政府公共支出管理.docx

1、政 府 公 共 支 出 管 理Zhengfu Gonggong Zhichu Guanli安 秀 梅 编 著对 外 经 济 贸 易 大 学 出 版 社( 京 ) 新 登 字 182 号图 书 在 版 编 目 ( CIP) 数 据政 府 公 共 支 出 管 理 / 安 秀 梅 编 著 . 北 京 : 对 外 经 济 贸 易 大 学 出 版 社 , 2005ISBN 7-81078-456-0 . 政 . . . . 安 . . . . 中 央 财 政 - 财 政 支 出 - 经 济 管 理 - 中 国 . F812. 45中 国 版 本 图 书 馆 CIP 数 据 核 字 ( 2005 ) 第

2、024489 号2005 年 对 外 经 济 贸 易 大 学 出 版 社 出 版 发 行 版 权 所 有 翻 印 必 究政 府 公 共 支 出 管 理安 秀 梅 编 著 责 任 编 辑 : 王 宁对 外 经 济 贸 易 大 学 出 版 社 北 京 市 朝 阳 区 惠 新 东 街 12 号 邮 政 编 码 : 100029 网 址 : ht tp :/ / ww w .uibep .co m河 北 省 唐 山 市 润 丰 印 务 有 限 公 司 印 装 新 华 书 店 北 京 发 行 所 发 行 成 品 尺 寸 : 140mm203mm 11. 5 印 张 288 千 字2005 年 3 月 北

3、 京 第 1 版 2005 年 3 月 第 1 次 印 刷ISBN 7-81078-456-0/ F281印 数 : 0 001 - 5 000 册 定 价 : 20. 00 元前 言1多 年 以 来 , 我 国 财 政 管 理 工 作 的 重 心 一 直 放 在 收 入 管 理 方 面 , 特 别 是 1994 年 实 行 分 税 制 财 政 体 制 以 来 ,政 府 进 一 步 加 大 了 对 公 共 收 入 的 管 理 , 逐 步 建 立 了 以 税 收 为 主 体 、 以 公 债 和 规 费 为 补 充 的 政 府 公 共 收 入 体 系 , 而 公 共 支 出 的 改 革 和 管 理

4、 却 相 对 滞 后 , 成 为 整 个 财 政 管 理 中 比 较 薄 弱 的 环 节 。 然 而 , 随 着 市 场 化 改 革 的 深 入 和 政 府 职 能 的 转 变 , 人 们 逐 渐 认 识 到 , 公 共 支 出 的 管 理 和 改 革 在 提 升 政 府 的 公 共 管 理 效 能 和 公 共 部 门 综 合 竞 争 力 方 面 十 分 重 要 , 公 共 财 政 管 理 的 重 心 应 转 向 公 共 支 出 管 理 。 所 以 , 从 1998 年 以 来 , 我 国 正 式 提 出 了 要 构 建 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 发 展 要 求 的 、 具 体

5、中 国 特 色 的 公 共 财 政 框 架 体 系 , 并 相 继 进 行 了 包 括 政 府 采 购 、 部 门 预 算 、 国 库 集 中 支 付 、 支 出 货 币 化 等 公 共 支 出 管 理 制 度 的 改 革 。 但 与 发 达 国 家 相 比 , 由 于 受 经 济 、 政 治 、 社 会 、 文 化 、 管 理 等 多 种 因 素 的 影 响 , 我 国 在 政 府 公 共 支 出 方 面 的 改 革 理 念 尚 不 明 确 ,改 革 目 标 、 战 略 、 步 骤 以 及 改 革 的 先 后 次 序 还 缺 乏 整 体 性 和 系 统 性 ,没 有 建 立 起 严 密 的

6、制 衡 机 制 和 高 效 的 控 制 程 序 , 致 使 公 共 财 政 资 金 分 配 和 使 用 的 边 界 不 清 , 透 明 度 不 高 , 责 任 不 明 , 效 率 低 下 , 损 失 浪 费 严 重 , 这 种 状 况 严 重 影 响 和 制 约 了 政 府 公 共 受 托 责 任 的 履 行 和 公 共 财 政 的 稳 健 运 行 , 也 难 以 适 应 经 济 全 球 化 和 WTO 背 景 下 竞 争 日 趋 激 烈 的 国 际 政 治 经 济 形 势 。 因 此 , 如 何 根 据 中 国 国 情 , 学 习 、 借 鉴 和 吸 收 西 方 国 家 良 好 公 共 治

7、理 的 理 念 和 原 则 来 改 革 、 改 造 和 整 合 我 国 的 公 共 支 出 管 理 , 加 快 制 度 和 体 制 改 革 与 创 新 , 提 高 政 府 公 共 支 出 管 理 的 效 率 、 效 能 和 有 效 性 , 是 摆 在 我 们 面 前 的 一 项 十 分 紧 迫 和 艰 巨 的 任 务 。: 政 府 公 共 支 出 管 理 :2基 于 这 样 的 认 识 , 本 书 对 政 府 公 共 支 出 管 理 的 研 究 , 是 将 政 府 公 共 支 出 置 于 一 个 更 宽 的 领 域 内 考 虑 , 这 些 领 域 包 括 国 家 的 职 能 和 作 用 、 良

8、 好 的 公 共 治 理 、 宏 观 经 济 政 策 、 由 于 信 息 和 通 信 技 术 所 带 来 的 环 境 变 化 等 。 研 究 的 目 的 就 是 紧 密 联 系 我 国 政 府 公 共 支 出 管 理 的 实 际 , 借 鉴 和 吸 收 西 方 发 达 国 家 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 成 功 经 验 , 立 足 中 国 国 情 和 公 共 财 政 管 理 的 基 础 和 能 力 , 以 公 共 治 理 的 理 念 和 原 则 , 对 我 国 公 共 支 出 的 范 围 、 规 模 、 结 构 、 管 理 制 度 、 管 理 技 术 、 管 理 绩 效 以 及

9、 管 理 的 法 治 化 等 问 题 进 行 较 为 深 入 细 致 的 研 究 , 试 图 通 过 政 府 公 共 支 出 管 理 理 念 的 创 新 、 管 理 制 度 的 创 新 、 管 理 的 模 式 和 运 行 机 制 的 创 新 等 , 使 公 共 财 政 资 源 的 配 置 真 正 能 够 较 好 地 反 映 人 民 的 意 愿 和 偏 好 , 改 善 财 政 透 明 度 , 增 强 公 众 参 与 和 财 政 政 策 的 可 持 续 性 , 提 高 政 府 公 共 支 出 管 理 的 效 率 、 效 益 和 有 效 性 , 有 效 规 避 和 防 范 财 政 风 险 , 促 进

10、 政 府 公 共 受 托 责 任 的 履 行 , 惠 及 民 众 并 促 进 经 济 和 社 会 的 持 续 、 健康 、 和 谐 发 展 。本 书 在 写 作 过 程 中 得 到 了 山 东 省 财 政 厅 庞 敦 之 副 厅 长 的 悉 心 指 导 。 庞 副 厅 长 是 我 国 财 经 界 著 名 专 家 , 具 有 丰 富 的 财 政 实 践 经 验 和 敏 锐 的 洞 察 分 析 问 题 的 能 力 , 对 诸 多 财 政 理 论 问 题 和 实 践 问 题 都 有 独 到 的 见 解 和 深 入 的 研 究 , 其 许 多 观 点 极 具 思 想 性 和 前 瞻 性 , 他 曾 于

11、 2002 年 与 山 东 省 财 政 厅 宋 文 平 副 厅 长 成 功 主 持 了 山 东 省 科 协 软 科 学研究课题 政府 公 共支 出研 究 。 本书 就 是 在此 课 题基 础 上 , 结 合 自 己 近 年 来 的 研 究 积 累 , 并 参 阅 和 学 习 了 国 内 外 专 家 学 者 的 众 多 研 究 成 果 后 编 撰 而 成 的 。 另 外 , 山 东 省 财 政 厅 行 政 政 法 处 的 文 毅 处 长 及 其 同 仁 、 后 勤 服 务 中 心 的 庄 龙 涛 主 任 也 为 本 书 的 成 稿 提 供 了 许 多 素 材 和 后 勤 帮 助 , 在 此 一

12、并 表 示 衷 心 地 感 谢 。 当 然 , 文 中 的 观 点 如 有 纰 漏 和 谬 误 之 处 , 欢 迎 读 者 批 评 指 正 。编 著 者2005 年 3 月1目 录导 论 ( 1)第 一 章 政 府 公 共 支 出 管 理 的 理 念 和 目 标 (17)第 一 节 政 府 公 共 支 出 管 理 的 基 本 理 念 (17)第 二 节 政 府 公 共 支 出 管 理 的 目 标 (46)第 二 章 公 共 支 出 范 围 (55)第 一 节 市 场 机 制 与 市 场 失 灵 (55)第 二 节 政 府 与 政 府 职 能 (67)第 三 节 经 济 发 展 阶 段 与 政

13、府 公 共 支 出 (83)第 四 节 科 学 界 定 政 府 公 共 支 出 的 范 围 (86)第 三 章 公 共 支 出 规 模 ( 100)第 一 节 公 共 支 出 增 长 的 理 论 分 析 ( 100)第 二 节 公 共 支 出 适 度 规 模 的 确 定 ( 107)第 三 节 公 共 支 出 规 模 的 影 响 因 素 ( 118)第 四 节 公 共 支 出 规 模 的 实 证 分 析 ( 123)第 四 章 公 共 支 出 结 构 ( 132)第 一 节 公 共 支 出 结 构 的 一 般 分 析 ( 132)2: 政 府 公 共 支 出 管 理 :第 二 节 公 共 支

14、出 结 构 的 实 证 分 析 ( 142)第 三 节 公 共 支 出 结 构 的 国 际 比 较 ( 156)第 四 节 优 化 公 共 支 出 结 构 的 政 策 思 路 ( 170)第 五 章 公 共 支 出 管 理 的 制 度 安 排 ( 195)第 一 节 部 门 预 算 制 度 改 革 ( 195)第 二 节 政 府 采 购 制 度 改 革 ( 205)第 三 节 国 库 管 理 制 度 改 革 ( 216)第 四 节 收 支 两 条 线 管 理 制 度 ( 227)第 五 节 财 政 投 资 评 审 制 度 ( 234)第 六 章 公 共 支 出 管 理 的 技 术 基 础 (

15、240)第 一 节 政 府 会 计 ( 240)第 二 节 政 府 报 告 ( 248)第 三 节 政 府 财 政 信 息 管 理 系 统 ( GF MIS ) ( 257)第 七 章 公 共 支 出 管 理 中 的 绩 效 考 评 ( 264) 第 一 节 政 府 公 共 支 出 绩 效 考 评 的 重 要 性 ( 264) 第 二 节 基 于 战 略 导 向 和 结 果 导 向 的 绩 效 管 理 模 型( 271)第 三 节 公 共 支 出 绩 效 评 估 标 准 的 确 定 ( 278)第 四 节 公 共 支 出 绩 效 评 估 工 具 的 选 择 ( 282)第 五 节 西 方 国

16、家 公 共 支 出 绩 效 考 评 制 度 比 较 与 借 鉴( 286)第 六 节 我 国 政 府 公 共 支 出 绩 效 考 评 制 度 的 构 建 ( 294): 目 : 录3第 八 章 公 共 支 出 管 理 的 法 治 化 ( 313) 第 一 节 公 共 支 出 管 理 法 治 化 的 必 要 性 ( 313) 第 二 节 公 共 支 出 法 制 化 管 理 中 存 在 的 问 题 ( 316) 第 三 节 公 共 支 出 管 理 法 制 化 的 制 度 保 障 ( 326)第 四 节 公 共 支 出 管 理 中 的 预 算 监 督 ( 341)参 考 文 献 ( 352)8导 论

17、随 着 经 济 全 球 化 、 信 息 化 、 市 场 化 和 民 主 化 趋 势 的 日 益 增 强 , 一 国 综 合 国 际 竞 争 力 的 强 弱 在 很 大 程 度 上 取 决 于 该 国 政 府 公 共 部 门 的 管 理 质 量 和 管 理 效 率 。 理 论 研 究 和 实 践 经 验 均 表 明 , 政 府 公 共 管 理 ( p ublic m ana gem en t ) 的 水 平 在 创 造 和 提 升 国 家 竞 争 优 势 方 面 具 有 不 可 替 代 的 作 用 。 而 一 个 民 主 、 健 全 、 开 放 、 负责 、 高 效 、 透 明 的 公 共 财

18、政 管 理 , 特 别 是 公 共 支 出 管 理 ( gove rn- m en t expe ndit ure man age men t ) 的 制 度 安 排 , 无 论 是 对 经 济 还 是对 整 个 社 会 的 可 持 续 发 展 都 是 不 可 缺 少 的 。 本 章 主 要 阐 述 政 府 公 共 支 出 管 理 及 改 革 的 背 景 , 并 就 本 书 的 研 究 主 题 、 框 架 结 构 和 研 究 方 法 进 行 介 绍 。一 、 政 府 公 共 支 出 管 理 及 改 革 背 景自 20 世 纪 80 年 代 以 来 , 面 对 突 飞 猛 进 的 科 学 技 术

19、 和 经 济 全 球 化 浪 潮 , 各 国 政 府 都 结 合 本 国 国 情 , 进 行 了 以 政 府 再 造 ( rein- ven ting governme n t ) 为 主 要 内 容 的 政 府 公 共 治 理 改 革 。 这 次 改 革 给 这 些 国 家 带 来 了 全 新 的 气 象 , 不 但 缓 解 了 困 扰 已 久 的 经 济 衰 退 和 财 政 危 机 , 也 极 大 地 改 善 了 政 府 的 效 率 和 形 象 。 在 政 府 公 共 支 出 管 理 领 域 , 它 们 引 入 竞 争 机 制 、 服 务 导 向 、 绩 效 导 向 ( p er- for

20、 ma nce orien tation ) 、 系 统 控 制 等 先 进 的 公 共 治 理 理 念 , 对 公 共 预 算 管 理 ( p ublic budget ) 的 制 度 和 机 制 进 行 重 新 设 计 和 安 排 ,: 政 府 公 共 支 出 管 理 :2极 大 地 促 进 了 公 共 财 政 ( public fin ance ) 的 受 托 责 任 ( accoun tabili- t y) , 提 高 了 财 政 透 明 度 ( fiscal t r ansp ar ency) , 增 强 了 公 众 的 参 与 ( pa rticipation ) , 改 善 了

21、 财 政 政 策 的 可 预 见 性 ( pre dictabilit y) , 有 力 地 推 动 了 公 共 财 政 的 稳 健 运 行 , 为 经 济 的 发 展 和 社 会 的 全 面 进 步 打 下 了 坚 实 的 基 础 。 仔 细 探 究 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 动 因 , 大 致 有 以 下 六 个 方 面 :( 一 ) 制 度 创 新 : 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 第 一 推 动 力所 谓 制 度 , 就 是 一 套 处 理 人 与 人 相 互 关 系 的 规 则 , 因 此 它 必 须 对 两 个 以 上 的 人 发 生 影 响 。 因

22、 此 , 制 度 不 论 其 是 有 形 的 还 是 无 形 的 , 都 是 一 种 最 重 要 的 公 共 物 品 。 它 关 系 到 整 个 社 会 中 每 一 个 行 为 主 体 的 经 济 利 益 , 关 系 到 各 种 经 济 资 源 的 有 效 配 置 , 关 系 到 全 民 的 福 利 , 具 有 非 排 他 性 。 换 言 之 , 一 种 规 章 制 度 , 一 定 不 只 是 对 一 个 人 起 作 用 , 而 是 会 对 许 多 人 乃 至 利 益 集 团 起 作 用 ; 一 个 人 想 要 或 不 想 要 一 种 制 度 , 绝 不 是 他 一 个 人 的 事 或 一 个

23、 利 益 集 团 的 事 , 而 是 会 直 接 或 间 接 地 对 他 人 发 生 这 样 或 那 样 的 影 响 。 从 制 度 作 为 一 种 公 共 物 品 的 角 度 来 看 , 显 然 政 府 是 制 度 的 提 供 者 之 一 。 制 度 与 政 府 公 共 支 出 管 理 和 改 革 之 间 的 关 系 是 : 制 度 是 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 第 一 推 动 力 。从 世 界 经 济 、 社 会 的 发 展 来 看 , 制 度 是 第 一 推 动 力 , 更 是 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 第 一 推 动 力 。 不 同 的 制 度 环

24、境 造 成 了 不 同 的 制 度 预 期 , 一 国 经 济 的 发 达 、 科 技 的 进 步 、 文 化 的 先 进 , 其 背 后 的 实 质 是 制 度 的 合 理 与 先 进 。 1983 年 , 第 三 次 浪 潮 的 作 者 、 著 名 未 来 学 家 托 夫 勒 指 出 , 经 济 的 快 速 发 展 , 新 时 代 浪 潮 的 形 成 , 关 键 不 在 于 科 技 , 不 在 于 人 , 而 在 于 制 度 。 从 历 史 发 展 来 看 , 如 果 没 有 产 权 制 度 与 生 产 要 素 的 自 由 流 动 , 没 有 生 产 组 织 的 改 变 等 制 度 创 新

25、 ,那 么 , 人 类 便 不 可 能 迈 入 工 业 文 明 ! 日 本 从 “明 治 维 新 ” 走 上 强 国 之 路 、 战 后 西 德 经 济 的 快 速 繁 荣 等 , 本 质 上 都 是 制 度 创 新 的 成 果 。: 导 : 论3制 度 之 所 以 是 第 一 推 动 力 , 是 由 制 度 创 新 的 功 能 所 决 定 的 。 制 度 创 新 是 在 特 定 的 制 度 环 境 中 进 行 制 度 安 排 的 积 极 变 动 , 是 新 制 度 安 排 代 替 旧 制 度 安 排 或 者 是 一 个 新 制 度 被 构 造 的 过 程 。 制 度 创 新 的 前 提 是

26、制 度 变 迁 的 预 期 收 益 必 须 高 于 预 期 成 本 。 从 制 度 创 新 的 主 体 看 , 制 度 创 新 可 分 为 个 人 推 动 的 创 新 、 团 体 推 动 的 创 新 、 政 府 推 动 的 创 新 , 而 政 府 在 制 度 创 新 中 扮 演 着 举 足 轻 重 的 角 色 。 道 格 拉 斯 诺 斯 在 比 较 研 究 的 基 础 上 得 出 : 政 府 推 动 的 制 度 创 新 是 经 济 增 长 的 基 本 动 力 。 简 言 之 , 在 宪 法 与 法 律 规 范 许 可 的 范 围 内 , 能 使 制 度 供 给 主 体 获 得 潜 在 收 益

27、的 现 行 制 度 变 迁 就 是 制 度 创 新 。 创 新 改 变 了 潜 在 的 利 益 , 创 新 的 成 本 不 断 降 低 。 制 度 创 新 的 功 能 主 要 有 :第 一 , 重 新 定 位 政 府 的 职 能 。 政 府 不 仅 要 面 临 本 国 的 市 场 , 还 要 面 临 全 球 市 场 的 冲 击 , 因 此 为 了 提 高 本 国 企 业 的 国 际 竞 争 力 , 就 必 须 使 本 国 的 经 济 体 制 与 全 球 制 度 安 排 相 协 调 。 经 济 全 球 化 的 力 量 , 不 仅 使 经 济 活 动 要 跨 越 国 家 的 界 限 , 全 球 性

28、 的 制 度 要 素 也 会 通 过 国 界 影 响 和 制 约 一 国 的 体 制 要 素 和 制 度 要 素 。第 二 , 提 高 政 府 效 能 。 制 度 创 新 是 政 府 能 力 的 体 现 , 同 时 它 又 加 强 了 政 府 能 力 。 而 一 个 有 能 力 的 政 府 对 一 个 国 家 的 发 展 至 关 重 要 , 因 为 它 可 以 生 产 有 效 的 具 有 创 新 意 义 的 制 度 。 正 如 世 界 银 行 1997 年 世 界 发 展 报 告 中 所 指 出 的 那 样 , “ 不 仅 仅 是 经 济 政 策和 人 力 资 本 , 而 且 还 有 国 家

29、制 度 的 质 量 , 也 决 定 着 经 济 产 出 的 状 况 。 这 些 制 度 实 际 上 决 定 市 场 发 挥 作 用 的 环 境 ”。 西 奥 多 洛 伊 在 为 国 际 开 发 署 准 备 的 一 篇 短 文 中 , 列 举 了 市 场 经 济 的 “ 制 度 前 提” 。 这 些 制 度 前 提 可 归 纳 为 以 下 三 类 : 第 一 类 是 与 市 场 经 济 相适 应 的 法 律 体 系 ; 第 二 类 是 与 市 场 经 济 相 适 应 的 财 产 制 度 ; 第 三 类 是 与 市 场 经 济 相 适 应 的 货 币 、 人 力 与 公 共 产 品 等 的 供 给

30、 制 度 。 故 而 政 府 制 度 创 新 所 要 解 决 的 第 一 个 核 心 问 题 是 秩 序 。 大 到 宪 法 秩 序 , 小 到 各 种 法 律 秩 序 , 均 必 须 有 助 于 市 场 经 济 的 发 展 及 其 有: 政 府 公 共 支 出 管 理 :4序 进 行 , 毕 竟 市 场 经 济 是 法 治 经 济 。 制 度 创 新 所 要 解 决 的 第 二 个 核 心 问 题 是 人 们 的 财 产 权 利 。 对 于 此 , 政 府 所 要 承 担 的 功 能 是 确 定 财 产 权 利 , 并 且 保 护 这 些 权 利 。 这 是 因 为 市 场 经 济 是 一

31、种 交 换 经 济 , 而 交 换 经 济 必 须 以 财 产 独 立 为 前 提 。 制 度 创 新 所 要 解 决 的 第 三 个 核 心 问 题 是 市 场 经 济 的 有 效 性 问 题 。 稳 定 的 货 币 、 人 力 资 本 的 开 发 和 足 够 数 量 的 公 共 产 品 供 给 , 都 是 市 场 经 济 有 效 性 的 重 要 保 证 , 而 这 些 惟 有 政 府 的 制 度 创 新 才 能 实 现 。 政 府 制 度 创 新 所 要 解 决 的 第 四 个 核 心 问 题 是 社 会 认 可 , 即 如 何 重 塑 政 府 权 威 。第 三 , 避 免 “ 搭 便 车

32、 ” 现 象 。 制 度 创 新 有 利 于 增 强 社 会 有 机 体 的 生 机 和 活 力 , 以 促 进 生 产 力 的 发 展 ; 有 利 于 社 会 整 合 , 以 保 证 变 迁 的 有 序 性 和 连 续 性 ; 有 利 于 民 主 化 进 程 , 以 调 动 个 体 参 与 创 新 的 主 动 性 。第 四 , 增 强 制 度 安 排 目 标 的 特 定 性 。 任 何 一 种 制 度 的 安 排 都 是 针 对 特 定 的 目 标 , 如 果 目 标 不 明 确 , 所 设 计 的 制 度 的 作 用 方 向 就 不 明 确 , 就 难 以 诱 使 行 为 主 体 形 成

33、特 定 的 行 为 模 式 。 康 芒 斯 将 制 度 解 释 为 集 体 行 动 控 制 个 人 行 动 。 之 所 以 要 控 制 行 动 , 主 要 是 将 个 人 行 动 导 向 一 个 特 定 的 目 标 。 诺 斯 认 为 制 度 是 一 种 社 会 的 游 戏 规 则 , 更 规 范 地 说 , 它 们 是 为 确 定 人 们 的 相 互 关 系 而 人 为 设 计 的 一 些 制 约 。 “确 定 人 们 的 相 互 关 系 ” 就 是 诺 斯 眼 中 的 制 度 设 计目 标 。 制 度 既 然 是 针 对 特 定 目 标 的 设 计 , 不 难 理 解 , 目 标 发 生

34、变 化 , 制 度 自 然 需 要 重 新 设 计 , 而 目 标 的 更 新 则 是 环 境 的 变 迁 、 时 间 的 推 移 、 技 术 的 进 步 、 知 识 存 量 的 增 长 等 因 素 综 合 作 用 的 结 果 。制 度 总 是 针 对 特 定 目 标 安 排 的 结 果 , 目 标 的 变 迁 是 引 起 制 度 变 迁 的 必 要 条 件 。 而 制 度 变 迁 又 推 动 了 政 府 的 公 共 支 出 管 理 和 改 革 。( 二 ) 市 场 : 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 价 值 取 向以 市 场 为 中 心 的 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革

35、 , 关 键 是 处 理 政 府 与: 导 : 论5市 场 的 关 系 。 各 国 实 践 表 明 , 以 市 场 为 中 心 加 强 政 府 公 共 支 出 的 管 理 和 改 革 , 能 极 大 地 提 高 政 府 公 共 管 理 效 率 、 改 善 公 共 服 务 质 量 、 降 低 公 共 服 务 成 本 。 具 体 而 言 , 主 要 有 :第 一 , 在 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 中 引 入 新 的 市 场 竞 争 机 制 , 强 化 政 府 预 算 约 束 , 不 断 降 低 成 本 。 市 场 机 制 与 行 政 机 制 虽 存 在 诸 多 差 异 , 但 并 不

36、 排 除 两 者 在 追 求 效 率 目 标 方 面 的 一 致 性 , 因 而 可 以 相 互 借 鉴 。 况 且 , 市 场 机 制 有 胜 过 政 府 计 划 机 制 的 许 多 优 点 : “诸 如 市 场 是 分 权 的 ; 市 场 在 正 常 情 况 下 是 竞 争 性 的 ; 它 给 消 费 者 以 做 出 决 定 的 权 力 ; 并 且 把 资 源 和 效 果 直 接 联 系 起 来 。 市 场 对 迅 速 发 生 的 变 化 也 反 应 敏 捷 。 ” 为 弥 补 行 政 行 为 在 追 求 效 率 方 面 缺 乏 内 在 动 力 的 缺 陷 , 公 共 行 政 管 理 中

37、引 入 市 场 竞 争 法 则 , 用 市 场 力 量 改 进 政 府 效 率 是 必 然 的 选 择 , 而“ 改 造 政 府 的 关 键 是 改 变 公 共 部 门 内 部 运 行 的 市 场” 。第 二 , 以 市 场 为 轴 心 和 导 向 的 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 是 信 息 社 会 的 必 然 产 物 。 在 网 络 通 讯 技 术 的 冲 击 下 , 信 息 以 几 何 级 数 增 加 , 日 新 月 异 的 变 化 对 政 府 的 管 理 提 出 了 新 的 挑 战 。 政 府 和 公 民 之 间 的 信 息 交 流 是 双 向 、 互 动 、 且 具 有 个

38、 性 化 的 。 在 传 统 的 层 级 制 的 组 织 机 构 中 , 高 高 在 上 的 政 府 官 员 和 臃 肿 的 官 僚 机 构 不 再 能 迅 速 地 做 出 有 效 的 决 策 , 他 们 甚 至 无 法 应 付 必 须 处 理 的 大 量 信 息 和 决 定 , 但 是 市 场 却 有 能 力 办 到 。 “市 场 对 社 会 和 经 济 活 动 正 像电 子 计 算 机 对 信 息 一 样 , 利 用 价 格 作 为 它 们 的 基 本 机 制 , 几 乎 是 同 时 发 送 和 接 收 信 号 , 高 效 率 地 处 理 数 以 百 万 计 的 输 入 并 让 数 以 百

39、 万 计 的 人 为 他 们 自 己 做 出 决 定 。 ”总 之 , 在 现 代 市 场 经 济 条 件 下 , 政 府 只 有 依 靠 市 场 , 为 市 场 提 供 公 平 健 康 的 环 境 和 秩 序 , 并 通 过 有 效 的 公 共 政 策 支 持 市场 运 作 , 以 市 场 为 轴 心 , 相 应 地 变 革 政 府 公 共 支 出 管 理 的 理 念与 管 理 模 式 , 才 能 提 高 政 府 的 能 力 , 促 进 经 济 和 社 会 的 全 面 发展 。: 政 府 公 共 支 出 管 理 :6( 三 ) 人 力 资 源 : 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的

40、主 导 力 量人 力 资 源 开 发 是 20 世 纪 80 年 代 出 现 的 且 日 益 受 到 全 世 界 重 视 和 关 注 的 一 个 领 域 , 它 已 经 被 全 世 界 的 政 府 、 企 业 和 各 种 组 织 作 为 发 展 的 新 战 略 , 作 为 提 高 竞 争 力 的 核 心 手 段 。人 力 资 源 是 第 一 资 源 。 人 作 为 生 产 力 中 最 为 活 跃 的 因 素 , 能 整 合 其 他 资 源 , 创 造 更 高 的 价 值 。 因 此 在 一 个 组 织 中 , 人 力 资 源 显 得 极 为 重 要 。 人 力 资 源 成 为 各 国 政 府

41、公 共 支 出 管 理 改 革 的 主 导 力 量 。第 一 , 人 力 资 源 是 现 代 组 织 的 战 略 资 源 。 人 力 资 源 是 一 种能 动 的 资 源 , 即 它 在 经 济 和 管 理 中 起 主 导 作 用 且 处 于 中 心 地 位 , 它 发 起 、 使 用 、 操 纵 、 控 制 着 其 他 资 源 , 使 其 他 资 源 得 到合 理 、 有 效 的 开 发 、 配 置 和 利 用 ; 同 时 它 又 是 惟 一 起 创 新 作 用的 因 素 。 整 体 而 言 , 人 力 资 源 是 一 个 组 织 系 统 的 动 力 。 正 因 为如 此 , 维 持 与 提

42、 升 组 织 人 力 资 源 的 质 量 就 成 为 组 织 持 续 经 营 与发 展 的 战 略 。第 二 , 只 有 持 续 的 注 重 人 力 资 源 的 投 资 、 培 训 与 开 发 , 才 能 维 持 和 提 高 政 府 的 专 业 知 识 和 能 力 。 社 会 未 来 学 认 为 : 未 来 的 能 力 学 习 方 向 将 会 主 要 着 眼 于 “ 执 行 业 务 所 需 的 法 令 和 娴 熟 的 工 作 技 能 , 业 务 规 划 和 变 革 所 需 的 专 业 性 理 念 知 识 , 以 及 信 息 社 会 所 需 的 信 息 管 理 技 能” 。 同 时 , 培 训

43、与 开 发 一 定 要 成 为 人 力 资 源 管理 工 作 的 重 点 , 设 定 每 年 每 人 必 须 参 加 学 习 的 最 低 时 数 , 多 元 化 地 提 供 自 我 学 习 和 进 修 机 会 , 建 立 起 学 习 型 的 人 力 资 源 管 理 文 化 , 而 非 一 味 地 以 升 迁 作 为 被 动 学 习 的 惟 一 目 的 。 在 当 代 世 界 , “投 资 于 人 力 资 源 并 使 之 优 先 发 展” 已 成 为 大 多 数 国 家 的 战 略 共识 。 在 西 方 发 达 国 家 , 培 训 费 用 在 过 去 10 年 间 一 直 是 政 府 支 出项

44、目 中 增 加 最 快 的 一 项 。 许 多 国 家 尽 管 受 到 财 政 的 压 力 , 但 仍 试 图 不 断 加 大 人 力 资 源 投 资 的 强 度 。 在 发 达 国 家 用 于 人 力 资 源 的 投 资 占 国 民 生 产 总 值 的 比 例 平 均 为 6. 5 % 左 右 , 发 展 中 国 家 平 均 为: 导 : 论74 % , 世 界 平 均 水 平 为 5. 7 % 。 “投 资 于 培 训” 几 乎 已 成 为 各 国 政 府 、 企 业 的 投 资 重 点 。 在 全 球 范 围 内 兴 起 的 “ 人 力 资 本 投 资 ” 和 “终 身 教 育 ” 等

45、现 代 人 力 资 源 开 发 观 念 的 影 响 下 , 培 训 教 育 作 为社 会 发 展 战 略 的 一 个 有 机 组 成 部 分 正 在 被 越 来 越 多 的 国 家 纳 入 法 制 化 与 制 度 化 的 轨 道 。第 三 , 强 化 人 力 资 源 管 理 的 成 本 意 识 。 政 府 运 作 需 要 成 本 , 这 些 成 本 完 全 取 自 于 纳 税 人 , 因 此 有 效 运 用 有 限 资 源 是 确保 政 府 责 任 的 另 一 种 重 要 方 式 。 虽 然 目 前 西 方 各 国 中 央 ( 联 邦 ) 政 府 的 公 务 员 所 占 用 的 政 府 运 作

46、 成 本 比 例 尚 不 高 , 但 地 方 政 府经 常 性 经 费 中 已 有 很 高 比 例 属 于 人 力 资 源 管 理 方 面 的 成 本 支 出 。 因 此 , 合 理 控 制 政 府 文 官 人 事 费 用 和 提 高 单 位 人 事 成 本 生产 力 是 未 来 必 须 积 极 重 视 的 两 大 方 向 , 政 府 自 身 不 应 当 成 为 纳税 人 所 提 供 资 源 的 最 大 消 耗 者 。 为 此 : 一 是 合 理 的 人 力 精 简 仍应 持 续 。 精 简 不 应 流 于 形 式 , 而 要 基 于 中 长 期 策 略 性 规 划 ; 同 时 , 精 简 方

47、 法 可 以 多 元 化 , 包 括 提 供 自 愿 离 退 休 等 退 出 机 制 。 但 是 , 精 简 目 标 应 该 清 楚 地 定 位 , 一 方 面 要 真 正 依 法 进 行 编 制管 理 ; 另 一 方 面 , 则 要 通 过 精 简 改 变 人 力 资 源 管 理 不 善 的 现 状和 优 化 人 力 资 源 结 构 。 二 是 反 思 文 官 常 任 制 。 愈 来 愈 多 的 西 方国 家 开 始 对 公 务 员 的 常 任 制 提 出 质 疑 , 强 调 公 务 员 任 用 制 度 的弹 性 化 , 也 就 是 运 用 更 多 兼 职 和 非 常 任 制 文 官 、 弹

48、 性 化 和 灵 活的 人 力 资 源 管 理 方 式 使 政 府 能 有 效 运 用 合 同 外 包 等 方 式 管 理 人力 资 源 , 一 则 有 利 于 降 低 人 力 资 源 的 运 用 成 本 , 再 则 有 利 于 绩效 管 理 的 落 实 。 政 府 所 需 人 力 资 源 不 再 一 定 是 终 身 雇 佣 的 文 官 , 更 多 的 工 作 可 改 由 聘 用 制 文 官 担 任 , 人 事 管 理 中 许 多 政 策应 配 合 此 需 要 而 有 前 瞻 性 变 革 。( 四 ) 信 息 : 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 基 础 资 源一 切 决 策 的 基

49、 础 是 信 息 , 科 学 的 决 策 必 然 建 立 在 充 分 、 正 确 的 信 息 之 上 。 信 息 是 政 府 公 共 支 出 管 理 改 革 的 基 础 资 源 。: 政 府 公 共 支 出 管 理 :8第 一 , 行 政 信 息 是 制 定 公 共 政 策 的 基 础 。 行 政 信 息 在 公 共 政 策 的 设 计 、 制 定 、 执 行 、 评 估 和 反 馈 的 各 个 阶 段 都 存 在 。 换 言 之 , 信 息 贯 穿 了 公 共 政 策 制 定 的 整 个 过 程 。 由 于 信 息 在 不 同 的 历 史 时 期 , 被 掌 握 和 利 用 的 程 度 不 同 , 它 直 接 影 响 了 公 共 政 策 的 科 学 性 和 准 确 性 , 进 而 影 响 到 政 府 治 理 理 念 与 治 理 的 模 式 。 换 言 之 , 行 政 发 展 的 水 平 , 决 定 了 政 府 对 信 息 利 用 的 程 度 和 质 量 。 信 息 对 于 高 质 量 的 公 共 政 策 是