水水质 400 210 240 35 45 4出水水质 40 10 10
21、2 15 0.4去除率 87.5 95.2 95.8 85.7 66.7 87.5注：括号内数值为水温12时的控制指标，最终指标以设计建设为准。（九）项目投资估算与资金筹措1、项目总投资估算根据新乡市凤泉区污水处理厂可行性研究报告新乡市凤泉区污水处理厂总规模 3 万 m3/d。投资估算包括本工程建设所需第一部分工程费用，工程建设其他费用，基本预备费，静态投资为15132.8 万元，同时采用 PPP 模式融资，应当考虑建设期利息，加上建设期利息后的总投资估算表如下：表 2-4 投资估算表估算价值（万元） 技术经济指标（元/单 位）其他序号 工程或费用名称 建筑工程费设备及工器具购置费安装工程费
22、费用 合 计 单位 数量单位价值一 第一部分工 程费用 7741.27 3473 694.6 0 11908.871 集水井 5.38 0 0 5.38 m3 67.27 8002 粗格栅渠 35.19 75 15 125.19 m3 439.82 8003 提升泵池 45.85 105 21 171.85 m3573.07 8004 细格栅渠 1.19 120 24 145.19 m314.88 8005 旋流沉砂池 2.04 160 32 194.04 m3 25.51 8006 A/A/O 池 2041.73 560 112 2713.73 m325521.6 800新乡市凤泉区污水处理
23、厂 PPP 项目实施方案117 配水井 1.38 0 0 1.38 m317.28 8008 二沉池 353.87 500 100 953.87 m34423.36 8009 中途提升泵 站 12.32 110 22 144.32 m3154 80010 高效沉淀池 346.32 130 26 502.32 m34329.02 80011 超滤车间 288.58 530 106 924.58 m33607.2 80012 清水池 96 0 0 96 m31200 80013 接触消毒池 48.51 120 24 192.51 m3606.38 80014 标准化排水 池 0.64 0 0 0.
24、64 m38 80015 污泥储池 7.88 15 3 25.88 m398.52 80016 污泥处理车 间 23.39 300 60 383.39 146.16 160017 除臭系统 36.29 120 24 180.29 226.8 160018 加氯加药间 28.8 76 15.2 120 180 160019 鼓风机房 22.03 60 12 94.03 137.7 160020 综合楼 226.97 42 8.4 277.37 1418.56 160021 组合车间 112.61 30 6 148.61 703.8 160022 门卫 4.32 0 0 4.32 26.98 16
25、0023化验设备20 4 2424运输设备50 10 6025全厂电气200 40 24026全厂自控通讯 150 30 18027配套管网工程 4000 0 4000 m 10000 4000新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案12二 工程建设其 他费用 0 0 0 2783.17 2783.171 征地费 1890 1890 105 182 建设单位管 理费 178.63 178.633建设工程监理与相关服务收费119.09 119.094建设项目前期工作咨询费59.54 59.545 工程勘察费 59.54 59.546 工程设计费 297.72 297.727 环境影响咨 询服
26、务费 119.09 119.098 招标代理服 务费 59.54 59.54第一、二部分费用合计 7741.27 3473 694.6 2783.17 14692.04三 预备费 440.76 440.76四 建设期利息 617.4建设投资合计 7741.27 3473 694.6 3223.93 15750.202、根据可研投资计划重新调整项目总投资为 15750.20 万元（含建设期利息 617.40 万元），资本金比例 20%为 3150.20 万元；政府方出资 630.04 万元，占股 20 %，社会资本出资 2520.16 万元，占股80%；剩余资金通过项目公司融资解决，政府部门不承
27、担任何的融资担保、抵押等责任。（十）项目采用 PPP 模式的可行性和必要性1、项目投资规模大，适合采用 PPP 模式本项目属于需求长期稳定、回报周期长的污水处理工程。若采用政府传统采购模式，需要政府全部投入建设资金并承担运营期相新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案13应风险，将会对新乡市政府形成很大的财政压力。根据河南省人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见（豫政【2014】89 号），本项目适宜也有必要采用政府和社会资本合作模式（PPP 模式）。2、政策引导根据财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690 号）要求“ 在中央财政给予支持
28、的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制” 试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP 模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“ 强制”应用 PPP 模式，因此本项目也非常有必要采用政府和社会资本合作模式（PPP）。3、增加公共基础设施供给采用政府和社会资本合作模式，政府仅需投入部分资金，剩余资金可用于其他基础设施项目建设，拓展项目建设的融资渠道，同时有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，增加公共基础设施供给。4、优化风险分配投资项目存在各方面风险，采用 PPP 模式按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风
29、险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，可以合理分配政府和社会资本风险。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险原则上由项目公司承担，政府仅承担法律风险、政策风险、部分市场风险和不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。5、提高项目管理效率和服务能力新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案14规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，实现资源的优化配置，充分发挥社会资本的专业分工优势，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率、质量和效益。对政府而言，采用 PPP 模式可以减轻政府债务负担，有效促进政
30、府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；对企业而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽企业的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；对社会而言，通过“ 让专业的人做专业的事” ，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案15三、风险分配基本框架（一）项目风险分析PPP 项目包括识别和准备、建设运营和交易等环节，在不同环节潜在的风险种类不同。结合本项目实际情况，分析各个阶段潜在的风险，以及各利益相关方与各类风险之间的关系，对各类风险等级进行预判，结果如 表 3-1 所示。表 3-1 项目风险分析表风险分类 风险表现形式 风险等 级
31、法律法规变更 法律法规变更对建设、经营、付费等的影响。 低税收风险 指政府部门可能对 PPP 项目公司征收较高的税收。 中等利率风险 由于利率变动导致资金成本上升，使项目增加成本。 中等通货膨胀 指因通货膨胀对经营成本和项目收益造成影响。 中等公众反对指公众对 PPP 采购模式的认识不足或者项目在建设及运营过程中影响了公众的利益而引起的反对情形。 低信用风险各个项目参与者是否有能力承担其职责，是否愿意并且能够按照法律文件的规定在需要时履行其所承担的信用保证责任。低不可抗力 包括自然灾害不可抗力（如洪涝、地震等）和社会不可抗力（如战争等）。 低合同风险 指合同在拟定过程中的疏漏导致的合同不完善或
32、权责分配不合理。 低组织风险 包括 PPP 项目经验不足，合作者之间缺乏沟通或合作基础较差而导致的组织效率低下或者不合作。 低协调风险 在建设及运营期间由第三方原因造成的施工或运营干扰。 低系统风险项目公司能力不足指项目公司组织不合理、技术、经验不足，融资能力差等，造成项目运行不良。 中等项目审批 指项目审批的可获得性和及时性。 低融资风险 在项目过程中由于资金不落实，导致建设工期延长，工程造价上升，使原定投资效益目标难以实现。 中等征地风险 征地过程中出现障碍，拆迁时间长导致延误工期；由于征地费用高，导致项目投资大幅增加。 低准备阶段风险 配套基础 项目的进场道路、配电、管网等配套基础设施不
33、到 低新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案16风险分类 风险表现形式 风险等 级设施风险 位的风险。设计风险 指设计不当，有重大缺陷或错误，出现大的设计变更等。 低技术风险 指由于承包商施工技术水平有限，项目要求的技术过高或者采用了尚不成熟的技术。 低建设成本 指项目建设的实际成本与计划成本相差较大。 中等工期延误 指项目建设的实际工期超出了计划工期。 低环境风险 指项目在建设过程中，对环境造成影响和损害，或者达不到有关部门规定的环保标准。 低施工阶段风险 工程质量 指工程项目质量不合格。 低原材料价格调整服务过程中所用到的原材料价格上涨，导致成本增加。 低能源价格调整服务过程中所用到
34、的电等能源的价格上涨，导致成本增加。 低环境标准变化处理排放标准提高，导致项目因无法达到排放标准需要改造，严重的可能面临停运。 中经营管理风险指因管理经验不足，管理能力差等对项目造成影响。 低水量风险 实际水量不能达到设计要求。 中维护事故 指项目运营期间，项目在维护过程中出现安全事故。 低运营阶段风险政府付费不及时指因政府付费不及时导致项目现金流不足，从而导致 PPP 项目公司运营困难或破产。 低残值风险特许期结束后项目移交给政府后未达到约定的状态或无法继续正常运营。残值风险主要来源于合同条款不完善、项目的价值评估产生分歧、项目移交的标准不明确等方面。低提前移交 项目面临危机或者政府要求提前
35、收回，导致项目在运营期提前中断或特许经营期提前终止。 低功能风险 项目设施在移交后功能不能满足正常运营的需求 低可维护性风险在项目设施移交后，在给定条件下使用规定的程序和资源进行维护时，在规定使用条件下设备无法保持或恢复执行要求的功能状态。低移交阶段风险可运营性风险 项目在移交后运营难度大和投入水平高。 低注：本栏对风险进行级别划分。风险级别的高低是相对而言的，在此处仅是为了对风险的进行排序。级别高并非一定是指项目是高风险的。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案17（二）项目风险分担1、风险分担原则（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例
36、如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。2、风险分担方案根据本项目实际情况，合理安排本项目风险分担方案，并在项目合同文件落实，如 表 3-2 所示。表 3-2 项目风险分配表风险分类 政府部门 社会资本 共同分担法律法规变更 税收风险 利率风险 通货膨胀 公众反对 信用风险 不可抗力 合同风险 组织风险 协调风险 系统风险项目公司能力不足 准备阶段风险项目审批 新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案18风险分类 政府部门 社会资本 共同
37、分担融资风险 征地风险 配套基础设施风险 设计风险 技术风险 建设成本 工期延误 环境风险 施工阶段风险工程质量 原材料价格调整 能源价格调整 环境标准变化 经营管理风险 水量风险 维护事故 运营阶段风险政府付费不及时 残值风险 提前移交 功能风险 可维护性风险 移交阶段风险可运营性风险 部分风险在不同情况下的风险分担主体不同，以下做详细说明。信用风险：由于社会资本信用缺失，社会诚信体系不健全导致的信用风险应由社会资本承担；由于政府信用缺失导致的信用风险应由地方政府承担。建设成本风险：因设计、技术或施工原因造成的建设成本增加的风险由社会资本方承担；因政府方协调、征地原因及政府方要求新乡市凤泉区
38、污水处理厂 PPP 项目实施方案19的设计变更造成的建设成本增加风险应由政府方承担。工期延误风险：因社会资本方原因造成的工期延误由社会资本方承担，因政府方协调或征地原因造成的工期延误应由政府方承担。提前移交：由于项目运营维护不善，导致的项目提前移交风险应由社会资本承担；由于政府提前收购导致的提前移交风险则由政府方承担。（三）本项目风险预防及管理措施针对 PPP 项目中的各项活动、过程、环境以及组织等复杂特性，以及 PPP 项目中风险的多维性和多层次性，应分别采取相应的风险策略。图 3-1 PPP 项目风险策略1、法律法规变更协议条款：在 PPP 项目合同中将法律变更风险与政府付费金额或特许权期
39、限等联系起来，通过提高付费或延长特许期，补偿项目公司因法律法规变更蒙受的损失。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案202、税收风险政府：税务部门应明确项目公司所需缴纳的增值税及附加、所得税额。3、利率风险社会资本：项目公司通过金融手段规避利率风险。协议条款：合同中约定，特许期内利率增加超过一定幅度时，政府予以补偿，具体补偿的条件和幅度政府和社会资本双方在协议中进行约定。4、通货膨胀社会资本：制定合理的价格调整机制，或将适当的通货膨胀风险转移给施工承包商或运营承包商，具体的费用调整幅度和范围由项目公司与施工承包商或运营商根据调整项目的大小和各项费用的组成而具体商议，并在合同中予以明确约定
40、。协议条款：在合同中规定价格调整条款，当通货膨胀率达到一定水平时，政府给予适当的补贴。5、公众反对政府：加强信息公开，对项目立项、采购、确定中标人、过程监管、移交等环节对外公开信息，确保信息对称。社会资本：项目信息公开，与公众建立良好的沟通机制。协议条款：在合同中的赔偿机制内容中清楚地描述不同情况造成公众反对的权利义务分摊。6、信用风险政府：建立自身的信用约束机制，明确项目周期内政府支付污水处理服务费的资金来源。对社会资本的资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案21社会资本：提供完工担保，履约担保及各类担保及保函，运营阶段进行项目
41、日常运营收入开支监管。协议条款：在协议中明确政府和社会资本双方对各项条款的违约责任。7、不可抗力风险社会资本：通过支付保险费的方式把风险转移给有承担能力的保险公司。协议条款：在合同中明确对不可抗力事件做出定义，明确发生不可抗力事件之后的应对措施。8、合同风险政府和社会资本双方：提请法律裁决，制定再谈判机制，制定政府付费的灵活调节机制。社会资本：项目公司与项目其他参与方签订的一系列合同，尽可能地提高其完备性，由项目公司进行统筹管理，一方面要保证单个合同的深度满足执行的要求且能够避免合同争议，另一方面保证多个合同之间有效衔接及不发生冲突，使所有合同全面完整地反映整个项目实施过程中需要考虑的所有问题
42、。协议条款：在合同中设置诚信谈判声明和程序说明，设置再谈判条款。9、组织协调风险政府和社会资本双方：建立周密的组织架构和完善内部的治理机制，加强各方之间的沟通和联系，建立多部门和组织的协调机构。10、项目公司能力不足政府：采购阶段对社会资本进行资格审查，对其资金力量、信用情况、管理水平及经验等进行深入的调研和考察。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案22社会资本：项目运行不良或难以继续运行时施行股权变更方案。协议条款：股权变更协议，采购合同中明确供应商资格准入条款，合同中明确规定构成项目公司违约事件的范围，以及发生这些违约事件之后政府部门应该采取的通知、答复、处理等措施。11、项目审批
43、政府：地方政府建立多个部门的协调机制，提高办事效率，加快项目审批速度。协议条款：在合同中设置相应的前提条件，如规定双方在本协议项下所享有的权利与承担的义务。12、融资风险协议条款：合同中明确融资完成的期限。13、征地风险、配套设施风险政府：本项目征地风险是指由于土地指标不足、土地审批手续不齐备、征地拆迁遇到阻碍等原因导致无法按期取得项目所需土地的风险，应由政府部门承担。项目的进场道路、配电、管网等配套基础设施不到位的风险应由政府部门承担。协议条款：合同中明确由政府方承担征地风险、配套设施风险。14、设计风险社会资本：签署完备的设计合同，加强对设计成果的审查，设计单位提供技术或者工艺流程担保，政
44、府加强对设计的监管。协议条款：设计合同。15、技术风险社会资本：（1）在施工合同中，要求承建商出具履约担保和质量性能担保，要求承包商对其材料和工艺造成的缺陷进行修补，期新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案23限一般延续到完工后的几个月甚至几年。如果技术故障是由承包商引起的，则可通过承包商提供的维修担保将其转移。（2）在设计或承建合同中设置严格的惩罚性条款，以保证技术方案的可行性和建设质量。协议条款：设计合同、承建合同，并在合同中将所选用的方案、应遵循的技术规范和要求等细节都明确规定。16、施工风险社会资本：项目公司要求承包商提供完工、履约等各类担保、保函。协议条款：承建合同。17、环境
45、风险政府：环保局对项目周边环境进行监管。社会资本：项目公司应把环保评估纳入项目监督的范围内，评估项目参与各方的环境责任风险，并进行合理分配。其次，考虑到项目建设可能对于环境的破坏，提留一定的预备费，以防止由于环保问题造成建设成本上涨及工期拖延。协议条款：要求施工单位、项目公司在项目的建设、运营和维护中应遵守环境保护的法律、法规。因环保问题所遭受或产生的损害、费用、损失，根据归责原则，由过错方做出相应的赔偿。18、运营阶段风险政府：根据水量预测设置合适的保证水量，保障项目公司合理收益。制定合理的调价机制，根据调价公式中各影响因素对污水处理服务费进行调整。协议条款：设定保证水量及合理的调价机制。1
46、9、移交风险新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案24政府：对项目进行定期绩效考核和中期评估，做好运营过程中和项目移交前的绩效评估。协议条款：明确规定项目移交条件，移交范围，验收程序，项目不满足移交条件的处理方案及惩罚措施等。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案25四、项目运作方式与交易结构（一）本项目运作方式本项目属于投资规模较大、需求长期稳定的基础设施项目，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP 模式）实施的项目。依据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113 号），PPP 项目的运作方式主要包括：委托运营（Operations & Mai
47、ntenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。管理合同（Management Contract，MC ），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过 3 年。建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）,是指由社会
48、资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为 20-30 年。建设-拥有-运营（Build-Own-Operate ，BOO），由 BOT 方式演变而来，二者区别主要是 BOO 方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目实施方案26转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满
49、后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为 20-30 年。本项目拟采用 BOT 的运作模式，由项目公司承担新乡市凤泉区污水处理厂 PPP 项目的融资、设计、建设、运营维护等工作，在合作期满后将全部项目资产及相关权利等完整、无偿移交给新乡市凤泉区人民政府或政府指定机构。濮 阳 县 人 民 政 府濮 阳 县 住 建 局社 会 资 本项 目 公 司经营期满移交濮 阳 县 城 南 新 区起 步 区 污 水 处 理厂 P P P 项 目设计 、 建设运营 、 维护授予特许经营权金 融 机 构融资占股 9 0 %监管政府采购实施机构政 府 出 资 代 表授权占股 1 0 %移交图 4-1 运作方式图（二）项目公司股权情况项目公司资本金比例为总投资的 20%，即资本金 3150.20 万元，由政府方与社会资本共同出资组建项目公司，其中
