1、政府投资项目管理模式探索西南交通大学硕士学位论文政府投资项目管理模式探索姓名：王冕申请学位级别：硕士专业：工商管理（EMBA）指导教师：王建琼 2002.9.1西南交通大学硕士研究生 k 学位论文第 I 页摘要 f 我留吕前咆盟主项目管理模式与社会主义市场经济体制的要求还很不适应，政府无法对项目总投资进行有力的控制，项目管理弱化，投资效益低下，随着经济体制的转轨和市场机制的深入发展，探索新的政府投资项院管理模式己势在必行。本文系统地阐述了政府投资项目、政府投资项目管理体制的概念，深入分析了当前政府投资项目管理体制中存在的弊端，着重研究了几个发达国家和地区在政府投资项目管理方面的先进经验，并利用
2、所学生日识对改革我国的政府投资项自管理模式提出了措施与建议。本文主要研究内容有:(J)首先对本文立题的必要性、研究方法作了说明。口研究了我离自建国以来的政府投资工蛋白管理模式的历史沿革。(3)分析了当前政府投资项目管理体制中存在的弊端，及其对财政性资金投资效益和社会经济发展的危害。指出其深层次的原因在于政府经济职能界定不清、项吕参与方众多与投资管理主体不明存在矛盾、投资管理体划改革涝后与建筑市场的逐步规范之间存在矛盾三个方面。(4)就国际上美、漠、日、香港等因家和地区的政府投资项目管理模式进行了研究，分析了边界贸易组织(WTO)及其政府采购协议)GPA)对我国政府投资行为和政府投资管理体制的影
3、响。E (5)对我 j;ilJ 政府投资丢呈童翠樊式改革了若干建议。关键 i 司:.瞅管理、一气 y 一一?彟?曎? 彟? 偁?彟?瞡? 呏?御?彟?彟弹?弢?御?第 II 页西商交通大学硕士研究生学位论文 ABSTRACT At present, the mode of govermnent-invested projects (GIP) supervision doesnt agree with the r 吨 uirementof the 将统 emof market eco 丑。rzzyi 黠 ourcount巧，govermnent cant control the gross in
4、vestment of GIP, and result in the bad yield. Along with the converting of the system of economy and the development of market mechanism, reforming 世 lemode of GIP supervision is on the most urgent SItuaba-刀 leauthor has engaged in the appraisaI and superv sory work of GIP for many ye 剧 anddepth kno
5、ws supervision reform s necessity and urgent of GlP. 刻也缸ticler ght develop res 牵缸ch 泌 sethe authors preciseIy comprehension to supervision of GIP. 刀 l?sthesis elabOI 富 esthe c侃侃 ptof GIP and its managem 号 ntsystem comprehensively and systematicaUy, anaIyzes the malpractice existed in the current man
6、agement syst 臼 nof GlP thoroughly; emphaticaIly study some advanced experience in management of the project by govermnent invest in some developed countries and areas. (use studied knowledge to)propose some measure and the suggestion to reform the mode of GIP supervision in our un 町.lis papermainly
7、contains.(I) the necessity and the research technique to set up the topic of this thesis. studies (2) The historical evolution of supervision mode of GlP in our country since the founding of the nation. (3) AnaIyzing the current limitation in the GIP and its h 缸 mto benetit of tinancial capitaI and
8、and social e 哩。nomydevelopment, points out its deeper reason lies in 伽 reeaspects ,that is the govermnent economic function s unclear; there are contradiction between many participations and the unclear main body of the invest surpervion; there are ?灲浯潦杯挚慧牥獹散楮潵捯捡瑨杲?扡祩?睩虑摥浡浥猎楳潮畲獩周慵桡敮慰睯景祥歮湥慲物琅敬楴数捵獴獯悫批
9、并?灡瑬瑥獥异桩敶湡汩扥晩协悭晵畮慬扯?悭牲汬畮潳闵湴倬猎敬湶来瑵条灲湹慲滗捥楳莹杨散?汰潲畤杧汥滟潬?数牥瑷楮敳摥症煭瑨獴浡潮?牫舍灴景獥浰慢浥瑴浩牭湥捬牴摹牰灥悭敡湡?痴?汬潪牥潮协敮?瑲数溡牯虑汴掸敲湴慴来慩獳捬楳牡瑥潵物楥敳畴慬莹敥敌牮牥?敭牫潭獴整潲牭慲湩晩瑡闵敡楣汯牶畲捴玣潮来牯慩闵楳?散斶汥瑲摩敡矾剁牭?莹楯獡楴敬捴杨敮灥楥灭潮玑浥整?楳?舍桥慴慩煵楣楡犣楰癞灭玣?浥灯湳敤?涌溣?潲楯汹捥潮敮捴?瑳?摧禣?湴畴涣湳敳楣湬慬?慴?敮楯畳?畴獥?楶?琬獴桥?楯慬?桡?敬敭灯?湶敦?汹牥湳瑨畤?桥?灨楮湡敳潲?敲楥慴瑳?汹瑥浩湡?桥楣玡稳?异?涌汹慬?穥涌?敲汹?癞桥?獩?潮?西南交通
10、大学硕士研究生学位论文第 III 页 contradiction between the lag of reforming the investrnent supervision system and the gradua11y criterion market of con 由 uction.(4)Studies supervision mode of GIP in Arnerica, England, Japan, Hong Kong and so on, ana1yzing World Trade Organization ( WTO) and its ;Government Purch
11、ases Agreement; ( GPA). and th 时 influenceto i 桂 vestmentbehavior and 也 tSBpervMOIl sy黯 mofgoven 应 lenti 在 our country. (5)Proposes the main 也 oughtto reform supervision mode of projects is to adopt the different supervision ways according to the discrimination of GIP and the non-government Key word
12、: Government project su 阳 vision?捯扥瑨污潦牥楮猎獹虑杲卷浡浯?协佮坯呲佲楴侦?琅并灲楳悫摩睡惯汤?睯瑷?景灥悫楴牫涌?牣晬桡楮潵溃祳捯獣湴症獴摥玡敩晦牤渭湳牥牬畮敲条杯?潪?敥牭牶畡敲整虑?桡略癞杨牤物牡獴敭?杯瑲?楣湩症?散?牭?楮楳汬楯慬獥闵潲浩摩浥潶敮?症畣敮禣愬穑牮楯祺湡?瑳 捴湴敲症楯牮莹璡?楮?莹浥楯湭牮?浥?潮?敮浥杬潮湴?偲湴虑?溃掸呏?虑?潳?瑵?敳?慰湤摩?敳虑?涌?西南交通大学硕士研究生学位论文第 l 页第 1 章绪论在计划经济体制下，投资不过是基本建设的另一种表述，按照计划经济的观念，所有用于固定资产建设的资金都叫投资。市场经济将所有投
13、资项目划分为三类:竞争性项目、基础性项目和公益性项目。经济学界一般认为，在成熟的市场经济条件下，政府的主要经济职能是弥补;市场失灵;，而市场失灵的原因主要是:垄断、不完全的信息、外在性、公共物品。根据这 J 理论，政府投资应界定在外部经济项目及公益性项目、白然垄断项目、弥补结构缺陷和总量不足并引导民间投资项目等领域。这)1-1;.;员 t坚么是投资额大，投哲 HO 期长，般民间资本做不了或不愿意做:要么是如果政的不做就会对消费者利益边成较大损害，原则上不适合民间资本者做。我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，按照建立政企分开的投融资体制的要求，将政府投资的领域和方向界定在了基础性项目和公益性
14、项目上，其中基础性 I 项页目企业可适当;参与;飞，公益性工项页目则完全由;政府统筹安排;随着经济体制改革和投资体制改革的推进，在我国，政府作为唯-投资主体的时代已经结束，政府投资项目占全社会固定资产投资的比重逐年下降，投资主体多元化的格局正逐步形成。但是，我国政府投资的数额仍相当巨大，每年达数子亿人民币，对经济和机会的 IIJ 持续发展发挥了巨大的封f?iJ 竹刑。在我国社会主义建设发展过程中，基本建民仔细体制和 1 管理方法不断)1 约时 u 完善，特别是改革开放二十多年来，我国投资管理体制从宏观管理到微观运行的各个方面，在投资领域形成了以投资主体多元化、投资资金来源多渠道化、项目决策层次
15、化、投资驱动利益化、投资方式多样化、投资方法科学化和在建设市场引入市场竞争机制为特征的新局面。国家在加强项目管理方面，吸收了不少国外的先进经验和科学方法，进行了系列改革实践，比如在项目决策阶段，?綶?泎?檡?西南交通大学硕士研究生学位论文第 2 页实行了可行性研究，加强了项吕决策咨询，评估和论证:在项目建设实施阶段，推行了招标投标、工程承包、建设监理、法人责任制、投资项目资本金制度等等，在项目的设计、施工、资金、物资等各方面的管理也进行了改革。这些对于加强项目管理、提高投资效益，发挥了索要的作用。但是，就总体而言，政府投资项目管理方式的现状与社会主义市场经济体制的要求还很不适应，政府无法对项目
16、总投资进行有力的控制，项目管理弱化，投资效益低下。近年来建设领域不断揭露出来的 A 些案件怵目惊心，许多都与政府投资项目管理不规范密切相关。并且，加入 WTO 后，间内外 Jf;境的变化也使得吕前政府投资项目管理体制对经济发展的限得愈显突出。4 方面政府不区分经营校与非经营性项鼠，使其在经济管理中的地位模糊不清，影哥起了外来投资力量对其的信任:另一方商前途体制上的弊端造成政府有限资余的投资效益低下，影响了其对经济发展的带动力。因此，国内上海、陕西、重庆、深圳等省市巳辛辛手积极探索如何从体制和机制上规范政府投资项目的管理，保证政府有限的资金发挥最大的效益，实现投资项目的优质高效，并且保证政府工作
17、人员的廉洁。与国际相比较，我国现行的政府投资项目管理方式也确实存在许多值得探讨和完善的地方。本文试从宏观绞济学的角度分机政府在对某投资项 1管理中的地位与作用，并运用委托代理等理论对改革我战政府投资项目的管理模式作了一些初步探讨。政府投资项自管理体制改革是当前我国进行的投融资体制改革的部分，通过本文的探讨，希望能够对投融资体制改革有些借鉴。另一方面，政府用于投资项目的支出，和用于政府机构工作人员的工资支出等所有政府的日常支出一起属于政府支出的概念。现阶段包括支出预算改革在内的财政改革正在深入地进行，因此本文也可算是对财政支出预算管琅的研究。?御?箣?呏?沶?西街交通大学硕士研究生学位论文第 3
18、 页第 2 章我国政蔚投资项目管理的历史与现状政府投资项目的资金来源可概括为五类:一是财政预算内基本建设资金，二是财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金，三是纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金，四是财政预算外资金中用于基本建设项吕的资金，五是其他财政性基本建设资金，因此，财政部财基字199937 号文明确提出了财政性基本建设资金投资项目的概念，即经政府职能部门批准立王页，出各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目 e2.1 政府投资项目及其管理体制摄述事实上，政府投资项因概念的出现，源于项目资金来源的多元化，对政府投资项目概念的认识，主要区别在于其资金来源的不尽相同。但
19、应该看到，政府投资项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的范畴更广，其资金来源除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等 e 因此，我们认为，政府投资项吕是指为了适应和推动国民经济或区域绞济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，E 坦政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。我国 2000 年全社会固定资产投资总额为32，917.7 亿元，除开更新改造和房地产开发投资等其他投资以外，基本建设投资为 13，427.27 亿元 a
20、财政性资金投资主要集中在基本建设领域，国家预算内资金投资 1，594.07 亿元，占 13 鸭，加上预算外资金和纳入财政预算繁理的专项资金(包括国债)等投资，当年国家财政姓资金实际用于基本建设的支出达 2，094.89 亿元，占全国基本?弭?彟?彟?弭?御? 御?筦? 糖?弭?彟?彟?御?榻? 沣?御?嬱?弭?彟?彟?彟彟?御?西南交通大学硕士研究生学位论文第 4 页建设投资的 16 辑左右。另外，2000 年外留政府及理际金敝机构贷款 100 亿美元(折合人民币 827 亿元)，占全国基本建设投资的揣在右。因此，当年政府投资项目的投资规模占全国基本建设投资的比重为 22 艳左右。投资管理体制
21、是投资体制的一部分，是国家组织和管理投资的制度、方式和方法的总称.政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，日益科学化、严密化、系统化，政府投资项目的管理主体涉及多个政府部门。总剖说来，我们认为政府投资项目管理应包括两大方商 s 郎项目投资管理包括投资计划、投资决策、投资风险、投资监督等和项目工程建设管理包括建设方式、建设程序、工程设计、工程采购、工程合同、建设监理等 政府投资项自的特殊性，决定了对其应该有与一般投资项目不同的管理方式。其中，与非政府投资项窑的管理方式真正区分开来的，是项目前期工作结束后对设计、施工到竣工验收阶段的工程
22、建设管理，即对政府投资工程建设的管理。2.2 政府投资瑕吕管理体制的茹史吕额及政策分精新中国成立以来，我国经济体制定过了从逐步建立、进一步发展完善到完善改革剖历楼，政府投资项目的管理体制也大致经历了三个阶段。1. 19949 年1957 年，中央高度集权，统一管理。在国民经济恢复时期和;一五;时期，我国经济体制处于迈步建立的过程中，国家投资实行集中管理，投资决策权集中于国家，建立起离度集中计划的投资模式。在计划管理的条块关系上，强调以条条管理为主，国家计划委员会、国家基本建设委员会帽?徸?窗帘交通大学硕士研究生学位论文第 5 页和建筑工程部先后成立。管理制度方面，确定了;先勘察，后设计;先设计
23、，后施工;的建设程序以及有关设计程序，制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。(2) 1958 年 1960 年，投资管理第一次放权 e 这一时期政府对投资管理进行了一些变革，但只是简单的放权，并没有建立和完善投资约束机制，经济建设急于求成，高指标、盲目投资、重复投资之风泛滥。计划改为块块管理为主，部分年度留民经济计划和肉家预算核定的孩本建设投资实行包干制。?些合理制度被废除，时兴;边勘娘、边设计、边胧、边生产;的;V:l!.L ;项鼠，造成返工损失和工稳质量事故屡见不鲜。(3) 1961 年一 1965 年，i 重建中央集权管理。1961 年国民经济进入调整时期，国家
24、重申全国统一计划的原则，上收下放给地方的投资管想权限，基本建设投资不再由地方财政包子，而由中央财政专项拨款。加强了管理机构的建设，恢复和重建投资管理规章制度，严格基本建设审批权限。集中投资，集中管理，使投资体制又返回到;一五;时期离-度集权的轨远。(4) 1966 年一 1978 年，投资管理全面混乱。1966 年开始的;文化大革命;，使我理经济建设和社会生活的各个领域受到严重破坏，基本建设管理体制被打乱，基建投资的计划审批权限再次 F 放。投资管到组织体系个丽|崩溃，投资管理方针、政策和规章制度被全盘否定，投资管理权阪大量0):lt 主jj 下放。这一时期政府对投资项目失去监控能力。在 20 多年的计划经济投资管理体制下，我国政府投资项目的工程建设管理模式主要采取过以下几种方式:一是建设单位自营方式 e 由建设单位自己设资基建机构，负责支配建设资金、对工程项羽建设全过程进行组织管理，自行组织设计、施工力量，配窒采购施工机械材料。在国民经济恢复时期，这种方式有过短暂的应用。二是;一五;时期采用的甲乙方承发包制度。这矜方式下，主是采取合同的方式明确了甲乙双方的经济关系，HF|l jj(边已 t 单位的资余、物资供fi.ll?
