1、我国刑事诉讼法起诉中不起诉制度的不足与建议一应该承认和肯定，修改后的刑诉法对我国公诉制度进行重大改革，扩大不起诉范围，具体明确了不起诉的适用条件，其所产生作用和具有的意义是积极的、不容置疑的。但是，不起诉制度也非尽善尽美，随着司法的实践，其不足逐渐暴露出来。（一）适用绝对不起诉适用的情形检察机关对具有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。但刑事诉讼法第十五条规定的六种不追究刑事责任的情形并没有完全包含在现实中出现的不起诉的情形，使得检察机关在处理某些案件上仍处于无法可依的境地。首先，忽略了不构成犯罪的情形。在这种情形下，公安机关如果把没有犯罪行为的人，如正当防卫，紧急避险，或
2、者把属于完全无辜，既无犯罪行为的人错误的立案、侦查的，对这样的无辜者不起诉是无疑的，但检察机关作出不起诉的法律依据却没有，在实践中，对这类案件，检察机关的一般做法是建议公安机关撤回移送起诉，这种程序上的倒置，使检察机关对案件无法自主地处理，而只能建议公安机关处理，但这种建议不具有约束力，如果公安机关不予撤回案件，检察机关即无法起诉又无法律依据作出不起诉决定，而处于被动的两难境地。另外，对于在审查起诉中发现类似告诉才处理的自诉案件，检察机关无公诉权，对这样的案件也应作出绝对不起诉处理来终止公诉的程序为宜。但由于刑诉法第十五条中也不包含这种情形，因此，检察机关在作绝对不起诉决定时往往在法律的具体适
3、用上也是无所适从。鉴于此，建议刑事诉讼法第十五条应增加“不构成犯罪的” 、“属于自诉案件的”为绝对不起诉的情形，以弥补立法上的漏洞。（二）关于存疑不起诉的规定刑事诉讼法第一百四十二条第四款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉决定” 。存疑不起诉的前提条件是经补充侦查，仍然证据不足，因此，其结局应当是疑罪从无， “应当”作出不起诉决定，检察机关没有其他的选择，绝非是“可以” 。因此，笔者认为，刑诉法第一百四十条第四款的现有表述违背“疑罪从无”立法精神。检察机关对存疑不起诉并不拥有自由裁量权。 建议将刑诉法第一百四十二条第四款中“可以”二字改为“
4、应当” ，使该条款作如下表述：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉决定。 ”这样，便与起诉的基本条件对应吻合，以减少执法中的随意性，从而保证起诉裁量权的正确行使。（三）借鉴并确立准起诉制度。按照我国刑事诉讼法的规定，被害人有权直接向人民法院起诉的不服不起诉决定的案件，不仅包括酌定不起诉的案件，也包括法定不起诉和证据不足不起诉，对于酌定不起诉案件，如果检察机关的决定合法合理，则与法律赋予其自由裁量权的意图相一致，没有必要由审判机关加以否定，审判机关可以加以否定的应当只是不起诉确有不当的案件；对于后两类案件，如果确实存在刑事诉讼法第十五条所列情形之一或
5、者证据确实不足，启动审判程序没有实际意义，反而徒增讼累。因此，我国刑事诉讼法应当借鉴日本的立法例，在被害人就不起诉决定不服的救济制度中增设过滤机制，即被害人不能直接提起自诉，对检察机关的不起诉决定不服的，被害人有权向人民法院提出申请，要求人民法院进行审查，人民法院经审查（审查中可以进行询问被不起诉人等活动）认为不起诉决定不当的，才受理案件，启动审判程序，检察机关应当将自己掌握的证据材料和必要的诉讼材料移交法院；对于不起诉决定适当的，法院应当以裁定驳回申请，对于这一裁定，被害人可以进一步向上一级法院提出上诉。这一程序设置体现了对被害人的利益和愿望慎重对待的态度，也对检察机关的自由裁量予以适当尊重
6、。有利于实现在审查起诉中赋予检察机关自由裁量权的立法意图，也可以对不适当的不起诉决定加以制约。二不起诉制度的不足与完善刑事诉讼法关于不起诉制度的规定虽然比较全面，但操作起来尚欠具体，有些规定过于粗疏和原则。不起诉制度在实践中需进一步完善。（一）绝对不起诉适用情形存在的问题检察机关对具有刑事诉讼法第 15条规定的情形之一的，应当作出不起诉决定。立法者在这里忽略了合法行为或者未实施危害社会行为的情形。对这两种情形，检察机关同样没有追诉权。例如，公安机关如果把合法行为（如正当防卫、紧急避险）的实施者，或者把没有犯罪行为的人错误立案侦查、移送起诉的，检察机关对无辜者就应作出不起诉决定。但是，检察机关对
7、此情形作出不起诉却没有法律依据，因为第 15条规定的六种情形中并不包括这两种情形。本文认为，第 15 条应增加“行为合法的或未实施危害社会行为的”为绝对不起诉的情形。（二）关于存疑不起诉的规定存疑不起诉是“可以”不起诉，此与相对不起诉相同。检察机关在适用存疑不起诉时拥有一定的自由裁量权。但是，存疑不起诉与相对不起诉的立法精神是有区别的。存疑不起诉是与疑罪从无的原则协调一致的，体现了无罪推定的基本精神。再者，证据不足、达不到刑事诉讼法第 141 条规定的起诉条件的案件，检察机关当然不能起诉。如果检察院将此类案件起诉到法院，法院亦应按疑罪从无的原则作出无罪判决。本文认为，对此类情形，刑事诉讼法规定
8、检察机关“应当”作出不起诉决定更为合理。（三）关于相对不起诉的规定刑事诉讼法第 142 条第 2 款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”此规定过于笼统和简单，实践中难免出现问题。比如，犯罪事实和情节相当、犯罪嫌疑人的表现及其它情况也相近的两个案件，检察机关审查起诉时就很可能出现两个结果，即一个案件作出起诉决定，另一个案件作出不起诉决定。前者可能是有罪免刑，后者则是无罪无刑。相近的情形出现了罪和非罪截然不同的结果。其原因在于相对不起诉是可以起诉，也可以不起诉。本文认为，既然刑事诉讼法规定相对不起诉是“可以”不起诉，就应该相应的规定斟
9、酌的具体情形，即在什么情况下可以不起诉，比如考虑犯罪嫌疑人的态度、动机、后果、对损失的赔偿情况等一些因素，以便检察机关在实践中操作，防止同样的案情作出不同的决定。不起诉制度，合理的配置了司法资源，并且符合刑罚个别化、轻刑化的刑事政策和诉讼的价值取向。但是，法律对此规定得并不完善。（1）对于法定不起诉，是法律予以明文规定的，代表了公诉权的丧失或自始没有，所以在理论上其他人不得对此类决定予以变更。由于徒法不能自行，所以还需人们对法外行径予以制约才能真正的实现诉讼民主与公正。（2）对于酌定不起诉，体现了公诉机关的自由裁量权，是起诉便宜主义的体现，已经成为各国现在关注的焦点。它不但体现了一国追求刑罚效益最大化的途径刑事政策在刑事诉讼中的体现；而且又是最容易偏离它初始目标而歪曲轨迹的权力，因为，法律的实施离不开人为因素。为了制衡这种利益冲突，不起诉不但受适用范围的限制，还要受刑法的罪行法定原则(包括积极和消极两方而)规制，同时还应当受到各诉讼参与人的制约。（3）对于证据不足不起诉虽然是公诉机关的技术处理决定，但是应当保护被害人方的利益，因为他是最为可能受到不利益的一方。法律虽然赋予被害人“公诉转自诉”的权利，但是自诉人应承担举证责任，所以除非自诉人仍有其他证据，自诉很难胜诉。建议以后立法完善之。三
