1、第二章 行政学的产生和发展,一、西方行政学的产生二、西方行政学的发展三、中国行政学的研究和发展,一、西方行政学的产生,（一）行政学产生的历史背景“行政国家”的出现文官制度改革的推动科学管理运动的影响其它学科的形成和发展,问题,你是如何理解“行政国家”的？,“行政国家”的出现,“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段 国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。,有人曾说，直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识
2、到政府的存在。但是，这位可敬的先生不是一位善于观察的人，因为到了1914年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化乃是20世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事税收员，就是这些外在的，可见的变化。现代行政国正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感。” 威廉韦德,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长,历年美国联邦公务人员人数的增长情形,年度 179118211831184118511861187118811891190119111
3、92119311941195119611971198119911999,人数4479691411491180382627436672510201000201574422394763959055611436097461437682248266624358082862926286500031119122721399,1980-1992年美国各州与地方政府雇员人数（含全职与兼职）,行政机构的规模变化,美国在建国之初联邦政府仅设3个部：国务院、战争部、财政部和总检察官办公室。到20世纪初，联邦行政部门发展到70多个 。,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨
4、胀行政自由裁量权的大为增长,行政职能的大为扩张,20世纪以后，国家行政新涉及的领域主要有：干预经济， 对经济进行调控；管理国内国际贸易，国内国际金融；举办社会福利和社会保险；管理教育、文化和医疗卫生；保护知识产权；保护、开发和利用资源；控制环境污染和改善生活、生态环境；监控产品质量和保护消费者权益；城市的管理规划和乡镇建设；直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。,“行政国家”的标志,行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长,行政权力的大为膨胀,行政许可权行政确认权行政处罚权行政征收权行政强制执行权行政裁决权行政立法权,“行政国家”的标志,
5、行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长,行政自由裁量权的大为增长,在19世纪以前，西方国家一般均奉行“无法律即无行政”的原则:政府的一切活动必须遵守法律；必须限制政府专横的自由裁量权；政府与私人一样受普通法院管辖，不能有专为政府而设立的行政法院；法律在政府与公民之间无所偏袒。政府不能享有不必要的特权，或者不必要地避免适用一般的法律。,“如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，即为之提供衣食住所，这就需要大量的行政机构（而且这些行政机构）必须有自由裁量权”。 威
6、廉韦德,行政自由裁量权膨胀的原因,现代社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的发展变化，只能授权行政机关根据各种可能出现的情况做出决定；现代社会极为复杂，行政机关必须根据具体情况作出具体决定，法律不能严格规定强求一致；现代行政技术性高，议会缺乏能力制定专业性的法律，只能规定需要完成的任务或目的，由行政机关采取适当的执行方式；现代行政范围大，国会无力制定行政活动所需要的全部法律，不得不扩大行政机关的决定权力；现代行政开拓众多的新活动领域，无经验可以参考，行政机关必须作出试探性的决定，积累经验，不能受法律严格限制；制定一个法律往往涉及到不同的价值判断。从理论上说，价值判断应由立法机关决定，然而由于议员
7、来自不同的党派，议员的观点和所代表的利益互相冲突，国会有时不能协调各种利益和综合各种观点，得出一个能为多数人接受的共同认识，为了避免这种困难，国会可能授权行政机关，根据公共利益和需要，采取必要的或适当的措施。出处：王名扬：美国行政法，中国法制出版社，1995年版，第546-547页。,“政党分肥制” （spoils system）,1829年，英国的“政党分肥制”的选官制度被移植到美国。当时的当选总统安德鲁杰克逊提出，竞选是一场战争，谁胜利了就应分配到胜利果实，即“肥缺属于胜者”。,问题与讨论,“政党分肥制”有哪些弊端？,政党分肥制的牺牲品：加菲尔德总统,1881年加菲尔德总统的遇刺成了一个导
8、火索，在美国社会中逐渐形成了强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着执政党的变换而进退的官职恩赐制。,文官改革运动的推行,1872年，格兰特总统组建了第一个文官委员会，专门负责制定和贯彻正确的规章制度，负责监督各部门的考试和考核。 1877年，纽约成立了第一个文官改革协会，1881年成立文官改革同盟，这都可以看作是格兰特总统文官委员会的理念的继续。 1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的调整和改革美国文官制度的法案（即彭德尔顿法），美国文官委员会重新建立起来，并被赋予了组织上的合法地位。,彭德尔顿法,彭德尔顿法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立
9、一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法开始确立功绩制原则，奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成。,文官制度改革运动推动对公共行政学的研究,在美国文官委员会开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了主张“政党分肥制”的人谋取权力，从而使联邦机构逐渐地走向了非政治化的轨道。,科学管理的基本精神与功绩制基本吻合,泰罗科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完成各项任务，这与功绩制的原则是基本吻合的。“工作分析”“职位分
10、类”“工作评价”“绩效考核”,职位分类和绩效考核,职位分类和绩效考核突出了公共行政体制中几个方面的内容：它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；职位分类和绩效考核要求有着科学的标准；加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。,科学管理运动对公共行政学的影响,尽管泰罗所开创的科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了理论和方法，成为公共行政学的理论来源。 开始重视通过科学管理寻求政府行政管理效率的提高。建立管理目标、管理控制标准、管理程序化、科学挑选、培训和安排人员、组织分工和协作，明确权责、调动人员积极性
11、，提高工作效率等。,多种学科知识的形成和发展,19世纪末至20世纪初是人类科学史上的一个重要的发展时期，对当代社会经济发展具有深刻影响的一些学科，如管理学、心理学、社会学等等都在这一时期产生并迅速发展起来。,政治学的发展对行政学产生的影响,西方近代政治学说尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。,“三权分立与制衡”学说,它把行政权看作为一种相对独立的权力，并提出用立法和司法权来对它进行制约；它把这三种权力看作是由三个不同部门或机构执掌的，而且作为制度设计和制度安排的具体做法也是通过强化三个部门的不同性
12、质来实现权力的相互制衡的；此学说已经包含着“行政是一个相对独立的领域”的认识，对这个相对独立的领域可以进行专门研究和判断。,行政法学的发展对行政学的影响,行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的目的，是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政学的最重要的理论基础之一。,（二）行政学的形成过程,1865年，德国学者史坦因发表行政学，最早使用“行政学”一词，但主要是在行政法的意义上使用。1887年，美国学者威尔逊在美国的政治学季刊上
13、发表了他的著名论文行政之研究（The Study of Administration）。这篇文章的问世被认为是公共行政学诞生的标志。,行政学之父：伍德罗.威尔逊,威尔逊（1856-1924），1883年在Hopkins University获得政治学博士学位。1902年当选为 Princeton大学校长。1910年当选新泽西州长。1912年参加美国总统选举并获胜，1913-1921就任美国总统。,威尔逊的主要观点,执行一部宪法要比制定一部宪法困难得多，而传统的论证主要集中在政治过程方面，对如何实施法律则注意不够。因此应当把研究的重点放到行动的政府上面，要建立一门新的科学，即行政学，以提高政府的
14、行政效率。要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。 国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法(后为古德诺所发挥)才是正确的；一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。 此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。,古德诺的政治与行政二分法,古德诺（1859-1939），政治学家兼法学家，曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，是美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问，长期教授行政法学。1900年，古德诺出版政治与行
15、政：对政府的研究，全面、系统地论述了政治与行政两分法，明确指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，从而使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来。,怀特和他的行政学导论,伦纳德.D.怀特（18911958）是美国著名的行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，并曾任美国文官委员会主席。怀特于1926年出版了世界上第一部大学行政学教科书行政学导论。他将行政学的研究对象界定为四个方面：组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。行政学导论是行政学发展的里程碑之作，对行政学的发展产生了十分重要的影响。,魏劳毕和他的行政学原理,魏劳毕是美国享有盛名的政治学家和行政学家，曾任美国劳工部专家
16、顾问和普林斯顿大学教授。1918年，魏劳毕发表了联邦州预算改革运动，将预算当作可以控制政府的中心环节。1927年，魏劳毕出版了行政学原理，试图建立行政管理的基本原则，着重研究政府的财政、预算和物资管理等方面。,费富纳和他的行政学,费富纳是南加利福尼亚大学教授、著名行政学家。1930年，费富纳出版了行政学。他用理论的研究方法，从科学管理的角度，试图从各种纷纭复杂的行政现象和行政行为中抽象出一些行政原则和行政方法。怀特、魏劳毕和费富纳的三部行政学著作为行政学学科体系的形成做出了不可磨灭的贡献。他们的著作为行政学建立了基本的学科体系，为行政学的发展打下了基础。,泰勒的科学管理理论,弗雷德里克.温斯洛
17、.泰勒被称为“科学管理之父”。1911年，他出版了科学管理原理，提出了以分工协作、时间动作分析、规定定额和实行差别工资、对工人进行职业培训等为核心的管理理论 。,法约尔的一般管理理论,亨利.法约尔被称为“行政管理之父”。 1916年，他发表工业管理和一般管理一书，把管理分为计划、组织、指挥、协调和控制5个环节，确立了管理14条原则。法约尔提出的14项管理原则是：分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服从整体利益，报酬，集权，等级链(权力线)，秩序，平等，人员保持稳定，主动性，团结精神。,马克斯韦伯,马克斯韦伯（德语：Max Weber，1864年4月21日1920年6月14日）德国著名
18、社会学家，政治学家，经济学家，哲学家，是现代一位最具生命力和影响力的思想家。韦伯最初在柏林大学开始教职生涯，并陆续于维也纳大学、慕尼黑大学等大学任教。对于当时德国的政界影响极大，曾前往凡尔赛会议代表德国进行谈判，并且参与了魏玛共和国宪法的起草设计。是同泰勒和法约尔同一历史时期，并且对西方古典管理理论的确立做出杰出贡献，是公认的现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一，被后世称为“组织理论之父”。,韦伯关于三种类型的权威和组织形态的论述：,个人崇拜式权威“神秘化的组织”传统式权威“传统的组织”（依靠先例、惯 例和世袭等方式来维系）理性合法的组织“合理化法律化组织” （依据科学原理预先进行设计）,
19、在马克斯韦伯看来，官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理在基本形态。,韦伯关于理想的组织形态“现代行政性组织”的论述：,1. 组织内部实现劳动分工和组织分工； 2. 实现职位和职权相匹配的组织管理结构
20、； 3. 通过考核、训练、教育来选拔组织成员； 4. 选举和任命相结合的人员任用制度； 5. 行政管理职业化，人员薪金、升迁制度化； 6. 组织管理与所有权相分离； 7. 规则和纪律对管理人员同样具有约束作用；,官僚制作为一种理性的和有效率的管理体制，它迎合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。一方面，官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。其在精确性、快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同。而这些都是对传统社会中的各种组织中普遍存在的任人唯亲、下级对上级的人身依附、官员决策的任意性与不可预测性等弊端
21、的纠正，是时代发展的产物。当然，官僚组织自身的缺陷也十分明显，对于这种缺陷，韦伯曾毫不客气的指出，家长制组织和个人崇拜组织问题更大，人们在管理社会时当然可以选择不同方式，要么是官僚组织，要么是外行治理，别无他途,帕金森定律:,英国历史学家帕金森通过对上世纪初期英国海军部机构设置和人员数量的变化对比后发现：14年里，英国海军舰艇数目缩减了2/3，兵员减少了1/3。然而官员数量却几乎翻了一番，暴增了78。兵少了、船少了，工作也少了，可官的数目却大幅增长。帕金森在分析其中原因时总结出一个“帕金森定律”：“一个不称职的官员，可能有三条出路：一是申请退职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己
22、工作；三是任用两个水平比自己更低的人当助手。走第一条路会丧失权力，走第二条路那个能干的人会成为自己的对手，于是，两个平庸的助手分担了他的工作，他们不会对自己的权力构成威胁，他自己则高高在上发号施令。两个助手既然无能，也就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、效率低下的领导体系。”因为在这种不断制造下属并制造权力的行政机构中，管理层次和人员数量会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，这条定律中提到的这种现象也被称为“金字塔上升”现象。案例思考：1.“帕金森定律”是否必然？应如何避免其效应？2.试用这一定律分析我国的行政组织现状。,帕金森定
23、律:,英国学者帕金森(Parkinson)1957年在帕金森定律组织病态之研究（Parkinsons law)一书中提出的，对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象的描述。 定律一：冗员增加原理。官员数量增加与工作量增加并无关系 定律二：中间派决定 定律三：“鸡毛蒜皮定律” 定律四：无效率系数 定律五：人事遴选庸才 定律六：办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比 定律七：“鸡尾酒会公式” 定律八：嫉妒症 定律九：财不露白 定律十：退休混乱,彼德原理,美国学者彼德（laurence J.Perter)1960年首次公开发表，1961年在彼德原理（The peters P
24、rinciple)一书中系统提出：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。 推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由未到达不胜任阶层的员工完成 差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者忙着花钱，后者忙着赚钱 马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才要 链条定律：链条与其最脆弱的环节有着相同的强度，链条越长脆弱环节越多 华盛顿办事规律：一个做事敷衍了事，二人合作互相推诿，三人共事永无成事之日 奈什规则：坐着工作的人比站着工作的人赚的钱多 理发定律：永远不要问理发师你是否该理发了,二、西方行政学的发展,西方行政学自诞生以来，历
25、时一百多年，先后经历科学管理时期、行为科学时期、新公共行政学时期、新公共管理时期、新公共服务时期等发展阶段。每一发展阶段都有不同的代表人物和代表性理论，呈现出不同的特点。,西方公共行政学的发展历程,传统行政学时期行为主义行政学时期多元化发展时期（系统权变行政学派、新公共行政学派、公共政策分析学派、公共选择学派）新公共管理新公共服务,传统公共行政学的信条,采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域；以政治行政二分法为理论基础；致力于行政管理的一般或普遍原则的探索 ；强调以效率原则作为最高标准 。,传统行政学研究的特点,传统行政学研究已形成了比较完整的理论体系，
26、其范围包括行政管理的体制、组织、结构、职能、决策、人事行政、财务行政等各个方面。其侧重点在于探讨绝对不变的管理原则、严格的等级制度和非人格化的管理、静态结构和固定程序、以工作为中心的管理方式、机械的效率和服从。,传统公共行政学的缺陷,它采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原则或原理；效率的标准被不恰当地过分推崇，价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视。,行为主义行政学出现的背景,19291933年世界性的经济危机和“二战”使
27、西方各国放弃了传统庸俗经济学所倡导的自由放任的经济政策，开始了国家对经济和社会的全面干预。与此相适应，各国政府的行政管理在官僚体制、行政权力、行政职能等方面发生了根本性的变化。传统公共行政学理论面对社会的变革，显得苍白无力,行为主义理论,行为主义理论是现代管理理论主要流派之一，是一种侧重从心理学、社会学角度研究个体需求和行为、团体行为、组织行为和激励、领导方式的流派。它盛行于20世纪二、三十年代，主要的代表性人物有梅奥、西蒙、巴纳德、马斯洛、麦克格雷戈、阿吉里斯等。,行为主义行政学,行为主义行政学强调对行政现象作系统的、经验的和因果的解释，主张所谓的价值祛除，使行政学成为一门经验科学。,行为主
28、义行政学,行为主义行政学研究已经超出了行政过程的结构性和技术性的范围，除了正式的组织形式和权力结构外，组织已被作为一种包括各种社会和心理因素在内的、其成员之间相互作用和影响的动态发展的复杂系统.一方面把效率的提高与人的行为的研究联系起来，另一方面把组织自身及其成员的活动与外界环境因素联系起来，从而深入并扩大了行政学的研究范围。,多元化行政观出现的背景,20世纪70年代，英美等西方国家陷入了低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时并存的 “滞胀” 困境，政府管理成本居高不下，“官僚制”的弊病也都暴露了出来。美国学者科恩在新有效管理者中说，“政府的政策与计划不仅没有给人们的生活带来益处，反
29、而还降低了人们的生活质量，政府自身造成的公共问题比解决的问题还多”。,多元化发展时期,系统权变行政学派新公共行政学派公共政策分析派公共选择学派,新公共管理产生的背景,20世纪80年代初，英美等西方国家出于振兴经济的需要，在政府管理中大量引进和吸收企业管理经验，以精简政府规模，减少财政支出，提高行政效率。它促使人们对政府利用企业管理方法的程序和效果进行积极的探索，并形成了一系列新的理论观点。,新公共管理,新公共管理是20世纪80年代中期以后随着西方“政府再造运动”而兴起的一个流派。 其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。,企业家政府理论,新公共管理理论的精髓是企业家政府理论
30、，企业家政府理论旨在运用企业家精神来对政府重新塑造。,戴维奥斯本 David Osbern,新公共服务理论,登哈特的新公共服务理论是在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。,罗伯特登哈特Robert B Denhardt,“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。”,西方行政学的发展趋势,西方行政学的发展趋势表现为以下四个方面：研究领域的拓宽和加深；研究侧重点的转移；研究内容和研究方法更结合实际；不同学派之间的争鸣和交流不断加强。,（一）研究领域的拓宽和加深,1.从“纯行政”的研究扩展到对行政
31、环境的研究，日趋重视对政治因素、经济因素和社会因素的研究； 2.从一般行政的研究扩展到重视专业行政的研究；3.从政治与行政分离的研究扩展到政治与行政相互渗透的整体的研究；4.从“硬件”研究到“软件”研究，不仅研究制度、组织和结构问题，而且延伸到行政系统、行政过程、行政监督、行政方法和技术等方面；5.从单层研究到多层研究，既研究理论、原则、手段和方法艺术，还要研究行政活动的技术性问题。,（三）研究内容和研究方法更结合实际,1.系统论、运筹学、行为科学等新方法被引入公共行政学的研究中，取得了良好的效果，并拓宽了行政学的研究内容； 2.既重视行政执行的研究，更重视行政决策的研究，从而产生了行政决策学
32、、公共政策分析等新的分支学科。,（四）不同学派之间的争鸣和交流不断加强,在公共行政学的研究过程中，或因研究重点不同，或因研究方法相左，提出了各具特点的管理理论。由于不同学派之间的争论与融合，西方行政学日渐发展和完善。,三、中国行政学的研究和发展,梁启超在论译书中提倡“我国公卿要学习行政学”。孙中山提出了立法、行政、司法、考试、监察五权分立的主张并付诸实践。张金鉴于1935年出版行政学之理论与实践，这是我国最早的行政学专著。20世纪50年代初，行政学的有关专业和课程被取消。1979年邓小平在理论工作务虚会上提出：政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要补课。此后，一些大学相继开设了行政学课程和行政管理专业，中央和各省、直辖市、自治区成立了行政学院。1988年中国行政管理学会成立。中国行政学进入了快速发展时期。,
