1、.财政“大监督”理念与乡镇财政职能转换财政监督是财政职能的重要组成部分，乡镇财政处于财政资金监督管理和财政政策执行的终端环节，是我国整个财政体系的最基础层级，财政预算执行和国家政策落实的成效如何，很大程度上表现在基层对资金的使用和管理上。近年来，随着国家对“三农”问题的重视和公共财政职能的不断延伸，财政资金不断向乡、村倾斜，用于农村建设发展和改善民生的资金逐年增加，乡镇财政职能打破了原有的财政收支管理格局，管理的内容也力求科学化、精细化。为进一步贯彻统筹城乡发展的要求，推进财政科学化精细化管理，更好地发挥乡镇财政职能作用，2010 年 3 月，财政部下发了关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导
2、意见（以下简称指导意见），进一步明确了新形势下乡镇财政工作的方向和重点，旨在健全乡镇职能、发挥乡镇财政监管优势、加强财政管理基础工作和基层财政建设。在 2010 年 7 月 27 日召开的全国财政厅(局)长座谈会上，财政部部长谢旭人特别强调，“全面推进财政科学化精细化管理，进一步提高财政管理水平，重点在基础，关.健在基层。”作为直接面向广大乡村和农民的最基层财政部门，一方面，乡镇财政在农村税费改革后面临着入不敷出的窘境，其收支矛盾日益突出；另一方面，乡镇财政又肩负着推进农村公共服务均等化、落实财政强农惠农政策的重要任务。因此，在新形势下建立起规范有序的乡镇财政运行机制，夯实管理基础，充分发挥乡
3、镇财政就地、就近的监管优势，最大限度地确保乡镇财政资金的使用效益，为农村社会经济和谐发展“保驾护航”就具有十分重要的意义。在财政“大监督” 理念下，乡镇财政如何围绕城乡一体化发展战略和农村改革发展主题，转换工作角色、创新工作思路，加强财政监督职能，积极服务于新农村建设成为财政监督和乡镇财政发展新的课题。为进一步推进财政“大监督”机制建设，加速乡镇财政职能转换，从制度上、体系上解决监督缺位的问题，发挥乡镇财政“就近就地” 监管职能，保障财政资金安全规范有效的运转，我们组织全省财政监督机构和会计管理、农村财政管理机构，以省、市、县为单位成立课题组，采取召开座谈会与选择典型财政所实地调查相结合的方式
4、开展专题调研，针对当前乡镇财政监督存在的问题，就其产生的根源进行分析，按照构建财政“大监督”模式要求提出了具体有针对性的对策与建议。供参考。.一、 当前我省乡镇财政监督的现状近年来，我省积极推进乡镇财政管理体制改革，特别是农村税费改革和农村综合改革以来，不断调整完善乡镇财政管理职能，加强和规范乡镇财政管理，取得了积极的成效。乡镇财政型职能由过去的收入征管型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变，促进了农村经济和各项社会事业健康稳定发展。在规范和加强乡镇财政管理的同时，乡镇财政机构在财政监督工作上努力适应新形势下乡镇职能转变的要求，不断进行方式和方法的创新，
5、为保障财政管理的科学、有效和财政资金的安全、规范作出了积极的贡献。根据此次调研的情况看，当前我省乡镇财政管理任务重、责任大，财政部门做了大量的工作，为农村经济和社会发展作出了积极的贡献，但是财政监督职能很大程度上没有得到发挥，总体上比较薄弱。具体表现在以下五个方面：（一）乡镇财政监督的内容与乡镇财政应该履行的管理内容相比覆盖面相对狭窄。根据目前我省财政管理的职权划分，乡镇财政主要有四大职能：一是完善预算管理职能，负责乡镇财政预算管理与执行；二是促进经济发展职能，依法加强收入征管，协调组织财政收入，支持和服务当地经济发展；三是建立服务机制职能，严格落实各项财政惠农补贴政策，努力建.设服务型财政；
6、四是强化资金监管职能，认真做好乡镇财政收支和行政事业单位财务监督，重点加强对支农惠农和民生工程类专项资金使用、村级财务、乡村债务、乡镇资产和减轻农民负担等监管工作。从对乡镇财政实际管理的调研情况看，目前我省乡镇财政所目前主要业务主要有以下方面：负责乡镇机关及其事业单位的经费支出管理，定期到县财政局报帐，并定期向乡镇人民政府和县财政部门报告工作；乡镇财政财务收支会计核算管理；乡镇级行政事业单位的财务管理和国有资产管理；负责契税、耕地占用税的征收管理；村“ 两委 ”干部补贴、办公经费等财政转移支付资金的发放；财政票据的发放、核销、稽查工作；各项涉农专项资金（如种粮综直补资金、退耕还林资金、计生奖抚
7、资金）的拨付以及使用监督管理；农村优抚、 “五保”、低保对象的申报审核，以及补助资金的拨付和监督管理；代理村级财务会计；农村道路水利基本建设及现代农业发展等项目资金的拨付及监督管理。同时在实际工作中，乡镇财政工作人员还肩负着包村、计划生育等乡镇其他中心工作任务在调研中我们发现，由于实行乡财县管乡用，加之乡镇经济发展水平普遍较低，在乡镇一级，预算编制和管理职能，组织和管理收入的职能已严重弱化，同时，由于乡.镇财政支出中的各类专项资金由各相关部门组织落实，许多地方乡镇财政部门游离于资金和项目管理之外，难以实际有效的管理和监督。（二）乡镇财政监督主要是日常性管理审核，从严格意义上讲不属于专门的财政监
8、督概念。随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和上级财政转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，支出规模不断扩大。以亳州市利辛县孙庙乡及王市镇为例，2010 年该乡财政收入(耕地占用税)完成 7.5万元，而全年该财政所拨付乡镇公用经费、各类专项资金、涉农补贴等资金高达 1266.61 万元，利辛县王市镇 2010 年财政收入 15 万元（耕地占用税）全年该财政所拨付乡镇公用经费、各类专项资金、涉农补贴等资金高达 1921 万元，收支比为 1：128，组织收入的职能不断萎缩，而支出管理的任务却成倍增长。乡镇财政组织收入的职能几近消亡，乡镇自身可支配财力微乎其微，基本上变成纯
9、支出型财政。2004 年起，亳州市全面推行了“乡财乡用县监管”改革，普遍建立了以乡镇财政所为核心的“乡村财务核算中心”，将原来乡镇预算管理单位变为核算报账单位，并把村级财务纳入中心核算，在保持村级资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一管理。乡镇财政由“预算管理型”向“ 财务核算型” 转变。.从全省调研情况来看，目前乡镇财政的主要工作任务，就是把上级的补助和项目资金看好、用好，同时代管时村级财务。也就是说，在实际工作中，乡镇财政的主要工作成为对财政资金的日常审核管理，严格意义上的乡镇财政监督工作基本流于形式或者说没有得到真正开展。（三）对乡镇财政工作的监督主要来自于上级财政部门或财
10、政部门外部。目前，我省对各级乡镇财政的监督主要涉及以下五个方面的内容：一是对预算执行的监督。二是对涉农补贴资金的监督。三是对镇村财务支出的监督。四是对专项资金的监督。五是对非税收入的监督。但是，由于乡镇一级财政的监督职能没有得到发挥，对以上几个方面的监督主要来自于上级财政部门或财政部门外部。具体包括以下几个方面：1、乡镇人大监督。每年年初，乡镇人大要审查上年度财政预算执行情况和确定本年度预算，这种监督主要是侧重于乡镇财政收支预算监督。2、市县财政部门监督。如宁国市 2004 年实行的“乡财市管” 后，对乡镇财政的监督检查主要是通过财政局乡财科对乡镇财政资金进行集中式的账户管理。这种监督主要侧重
11、于乡镇财政收支总体的合法、合规性。3、审计监督。审计部门通过对重点项目资金进行跟踪.审计以及通过对乡镇负责人进行的届中和离任审计。4、群众监督。将财政收支状况、预算执行情况分析、村级财务收支情况等通过政务公开栏对外公开，接受社会监督。（四）乡镇财政监督缺乏机构和人员，监督工作难以开展。乡镇合并后，规模扩大了，但乡镇财政人数较少，除少数地方乡镇财政所人数达到 810 人，一般都在 35人。如淮南市所辖乡镇共有财政所 48 个，工作人员 201 人，平均每个财政所 4 人，八公山区两个财政所只有 5 名工作人员。乡镇财政承担着大量的日常管理工作，由于人数较少，难以从繁重的日常工作中脱身。目前，虽然
12、我省一些县市从加强乡镇财政监督着眼，在乡镇设立监督联络员，但大多数乡镇财政基本上没有专门的监督机构和专职监督人员，专项监督检查只能是纸上谈兵。淮南市乡镇财政人员基本情况表单位：人单位 人员合计 财政所个数田家庵区 27 5谢家集区 25 6八公山区 5 2.大通区 19 4潘集区 49 11毛集区 9 3凤台县 67 17合 计 201 48（五）乡镇财政监督机制没有形成，难以实施有效的监督。一是乡镇财政监督组织领导不完善。没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运营的领导组织，即使有，一些还是流于形式。二是缺少细化了的乡镇财政监管职责和监管工作的相关制度。三是财政监督与其他监督主体的关系没有理顺
13、，造成了各监督主休职责分工不明确，部门协调配合机制不全。四是监督内容陈旧，缺乏事前事中监督，尤其缺乏事前监督。由于缺乏事前监督，项目单位出于自身利益考虑，以争投资、争项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资的经济和社会效益缺乏足够的科学论证，致使项目建设发生了不该发生的问题。五是县乡财政信息通报和反馈机制不够完善。六是没有统一的乡镇财政监督绩效评价体系和激励考评机制。二、 当前乡镇财政监督存在的问题随着财政管理科学化、精细化的推进和财政“大监督”理.念的落实，对乡镇财政监督提出了更高的要求，然而，由于乡镇财政管理体制和财政资金管理体制等多方面因素的影响，目前我省乡镇财政监督工作
14、的开展，与新时期财政监督工作和乡镇财政管理的要求存在着较大的差距，主要表现在以下几个方面：（一）预算管理内容不完整，乡镇财政监督内容存在很大的空白。根据目前实行财政管理体制，乡镇预算编制并没有执行真正意义上的“一级政府一级预算”，乡镇财政仅承担财政供养人员工资申报、公用业务经费报账和涉农资金发放等具体业务，乡镇财政工作单纯、业务范围狭窄。从对金寨县财政管理的实际调研情况看，全县乡镇财政实际上仅为县级财政的一个独立预算单位，是县财政的“报账员”和“ 出纳员 ”，乡镇财政的预算管理职能和对财政资金的调控能力被严重弱化。一是收入预算管理职能基本丧失。由于受体制影响，乡镇行政执法权大多直接或间接受制于
15、上级相关职能部门，乡镇财政所缺乏对非税收入有效监督管理。二是支出预算管理职能难以实现。表现在：专项资金监管难。如民政、林业、农业、教育、计生等部门的涉农补助项目资金，受条块管理因素的影响和制约，乡镇财政在对其资金管理上“缺位”；而一些补助类对象，由于种种原因乡镇财政所不能全面掌握情况，难以实现有效监管；个别专项资金的使用，因乡镇财政所无法全程参与，不真实掌握.情况，有产生改变资金用途、资金挪作他用的可能。三是对乡镇单位国有资产预算管理难。乡镇有些单位购置国有资产不经过政府采购，处置资产往往只是履行销账程序。（二）财政资金多部门分散管理，乡镇财政监督严重缺位。根据规定，很多农业、水利（含农村饮用
16、水工程） 、教育、计生、卫生、财政等项目涉及的乡镇，实行县级报账制，项目实施单位只对县级主管部门负责，作为项目实施地的乡镇财政无权过问。比如“村村通”工程、新农村建设、千村百镇和许多民生工程资金，往往是钱到了才知道项目，款来了项目也验收了，知情尚且不能，管理更无从谈起，许多项目资金游离于乡镇财政监督之外。乡镇财政机构对乡镇的财务监督本应建立在对乡镇财务了解的基础之上，而现在只能停留在对原始单据和签批手续的合法性审核上。只要票据合法有效、手续完备无缺，不论其反映的经济内容是否真实，开支的标准是否合法，在缺少了实时实地监督且人手少、工作量大的不利因素制约下，中心工作人员尽管心中无底，也只能照单报销
17、，从而形成新的监管死角。而乡镇对上划到县级的卫生、教育等支出在看到明显不合理、合规的情况下无法采取有效措施，造成乡镇财政监督上的“ 空白 ”。（三）法律地位缺失，乡镇财政监督职能和作用难以发挥。.监督是财政的职能之一，乡镇财政机构位于财政资金使用的尾端，发挥就近、就地监督作用是其职能要求和优势所在。然而，由于缺乏相应的乡镇财政监管的法律法规支持，现行财政监督体制不健全，大部分乡镇财政所没有财政监督权，没有专职监督机构人员，致使目前乡镇财政监督职能得不到有效和有力的发挥。乡镇财政资金监管的内容、重点、主要环节和责任不够细化，职责不够明确，乡镇财政监督的计划性、权威性和成效受到极大的影响。由于缺乏
18、制度性的刚性要求和问责机制，大部分乡镇缺乏开展财政监督专项检查的主动性、积极性，日常监督的作用也难以有效开展。同时，相对于繁重的工作任务，人员较少的乡镇财政，由于财政监督职责不明确，专职财政监督工作人员基本上没有，大部分财政所都未聘请乡镇财政监督员，财政监督工作在许多地方基本处于空白状态。（四）监督手段落后，难以实施有效的监督。具有齐全和完整的服务于乡镇财政监督和管理的信息化网络，并确保信息渠道畅通、反馈及时，是实现乡镇财政资金运行全过程动态监督管理的必要条件。然而，目前乡镇财政监督和管理的网络还未完全建成。因此，难以及时、准确、全面地进行信息交流，信息共享的程度不高，制约了乡镇.财政监督的及
19、时性和针对性，也使乡镇财政的监督和管理职能作用难以充分发挥。（五）对财政监督管理的重要性认识不高，乡镇财政开展监督工作难度大。乡镇财政所处于上级财政部门和乡镇政府“双重管理”之下，业务上受上级财政部门管理，行政上受当地党委、政府领导，因此乡镇党委、政府的理解支持对乡镇财政监督工作的开展至关重要。目前，一些乡镇领导对财政监督管理不理解不支持，认为进行监督检查是和自己过不去对着干，认为只要完成收入任务，管好财政所自身的账就行了，监督检查是多此一举，财政人员存在畏难情绪，怕因进行监督检查而得罪人。由于乡镇财政受制于乡镇党委政府，监督检查工作难以开展，部分专项资金存在转移用途、截留挪用现象，乡镇财政“
20、看得见，管不着”，致使乡镇财政监督缺失，资金监管存在盲区。即使作为县（市）级报账的部分项目，也存在县（市）级项目主管部门和乡村项目实施单位互为联手，共同应付财政监督、套取财政资金的现象，影响财政资金的安全性。三、 财政大监督理念下的乡镇财政监督模式加强“双基” 建设，推进财政科学化、精细化管理，需要积极探索新型的乡镇财政监督管理机制，构建适应“大监督”理念要求的新型乡镇财政监督模式。为此，按照“全员参与、.全程监控、全面覆盖”的“大监督” 理念要求, 明确乡镇财政监督职能，发挥乡镇财政就地、就近监督的作用，对财政资金实现“广覆盖、全过程、重绩效”的监督应成为财政大监督理念下的乡镇财政监督模式。
21、（一）明确乡镇财政监督职责，建立财政监管机制。强乡镇财政建设，必须进一步明确乡镇财政的监管职责、强化对乡镇财政监督工作的指导，推动乡镇财政建立起“职责明确、保障有效、管理规范、监督有力、运转高效”的财政监管机制。根据现行法律，财政监督的职能明确定位于县级及以上财政机构，为实现两者的有机结合，明确乡镇财政监管职责，从我省的实际出发，应从以下方面探索加强乡镇财政建设的途径。1、明确乡镇监督职责，赋予乡镇财政监督权。为加强乡镇财政监督工作，根据法律规定，结合我省乡镇财政监督工作实际，可以考虑通过以下两种方法，解决乡镇履行监督检查的职能问题：一是建立乡镇财政监督分局。目前我省实行的是“乡财县管”的财政
22、管理体制，结合我省实际，乡镇财政所可以加挂县财政监督局乡镇财政监督分局的牌子，两个机构，一套班子，从制度上赋予其监管职责，明确乡镇财政的监督职能。二是建立财政监督联络员制度。以县级财政监督机构为依托，建立乡镇财政监督联络员制度，明确乡镇财政的监管职责，加强对乡镇监督工作的督.促和指导，强化乡镇财政监管工作。通过建立联络员制度，财政监督联络员可以及时将监管工作开展情况以及反映的问题、政策建议等报告上级财政部门，上级部门指定专人负责监督检查工作，更可以明确落实监管责任。通过督促指导，促进乡镇财政转变观念，进一步强化监督意识，切实履行乡镇财政就地监督、一线监督的职责。2、建立落实“ 大监督”理念的新
23、型财政监督运行机制。一是建立乡镇财政机构“牵头组织、综合管理、协调督促、保障全局”的监督机制。针对乡镇财政机构人员、机构的现状，乡镇财政机构应充分发挥“牵头组织、综合管理、协调督促、保障全局”作用，充分利用财政、纪检、监（检）察、审计、税务等职能部门和资金项目管理的相关部门的监督力量，合理分工、相互协调，形成有效的监督合力和制衡机制。各监督主体各有侧重，形成“大监督”的有机组成部分，真正形成财政监督与财政管理的密切融合。乡镇财政监督应将主要精力放在对各项资金的日常监管中，实现管理与监督的有效结合。同时对于开展的专项资金检查，应着重在监督计划的制定、检查项目的选取、范围的圈定和保障全局上下功夫，
24、将大监督理念贯穿于财政监督全过程。二是建立县市对乡镇财政监督的领导体制，实行一把手负责，县乡联动的监督机制。县市财政部门成立乡镇财政监督工作领导小组，由财政局长任组长，分管局长任副.组长，局属单位、专职监督检查机构、其它业务科室负责人和乡镇财政机构负责人为成员，通过这种形式形成“县市财政局党组统一领导，县乡监督机构组织协调，单位、科室分工负责，全员共同参与”的工作格局，做到县乡联动，主要依靠乡镇组织开展财政监督工作。三是建立财政资金拨付、使用上下沟通机制。要实现对财政资金“全面覆盖、全程监控”的监督，就要求财政所必须全面掌握与乡镇有关的资金信息，上级财政部门应建立机制以保证政策信息通达乡镇财政
25、，上级在下达资金文件和专项资金管理办法时，明确乡镇财政应承担的监管职责和监管要求。同时要进行制度保障，健立健全的乡镇财政资金监督管理制度，细化乡镇财政资金管理办法，以便乡镇财政所充分发挥监督管理职能。对于涉农资金基础性数据的采集与审核工作，乡镇财政部门应和有关部门沟通协调，完善信息公开公示制度，健立抽查巡查制度。四是建立县市财政部门各职能科室联系乡镇财政所制度。建立县市职能科室专职财政监督员制度，各科室对联系的乡镇财政所给予业务上的指导，财政专职监督员定期不定期了解乡镇财政监督状况，在财政监督检查局的协助下开展乡镇财政监督，帮助乡镇财政履行好监督职能，以充分发挥乡镇财政的监督职能作用。五是建立
26、激励与约束机制争取乡镇领导对财政监督工作的支持。乡镇财政监督能否有效运行，财政监督力度的大小，.乡镇党委、政府的态度最为关键，乡镇党委、政府的支持是财政开展监督工作的坚强保证，财政所应该在县财政局的协调下，主动向乡镇党委、政府汇报财政监督工作，加强相关的沟通，争取到足够的支持。取得相应的理解和配合，从而方便财政监督工作的顺利进行。针对少数乡镇政府和一些单位对财政大监督的认识存在误区，有的认为财政“管得宽” 的观点，建立激励和约束机制是保证乡镇财政监督顺利开展的有效措施。各地因地制宜，通过建立相应的财政奖励政策和约束机制，强化对乡镇财政目标责任的考核，建立健全完善乡镇财政收支行为目标责任考核、考
27、评机制，切实增强乡镇政府实施财政监督的自觉性、主动性。（二）构建“广覆盖、全过程、重绩效”的乡镇财政监督模式。1、广覆盖。财政大监督理念下的乡镇财政监督的范围和内容应涵盖所有财府性资金和财政工作的方方面面。具体是：对财政资金的分类监督、对工程项目资金的监督、对涉农惠农资金使用情况的监督、对国有资产的监督、对债权债务的监督、对政府采购的监督、对非税收入的监督、对镇村财务的监督、对会计基础工作的监督等。（1 ）对财政资金的分类监督。对乡镇财政综合预算资金、工程项目资金、上级安排的专项补助资金、财政补贴农民资金等，依据安徽省财政厅关于切实加强乡镇财政.资金监管工作的实施意见 ，结合各乡镇的实际，制定
28、方案，分类监督。制定一系列财务规章、岗位责任、财政资金管理等制度，明确财政所长、财政结算员、资金会计、核算会计、单位报账员的业务稽查工作分工，保证资金支付业务岗位相互分离，强化内部风险控制，建立科学精细的财政资金收付管理流程。（2 ）对工程项目资金的监督。从项目的论证、立项、申报，到工程的验收、资金的拨付，都要进行事前、事中、事后的全程监管；项目实施完毕，由镇直有关技术部门验收、镇财政所签署意见，报县财政局拨付全部项目资金。要设立专户单帐，保障专款专用，防止资金被挤占、截留、挪用。（3 ）涉农惠农资金使用情况的监督。对所有涉农惠农专项资金实行“一个漏斗”向下的监管机制。在不改变资金所有权、使用
29、权和财务审批权的基础上，由县财政局将面向农村的涉农专项资金统一拨付到乡镇。对于按政策须到县级财政部门报账的专项资金，县市财政部门除按规定直接拨付和监管外，同时抄送乡镇财政部门，由乡镇财政部门配合相关部门开展监督检查，并签署意见后，县市财政部门才可以履行报账手续。对于一般的专项资金，县财政局负责审核并将相关专项资金拨付到乡镇财政所的涉农资金专户，最后由乡镇财政所负责拨付和监管。（4 ）对国有资产的监管。乡镇财政每年都要对本乡镇的国有资产进行一次全面清理，分类建立完善的台账，实.行动态管理，建立健全国有资产管理制度，国有资产的购入、使用、处置必须按管理制度执行。（5 ）对乡镇债权债务的监管。建立政
30、府性债务专帐，将清理锁定的 2007 年底乡镇政府性债务余额，从原经常性收支会计核算账务中剥离出来，划入债务专账，作为债务锁定的期初余额，遵循现行的行政事业单位会计制度进行核算。开设债务结算专户。无论是乡镇自筹，或债权资金的清收，还是县级财政拨付的偿债资金，一律进入偿债资金专户，对筹集的偿债资金，按“公平、公正、公开”和“规范有序” 、 “轻重缓急” 、 “先本后息”原则分配偿付债务，对偿付对象张榜公示后，通过偿债专户直接兑付到债权人。随时监控乡镇债务动态情况，有效控制乡镇债务无序增长。（6 ）对乡镇政府采购的监管。全面推行政府采购制度，符合政府采购目录的商品、劳务和工程全部实行招标采购，否则
31、可拒绝入账和资金支付。（7 ）对非税收入的监督。完善“征、管、查、处” 制度，实行非税收入征管查处相分离，保证非税收入规范运作，做到应收尽收。按照取消预算外资金的原则，在农村范围内的行政事业性收费和罚款，实行收缴分离，按照属地原则，就近缴入行为发生地乡镇财政，纳入镇一级预算管理。（8 ）对镇村财务的监督。对镇级财务严格执行镇级财务管理制度，加强基本支出定员定额管理，落实厉行节约.措施，控制交通费、招待费等非生产性支出增长。对村级资金、资产、资源全面实行“三资”委托代理制，实行“村财民理镇管”，加强对村级财务的管理和监督。（9 ）对 会计基础 工作的监督。 为夯实乡镇财务会计监管基础，加强会计人
32、员从业资格管理，开展部门、乡镇、村财务管理评比活动，扎实推进会计继续教育，奖励会计人员参加职称考试，每年除常规性进行集中培训外，还临时抽派乡、村财务管理人员参加省和省外举办的各类培训教育，提高乡镇财务人员素质。2、全过程。所有支出都要先有计划，符合经财政所批复的部门预算，落实无计划不支出和无预算不拨款，建立规范的资金收付程序。将财政监督工作寓于整个财政收支活动中，监督无处不在，对整个财政管理工作实施全过程监督，做到事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈的全过程监督。3、重绩效。要采取县 乡联动的办法，由县乡财政部门牵头联合各部门，对乡镇财政资金、工程项目资金等 9 个方面的内容进行绩效评价，并
33、纳入对乡镇政府年度工作目标考核范围。同时，建立一套乡镇财政监督工作考评办法，对乡镇财政大监督工作进行全面考评形成激励机制，不断总结经验，充分体现、发挥乡镇财政大监督的作用。四、转变乡镇财政职能，实施乡镇财政“大监督”落实财政大监督理念，强化资金管理监督，需要进一.步加强乡镇财政建设，转换乡镇财政职能，并加强对其工作的指导，发挥乡镇自身的能动性。只有这样，乡镇财政对财政资金就地、就近监督，财政管理的科学化、精细化的目标才能得以实现。（一）制定出台指导性文件，明确乡镇财政监管职能。根据农村社会经济发展的新情况、新形势，特别是构建财政“大监督” 机制的需要，应尽快制定指导性文件，进一步明确和完善乡镇
34、财政职能；尽快建立健全乡镇财政监督和管理法规体系。一是要对现有的、不配套的、过时的财政法规、制度进行全面清理，逐一进行修改、补充、完善或废止。为乡镇财政监督和管理提供有力的法律法规和制度依据。二是要加快对乡镇财政基本职能、财政原则、财政活动基本方式和财政决策程序等内容的基本立法规范进程。从法规上确定乡镇财政监督和管理的地位，准确定位乡镇财政所的监管职责。（二）增强乡镇财政综合预算管理职能，健全乡镇预算。重点是将乡镇辖区内发生的财政收支、支农项目资金全面纳入乡镇财政管理，确保财政资金安全高效。乡镇财政所要树立“ 大财政”、“ 大监督”观念，不仅要管理好本级财政资金，对于辖区内单位的所有财政资金，
35、财政所都应履行监管职能。.（三）加强制度建设，进一步完善乡镇财政监督职能。省里应出台统一的乡镇财政监督工作管理办法，明确乡镇财政对各类政府性资金监管职责、权限、监督范围和手段，使乡镇财政监督有章可循，解决乡镇财政不好监管、不便监管、不敢监管的问题，为乡镇财政机构开展财政大监督提供制度支持。各级各部门在有关资金和项目管理的文件中要明确规定乡镇财政的监管责任，赋予乡镇财政履行监管工作的职责。县级财政要明确乡镇财政的具体监管范围，量化、细化监管任务和责任。乡镇财政应建立健全资金使用、监督管理目标责任制。切实解决目前乡镇财政资金管理中存在的“ 重投入、轻管理，重建设、轻效益”问题。（四）强化“双基”建
36、设，夯实监管基础。乡镇财政“双基” 建设是龙头，资金监管是核心，制度建设是关键，服务“ 三农”是目标。为了保证乡镇财政有效行使资金监管职能，建议明确乡镇财政所按副科级建制，设置为县级财政部门的派出机构，人、财、物归县局统一调配，以便行施乡镇财政所的监督管理职能。同时，安排必要的资金，加大对基层财政所软硬件基础设施投入力度，为乡镇财政干部创造必要的工作环境，促进基层财政所规范化建设；借助“金财工程”平台，进一步完善乡镇财政网络化建设，保持网络联通，便于信息查询和监管。（五）加强宣传力度，营造良好的财政大监督理念氛.围。各级财政部门要通过各种媒体、渠道广泛宣传财政大监督理念，让全社会了解、理解、关心和支持财政大监督工作，避免被查单位的不理解、不支持。各地要在适当时候曝光一批典型案例和加强正面典型的宣传，增强宣传声势，开展大宣传。同时，在人力、财力和物力上给予充分保障，以便发挥好乡镇财政的监督职能。（六）加强乡镇财政队伍建设，为推动财政大监督工作提供保障。建立健全乡镇财政监督机构建设和加强乡镇财政监督干部队伍是做好财政大监督工作的重要组织保障。选调一些年富力强，学历层次高，熟悉财政、会计业务，具有高、中级职称的专业人才充实到乡镇财政监督岗位上来，同时，针对现有乡镇财政队伍素质参差不齐的状况，加强考核培训，更新知识，提高乡镇财政干部队伍的整体素质。
