1、1社会保险转型与商业保险发展何文炯摘要：本文分析了社会保险与商业保险的关系，认为社会保险和商业保险是风险保障服务体系中的两大重要资源， 应当通 过有效的机制加以合理组合，以降低全社会的风险 管理成本，提高全体社会成 员的风险保障水平。在此基础 上，文章分析了中国经济社会转型时期社会保险发 展 对商业保险的“挤出效应”和社会保险制度深化改革给商业保险带来的发展机遇，并指出了促进商业保 险发展、 发挥其在社会保障体系中重要作用的动力机制与实现路径。当今社会是一个风险社会。在这个社会里，人们所面临的各种各样的风险需要进行有效的处理。于是，如何有效地配置风险保障资源，成为风险管理的核心问题之一。在处理
2、风险的各种手段中，保险是一种传统有效的机制，而保险有三种类型：互助合作保险、商业保险和社会保险。这三类保险应当如何分工？如何协调发展？这是一个很有现实意义的问题。本文重点讨论社会保险与商业保险这两者的关系以及与之相关的若干问题。从所承保的风险看，社会保险与商业保险中的人身保险和人身伤害责任保险有许多相同之处，于是，商业保险与社会保险的合理分工与合作共赢一直是学界研究、业界实践、百姓关注的一个重要问题。本文认为，社会保险和商业保险是风险保障服务的两大资源，应当通过有效的机制加以合理组合，以降低全社会的风险管理成本，提高全体社会成员的风险保障水平。一、社会保险与商业保险的关系现代社会中存在的三类保
3、险，从其产生的年代看，依次是互助合作保险、商业保险和社会保险。其中互助合作保险和商业保险诞生的确切时间难以考证，一般认为互助合作保险已经有 3000 多年历史，而现存最古老的一份现代意义上的商业保险合同是 1347 年 10月 23 日在意大利热那亚签署的，这说明至少在那个时代就已经有商业保险存在了。社会保险诞生的时间比较明确，学界一般以德国 1883 年疾病保险法颁行为标志。值得注意的是，三类保险的先后出现，与时代变迁、历史演进和人类文明进步紧密相联。商业保险行为的出现是商品经济发展到一定阶段的产物，而社会保险制度的出现，则是政府对于风险保障服务市场干预的结果。互助合作保险和商业保险是人们的
4、自愿行为，面临特定风险并有一定缴费能力的经济2主体，通过加入互助组织或购买保险的方式把风险转移出去，于是风险保障服务是一个市场。在这种机制下，风险保障资源能够在一定程度上得以优化配置。但是，随着时代的变迁和风险的变化，这一市场明显地表现出其缺陷：贫困者因为其缴费能力不足而无法运用这类手段来转移风险，尤其是随着工业化、城市化的进程，社会成员风险增加，贫富差距扩大，有风险保障需求而缺乏缴费能力的社会成员相对增多，形成了严重的社会问题。于是，政府开始介入风险保障服务领域。1883 年，德国率先推出社会保险制度，标志着政府不仅仅通过社会救助为贫困者提供生存风险保障服务，而是要为全体工薪劳动者提供基本风
5、险保障服务。二次大战之后，发达国家们陆续把社会保险制度的覆盖范围扩大到全体国民，这就意味着政府对于社会成员的基本风险直接提供风险保障服务。从经济学的视角看，这是政府干预风险保障服务市场的结果，因为以互助合作保险和商业保险为主体的风险保障服务市场失灵了，政府通过社会保险来干预。在这个过程中，具有历史悠久的互助合作保险和商业保险逐步改变业务范围和服务对象为具有缴费能力的社会成员提供社会保险之外的各种风险保障服务。20 世纪 70 年代之后，由石油危机引起的经济危机又引发了社会保险制度的改革。许多国家的社会保险基金危机显现，于是不得不采取种种手段，控制乃至降低社会保险待遇，其核心是限定和降低用人单位
6、的劳动力成本和政府对于社会保险基金的责任。这就是部分学者所说的政府失灵导致的社会保险制度改革。在这一背景下，商业保险在整个风险保障服务体系中的地位被重新认识，其定位变得更为清晰为具有缴费能力的社会成员提供社会保险之外的各种风险保障服务，提供社会保险基础上的补充保险服务。经历了这样一个过程，风险保障学界逐步形成了这样一种共识：基于社会成员的基本风险和政府职责，确定社会保险的险种主要是社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，这些险种由政府直接经办、注入一定的社会保险费用，并对于基金承担兜底之责任。正是由于社会保险是由政府经办，必以社会公平为其核心价值取向，以保障社会成员的基本生活
7、为目标。这一理念为政界普遍接受，并体现于绝大多数国家的法律之中。而商业保险和互助合作保险则由民间组织（企业或民间非营利机构）举办，属于市场行为，前者以营利为目的，后者为非营利。在保障项目和保障程度方面，商业保险和互助合作保险根据社会需要设定，由社会成员自愿选择。这两类保险与社会保险所保的风险相同时，以社会保险为基本保障项目，另两类为补充保障，即社会成员必先参加社会保险，再参加商业保险或互助合作保险，除非社会保险中尚无这种保障项目。3二、社会保险发展对商业保险的“挤出效应”在中国，现代意义上的保险是一种舶来品。商业保险始于 1805 年，社会保险制度的普遍实施则始于 1951 年。1978 年以
8、后，以市场化为导向的经济体制改革逐步展开，经济、社会开始转型，原先与计划经济体制相适应的社会保险制度表现出种种不适应之症状，迫切需要改革。20 多年来，中国在社会保险领域进行了一系列改革，陆续颁布和实施了一系列新的制度与政策，一个与经济社会发展水平相适应的新的社会保险体系框架已经基本形成，并朝着覆盖城乡、惠及全民的方向稳步发展。从近 30 年的情况看，中国商业保险是在恢复中发展起来的。从其与社会保险的关系看，商业保险在转型期社会保险制度尚不健全的情况下，一度承担了部分社会保险之职责。但是，随着社会保险事业的发展，商业保险在部分领域让位于社会保险，这使得部分保险工作者有一些失落之感觉。事实上，改
9、革初期的许多举措是以降低劳动者风险保障水平和职工福利待遇为条件的。在这样的背景下，相当数量的工薪劳动者缺乏应有的社会保险，有的甚至连工资也不能按时足额拿到。于是，部分劳动者和社会成员通过商业保险中的人身保险和人身伤害责任保险获得一些保障，也给商业保险公司创造了一定的发展机会。例如 20 世纪 80-90 年代，不少用人单位为员工购买补充性养老保险、意外伤害保险，甚至家庭财产保险，还有一些单位购买雇主责任保险。那个时期，团体保险业务在保险公司人身保险业务总量中所占比重很大。但是，随着社会保险覆盖面的扩大，保险公司团体人身保险业务的风光不再，尤其是浙江省，其经济转型速度快且转得彻底，而社会保险工作
10、推进力度较大，因而团体人身保险业务下降速度更快。最近 10 多年来，新的职工基本养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度、职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度和生育保险制度陆续颁行，社会保险的覆盖面由原先的国有、集体企业职工扩大到私营企业和个体工商户，再扩大到全体社会成员。这必然形成了对于商业保险的挤出效应。事实上，在保障需求和缴费能力一定的前提下，由于强制性的社会保险满足了社会成员一部分保障需求，相对地说，对商业保险的需求自然减少。也就是说商业保险的部分需求被强制替代，我们可以通过下图来更清楚地认识这一点：4假设人们的保障需求水平为
11、U(U 为效用无差异曲线，在这条曲线上的消费选择带给人们的效用是相等的，所不同的只是商品 X 与商品 Y 的不同数量的组合)，原先不作为社会保险对象的社会成员能享受到的社会保险极为有限，视为最低生活保障线的保障即 YA。因此他(她)对商业保险的需求自然就增强，在图上表现为选择了消费点 A，对商业保险的需求为 XA。如今有了强制性的社会保险，即：强制给予社会保险(Y BYA)，自然对商业保险的需求将由 XA下降为 XB。而且在初始替代阶段，其替代率往往是比较高的，即，较少的社会保险往往替代了较多的对商业保险的需求。同时，我们也可以从这个图上看出，社会保险的保障水平越高，对商业保险的绝对替代量也就
12、越多，因此，对商业保险的制约就越大。相反，社会保险的保障水平越低，带给商业保险的发展空间也就越大。三、社会保险深化改革带来的商业保险发展空间经过长期的改革和建设，中国社会保险制度已经形成了新的框架体系，但是仍然还有完善的空间，需要深化改革来实现。当前，中国社会保险领域最为突出的问题有三：一是公平性不足，二是可持续性不足，三是制度运行效率不高。解决这些问题的关键是两条：一是确立多层次社会保障体系的建设思路，二是合理界定政府的责任，进而确定适度的保障水平。十多年以前，学界基本达成共识社会保障制度改革的原则是“广覆盖、低水平、多层次” ，这几年有了新的更加完整的提法广覆盖、保基本、多层次、可持续。我
13、认为，还可以改一个字，即把“广覆盖”改为“全覆盖” 。所谓全覆盖，即对于基本风险保障项目要实现全民参加社会保险。因此，要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系” ，这里有两个关键问题需要明确：一是哪些项目覆盖城乡居民？二是其保障水平如何？所谓保基本，就是要确定适度的保障水平，这个水平要根据社会成员风险保障的基本需要、政府的责任5和社会的筹资能力来确定，也就是通常所说的与经济社会发展水平相适应。所谓多层次，是指社会保障体系由基本保障和补充保障两部分构成，政府直接举办的各社会保障项目只提供社会成员的基本保障，这是第一层次。在此基础上，充分利用社会力量发展风险保障事业，包括家庭、各用人单位、各社会团体
14、、各类民间组织，建立第二层次、第三层次的保障。所谓可持续，即社会保障的各项制度要能够长期持续健康地运行。实现社会保障制度的可持续运行，需要：适度的保障水平科学的制度设计有效的管理服务。其中确定适度的保障水平十分关键。我们认为，只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能建立起多层次风险保障体系。在现代社会中，政府具有为全体社会成员提供基本风险保障服务的职责，除了社会救助和公共福利之外，政府主要通过社会保险来实现这一职责。需要强调的是政府所提供的社会保险服务只是基本的保障，而不是高水平的充分保障，否则就会影响社会效率，培养出懒汉来。对于基本项目以外、基本保障水平以上的那部分风
15、险保障需求，应该借助社会的力量和市场的机制来满足，此时政府的职责是制定有关规则，并承担监管之职责，以保证其规范、健康、有序地运行，而不是直接包办。此外，还需要明确各级政府之间的职责，妥善处理中央与地方关系、上下级政府关系和地区之间的利益关系。基于这样的理解，未来一个时期，社会保险制度改革和建设的重点以及由此产生的商业保险发展空间应当是在以下几个方面：一是机关事业单位社会养老保障制度改革与职业年金的发展。从社会公平的角度出发，应当朝着社会养老保障制度全社会统一的方向，改革机关事业单位退休保障制度，改造职工基本养老保险制度，实现全体工薪劳动者（国家机关、事业单位、企业及各类经济和社会组织中的从业人
16、员）社会养老保险制度的统一，再创造条件逐步实现全体国民基本养老保险制度的统一。在这一背景下，职业年金（含企业年金）的发展将有新的空间。二是城乡居民社会医疗保障制度整合与补充性医疗保险的发展。我国现行社会医疗保障体系由职工医保、城居医保、新农合和医疗救助组成，简称“三险一助”或“31”模式。未来的发展趋势是从“31”模式发展成为“21”模式，再发展到“11”模式。这里的“21”是指职工医保城乡居民医保医疗救助，其中城乡居民医保是指将新农合与城居医保整合之后的社会医疗保险制度，在这一模式下，凡有工作单位的劳动者强制参加职工医保，其他劳动者和社会成员参加城乡居民医保。“11”是指全民医疗保险医疗救助
17、，这一模式下，全体社会成员均参加统一的社会医疗保险制度，再辅之以医疗救助。事实上，新农合与城居医保制度是性质完全相同的社会医疗保险制度，由于分属不同6的部门经办管理，制度之间缺乏衔接与协调，出现两个参保群体间待遇攀比、重复参保等现象，造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。因此，要根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势，按照社会医疗保障制度公平性、可持续性和资源优化配置的原则，积极推进这两项制度的整合，提高其筹资水平与保障待遇水平，并创造条件逐步与职工基本医疗保险制度并轨，朝着全民医疗保险制度（有的学者称其为“全民健保制度” ）的方向努力。在这一背景下，职工基本医疗保险和公务员医疗补助水平将
18、被适当稳定在一个水平上，政府的重点是加快提高城乡居民的医疗保险水平。所以，对于国家机关、事业单位和部分效益较好的企业，补充性医疗保险的需求开始增长。三是农民职业伤害保障水平提高与人身意外伤害保险的发展。按照现行制度安排，国家机关、事业单位和企业及其他经济、社会组织均有职业伤害保障制度（工伤保险制度） 。农民也是劳动者，也有职业伤害风险，但是一直没有职业风险保障制度。倘若农民劳动受伤，只能由自己负责，主要原因是，无法运用社会化筹资手段，建立社会保险机制。因此，应该积极探索农民职业伤害保障机制。对此，不一定要采取纯粹的社会保险手段，而是可以采用政府补贴、支持并委托商业保险公司经办的方法来进行。四是
19、人口老龄化、高龄化与护理保险的发展。随着人口老龄化，尤其是高龄化社会的到来，老年护理的需求增加，为此，需要加快建立老年照护体系。除了必要的人员、设施和技术之外，还需要有足够的资金准备。从国际经验看，建立护理保险制度是筹集护理资金的一种重要途径，是实施护理制度的财务基础。老年护理保险制度是指被保险人因为年老患病或伤残导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住专门的护理机构接受长期康复和护理服务，或在家中接受他人的专业护理服务，由保险基金支付有关费用的一项保险制度。这种护理通常包括医疗护理、日常生活照顾、精神心理帮助等。从发达国家的情况看，护理保险有两种模式。一是以美国为代表的商业
20、保险模式，二是以德国和日本为代表的社会保险模式。从浙江省的情况看，老年护理的需求未来必然是持续增长，但准备明显不足，尤其是未来所需资金的筹措机制尚未建立。因此，需要积极探索发展护理保险。目前，我省目前运用社会保险普遍实施护理保险的条件尚不成熟，但考虑到一部分人群具有护理保险的现实需求，我们建议政府出台相应的优惠政策，鼓励保险公司开办商业性护理保险业务，并且创造条件使之与公办或民办的养老机构和城乡社区居家养老服务机构（或服务项目）相衔接。五是社会责任的落实与责任保险的发展。责任保险是以被保险人可能的民事损害赔偿责任为保险标的的一类保险，对于落实意外事故赔偿责任，保障受害人权益具有重要意义。7随着
21、经济发展和法治的健全，责任保险具有很广阔的发展前景。然而，目前中国责任保险在财产保险中的份量不足 5（不含机动车辆第三者责任保险） 。这几年，保险公司在机动车辆第三者责任保险方面做了许多工作，还在承运人责任保险、火灾责任保险等做了一些工作，取得了进展，但总体说来还远远不够。从构建和谐社会的目标看，应当充分发挥责任保险的作用。为此，需要积极推动责任保险地方立法，将责任保险纳入政府公共安全建设体系，逐步推行强制性公众责任保险。要在总结承运人责任险、火灾公众责任险、校园责任险和大型活动责任险试点经验的基础上，逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等领域推广责任保险。就浙江省而言，要根据本省的实际，
22、大力发展中小企业雇主责任保险、公司董事责任保险、出口产品责任保险（限定裁决权在国内） 、医疗执业责任保险、建筑工程责任保险、环境污染责任保险、境内外旅游责任保险等业务。要逐步完善交强险制度，促进其健康发展，同时要完善交通事故救助基金等相关制度，加快机动车辆联合信息平台建设，通过费率浮动机制，促进交通事故及其损失的减少。四、商业保险发展的动力机制与实现路径随着社会保险的转型，商业保险在整个社会保障体系建设中将发挥越来越重要的作用。胡锦涛在中共十七大报告中明确指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活” 。 “要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活
23、保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系” 。据此，我们应当积极创造条件，充分发挥商业保险在社会保障体系中的补充作用。现阶段，重点要解决以下问题。1、角色定位社会保障领域各社会主体地位的合理确定，对于优化风险保障资源配置、提高全社会福利和保障水平具有十分重要的现实意义。从政府的职责看，在保险领域，政府主要做两件事情：一是通过社会保险直接提供基本风险保障服务，二是通过制定规则对于商业保险和互助合作保险进行规范与监管，通过优惠政策促进其健康发展。对于用人单位而言，既是一个生产经营或服务主体，同时是一个社会责任主体和风险管理主体，必须依法为员工办理社会保险，在此基础上，通过购
24、买商业保险等途径实施员工福利计划，吸引人才、留住人才，以最低的成本获得最优的人力资源。对于劳动者和社会成员而言，需要制定自己的风险管理计划，要依法参加社会保险，积极争取自己的福利权益，并力所能及地购买一部分商业保险作为补充。在政府、用人单位、劳动者和社会成员职责清晰的基础上，保险公8司应当找到自己合适的位置，明确自己应该做而又可以做的事情，不是把重点放在要求有关部门让出市场，而是在政府实施的社会保险基础之上为老百姓提供补充性保障。从这个意义上说，保险公司也需转变观念，准确定位，寻找新的发展空间。2、险种开发新的发展空间需要通过开发适合于市场需要的新险种来实现。从浙江省的情况看，虽然我们在险种创
25、新方面已经做了很多工作，但是与社会实际需求还有较大差距。事实上，现有保险资源未能被充分挖掘。究其原因，主要是体制机制的制约。目前多数保险公司还没有建立起真正意义上的现代企业制度，公司管理层较多地关注眼前利益的挖掘。尤其是近 10 多年来，保险公司把管理权逐渐集中到总部，许多地方的保险机构几乎变成了职能单一的销售机构，他们只能围着总部设定的指标体系转，很难从本地区的风险保障需要来考虑问题，这就导致保险业为地方服务的能力逐步下降。例如，浙江的经济和社会具有鲜明的特点，民营经济比重大，人口特征和疾病谱与其他地区不同，但多数保险公司只能按照各自总部的要求，销售统一的商品、使用基本统一的费率、采用统一的
26、核保政策、适用统一的赔付标准。于是，许多保险产品在浙江滞销，而浙江所需要的产品有时却无法提供。因此，建议政府制定合理的政策，促使相关保险公司适当扩大在本地分支机构的职权，使他们的保险服务能够紧贴当地实际；鼓励保险公司改革考核机制，使基层管理和销售人员具有为本地经济社会发展服务的原动力；鼓励保险企业运用现代信息技术，加强经验数据的分析并加以充分利用，逐步提高精算工作水平；制定并有效执行保护保险创新知识产权的政策。根据需要强制推行部分有利于公共风险管理的责任保险险种。与此同时，建议政府制定部分保险业务的税收优惠政策，如健康保险、养老保险、公众责任保险、职业责任保险等。3、环境优化如同社会保险制度一
27、样，商业保险制度运行也需要适宜的环境。就当前的情况而言，重点是医疗卫生体制、药品流通体制、社会诚信体系、金融体系等。因此，要加快医疗卫生体制和药品流通体制改革，有效控制医疗费用上涨。现阶段，保险领域的不诚信现象比较严重，投保方和保险方都存在欺诈行为，医疗卫生机构和药品流通企业存在严重的非道德行为，需要建立有效的机制，惩恶扬善，健全社会诚信体系。4、合作共赢作为社会保障体系中的两个重要支柱，社会保险与商业保险之间有着天然不可分割的联系，两者在实现保险服务社会化的过程中有可能借助保险资源的整合（包括保险客户资9源，社会管理资源，机构人才资源等）寻求合作社会保险的普遍实施有助于推动商业保险的发展，而
28、商业保险也可以利用自身优势，借助社会保险部门强大的平台参与社会化风险保障服务。社会保险部门则可以利用商业保险公司的有利因素在社会保险管理中引入市场机制，提高社会保险体系运行效率，在保证决策权和监督权的前提下，让商业保险公司承担部分服务工作，例如购买服务、代办业务等，降低社会保险运行成本，造就“双赢”局面。（作者系浙江大学风险管理与社会保障系主任、教授）参考文献1、何文炯、楼淑鸣：社会保障制度改革寿险业发展，浙江大学学报，1999 年第 6 期。2、张忠继等：浙江省人身保险发展报告，浙江大学出版社，2005 年 8 月。3、何文炯、方倩：经济转型与团险转轨，保险研究，2006 年第 8 期。4、
29、何文炯：保险业参与浙江省风险保障体系建设研究，浙江省保险学会 2006 年度课题成果 2006 年 12 月。5、何文炯等：浙江省“十二五”保险业发展思路研究报告，2010 年 6 月。10完善社会养老体制 推动个人账户和企业年金共同发展王建摘要；养老保险是广大人民群众最关心的议题之一。调查显示，有超过 80%的网友认为企业和公务员事业单位养老制度实行“双轨制” 不合理；而在养老、医 疗、失业等各项城镇职工社会保障制度中，近半数网友关心养老保险。国 务院总理温家宝在 4 月 1 日出版的求是杂志上 发表的关于发展社会事业和改善民生的几个问题中指出，要深化社会保障制度改革，继续完善城镇基本养老保
30、险制度，逐步做实个人账户，改革机关事业单位退休金制度，大力 发展企业年金和职业年金。养老保障问题已经成为政府和人民普遍关注的热点问题，本文 阐述了我国现有的养老保 险制度现状以及存在的 问题， 进一步探讨了需要采取什么措施来加以改进。关于我国社会养老体制根据 1995 年 3 月国务院颁布的关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，我国明确了基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的制度，并逐步形成包括基本保险、企业补充保险、个人储蓄性保险的多层次养老保障体系。1997 年，国务院颁布关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定，提出将社会统筹与个人账户相结合的基本
31、养老保险制度在全国统一起来。“统账结合”的基本养老保险制度规定，企业按照工资的 20%缴纳费用，进入统筹基金；个人按照基本工资的 8%缴纳费用，进入个人账户。统筹基金限于银行协议存款和购买国债，个人账户资金参考同期银行存款利率和物价指数确定记账利率。2005 年颁布的关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，进一步明确了扩大覆盖范围，做实个人账户，建立基本养老金正常调整机制和发展企业年金的政策主张。2009 年底，国务院办公厅下发了关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知，2010 年 1 月 1 日开始实施，明确将农民工纳入到城镇企业职工中。养老保
32、险参保人的身份得到了统一，中断就业后的养老保险关系可接续，并异地携带社会统筹（部分资金）和个人账户资金（全部）。至此，我国基本养老保险制度改革迈出历史性步伐。在现行的“统账结合”养老制度中，社会统筹部分实行现收现付制。这种模式实质上是“代际转移支付”，即在职劳动者将部分收入转移给退休者。从资金供求关系看, 该模式的优点是不必担心由于经济波动、通货膨胀、严重自然灾害和其他灾难，如战争给养老金基金带来损失，缺点是当期财政负担较重。11在社会养老基金由地方政府混账管理的情况下，个人账户基金往往成为空账，而且规模不断扩大。自 1997 年国务院颁布关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定，提出
33、将社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在全国统一以来，据专家测算，基本养老保险个人账户的空账规模从 1997 年的 140 亿元，增长到 2008 年底的 1.4 万亿元。那么，这种现收现付的统筹基金和“空转”的个人账户相结合的养老制度是否具有可持续性呢？我们认为，从中短期看，这种制度安排在财务上仍可持续。主要是基于以下两个方面的原因：一是财政收入以及国家社保储备的持续增加和社会养老替代率下降。1994 年至 2008年，国家财政收入持续实现每年超过 15%的增长，超过 GDP 和职工工资总额的增速，财政收入占 GDP 的比重从 1994 年的 10.83%上升到 2007 年的 20.
34、57%，职工工资总额占 GDP 的比重从 1990 年的 15.81%下降到 2007 年的 11.32%。财政收入与城镇职工工资总额的比例从1995 年的 77.06%上升到 2007 年的 181.71%，国家财政实力大为增强。而且，2000 年，国家组建了全国社会保障基金，通过财政划拨和国有股转持等多种渠道筹集资金，2009 年该基金资产总额已经达到 7765 亿元，为应对老龄化积累了一定的国家养老后备资金。另外，城镇职工基本养老保险的替代率从 1999 年的 77.3%下降到 2008 年的 47.67%。从以上分析可以看出，不断增长的财政收入和资金储备在一定时期内仍有能力承担养老保险
35、支出。二是覆盖面扩大，缴费人数增加，养老保险基金出现结余。从联合国世界人口展望2000和中国人口信息研究中心的预测数据来看，虽然老龄人口在持续增长，但就业人口也还在增长。2000 年以来，每年增加 600 万至 1000 万人，到 2025 年中国的就业人口才达到顶峰。这还是按照现行男性 60 岁、女性 55 岁退休统计，如果适当延长工作年限，到 65岁至 67 岁退休，男女一致，那么人口红利的时间还将进一步延长。另外，我国计划生育政策也有一定调整空间，适当增加出生率。而且随着城市化进程，不断将农村劳动人口转化为城市劳动人口，劳动效率将大幅提高；将农民工纳入养老保险体系中，缴费人数不断增加。2
36、005 年至 2007 年每年城镇缴费人数增加 7左右，到 2008 年城镇缴费人数增长了9，养老基金结余从 2004 年的 2975 亿元增加到 2008 年的 9931 亿元。所以，从财政和人口两方面来看，现行社会养老保障体系的支付压力在财政可承受范围之内。但从长期来看，在我国这种基本养老制度的可持续性将会遇到严重困难。随着人口老龄化和人均寿命的延长，老年人口在总人口的占比不断扩大。截至 2008 年底，我国 60 岁以上老年人口达到 12.0%，并还将以年均 3.3%的速度增长，据联合国预测，2050 年我国 6012岁以上老人占比 29.9%，65 岁以上老人占比 22.7%。如果延续
37、现有的社保统筹现收现付体制和个人账户“空转”，根据专家的预测，2050 年我国公共养老金实际隐性债务总额将达到 97 万亿元，是我国 GDP 的 3 倍，是我国当前财政收入的 20 倍，势必给未来的财政形成巨大的压力。国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议中外记者会上表示，我国要建成一个中等发达的国家，至少要到本世纪中期；要真正实现现代化，还要上百年的时间以至更长。因此，到本世纪中期，我国仍是一个发展中国家，将会出现老龄人口不断增加，不仅劳动人口占总人口的比率下降，而且绝对数量也将下降。届时，整个社会正处于现代化进程中，我们将遇到发达国家不曾遇到的未富先老的困境。社会养老体制的完善我们认为，
38、一个好的养老保险体系的评价标准应该包含 4 个方面：公平性、安全性、效率性和可持续性。在公平性方面，可以通过社会统筹机制和全国社会保障基金储备方式来解决。在安全性方面，需要通过监督管理体制改革，建立基金监督与基金管理运作相分离、相互制约的公开透明的管理运营机制来确保养老基金安全。在效率性方面，需要通过运营机制改革，实现专家理财，专业化机构运作，引进竞争机制，扩大参与的投资机构和投资范围，提高投资运作效率，维护委托人的权益。最后，在可持续性方面，一是通过基金缴费、投资收益积累，做到当代人养当代人；二是随着积累资金的扩大和财政现收现付比例相对减少，确保财政具有长期支付能力。在我国现行的养老保险体系
39、中，社会统筹部分实行现收现付制，由财政兜底，设立全国社保基金，确保最低养老金的支付，有助于消除老年贫困，保证养老体制的公平性，这符合国际上政府提供最低养老保障的趋势。基本养老保险体系中引入个人账户，实行完全积累的模式，主要有两个目的：一是在个人缴费和未来待遇之间建立起密切联系，引入个人责任的机制；二是账户资金实行市场化投资，以获取较高收益，提高退休待遇水平。但由于目前账户基金与统筹基金“混在一起”实行相同的投资管理方式，提高安全性和收益性的初衷远未实现。分析基本养老保险个人账户存在的问题，主要有两个方面：一方面，政府监督职责和资金的管理运用混同，存在系统性风险。当前个人账户的投资与管理采用“个
40、人缴费、地方管理、中央负责”的模式。这种模式显然存在激励扭曲、利益冲突的问题：个人缴费，却无法参与对其账户的监督管理；地方管理，却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任；中央负责，却不能有效控制地方借混账经营而导致扩大的资金缺口，（中央财政对养老保险制度的补贴数额越来越大，1997 年 50 多亿元，131998 年 100 多亿元，1999 年 200 多亿元，2000 年 400 多亿元，2001 年 400 多亿元，2002年 408.2 亿元。2003 年各级财政补贴 530 亿元，中央财政补贴 474.3 亿元；2004 年各级财政补贴 614 亿元，中央财政补贴 522 亿元；2
41、006 年各级财政补贴 971 亿元，中央财政补贴774 亿元，2007 年、2008 年各级财政补贴分别为 1157 亿元、1437 亿元。数据来源于各年劳动和社会保障事业发展统计公报）积累资金投资所蕴含的种种风险，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。在“统账结合、混账经营”模式下，社会统筹账户与个人账户同属于一个机构管理，企业缴费和职工个人缴费计入社会保险经办机构的同一个“基本养老保险基金收入户”，并一起转入到财政部门开设的“社会保障基金财政专户”。而在地方一级的管理中，个人账户制度的行政管理权、基金运营权和监督权集中在社保部门，为个人账户基金的滥用、挪用、违规投资等行为提供了便利，不利于保
42、证个人账户的独立性和完整性。另一方面，投资收益率低，影响职工权益和制度可持续发展。个人账户的管理和基金投资运作是基本养老个人账户制度中的两个核心环节，关系到个人账户制度的成功与否。只有当基金积累之下的养老基金的投资收益率大于通货膨胀率和工资增长率之和时，基金积累制在同等缴费水平下提供的养老金替代率水平才高于现收现付制。也就是说，个人账户投资面临的首要任务是如何战胜通货膨胀。其次，在此基础上实现尽可能多的收益。长期以来，我国个人账户基金的投资局限在银行存款和国债上，投资收益率不容乐观。如果选取一年期银行存款、三年期银行存款和三年期国债作为投资参考工具，在扣除通货膨胀率之后，1994 年至 200
43、8 年的平均利率水平分别为-0.11%、0.73%和 1.25%。如果将 1994 年至 1995 年这两个通货膨胀特别严重的年份提出，1996 年至 2008 年的平均实际利率有所提高，分别为 1.35%、2.13%和 2.46%。这样的利率只是起到保值功能，投资增值的能力十分有限。2010 年 4 月 20 日，中国社会科学院发布2010 年社会保障绿皮书（中国社会保障发展报告：让人人享有公平的社会保障）中指出，基本养老保险个人账户基金的实际收益率不足 2%。这与 2005 年以来的加权通货膨胀率 2.22%相比，明显处于负收益状态，无法实现保值增值的制度初衷，并产生了逆向激励。如果收益率
44、，尤其是个人账户收益率过低，会侵害职工权益，影响职工参保和缴费的积极性，加大财政“兜底”的压力，影响基金的可持续性，只有具备持续、安全而显著的投资收益才能保障较长时期内养老基金获得相对稳定而持续的增长。从历年的数据分析来看，城镇职工基本养老保险的替代率从 1999 年的 77.3%下降到2008 年的 47.67%。这是因为在此期间，职工平均工资持续增长，从 1999 年的 8346 元增长14到 2008 年的 29229 元，增长了 3.5 倍；而人均基本养老水平只是从 1999 年的 6542 元增长到 2008 年的 13933 元，只增长了 2.1 倍，使得目标替代率(我国目标替代率
45、的确定以养老基金收益率等于工资增长率为假设前提)无法实现。如果个人账户资金无法保值增值，又没有其他的养老资金来源，个人退休后的生活水平将受到影响，特别是退休较早的企业职工。所以，我国的养老保险制度面临着迫切的改革要求。时机选择我国现行养老保险制度是公共选择与社会经济发展共同作用的结果。在这种“统账结合”的混合模式下，统筹基金采取现收现付的方式，个人账户采取完全积累的方式，从而在保障公平、提高效率以及保障社会平稳运行和防范老年贫困方面发挥了一定作用。这个制度实现了企业与职工共同缴费、国家进行财政补助的筹资策略，减轻了企业负担，为一定数量的居民提供了保障，初步形成了养老金的正常调整机制，为经济社会
46、的发展提供有力的支持。我国已经确立“统账结合”的基本养老保险制度，并成为社会养老保险制度的基础。这一制度在运作过程中，存在明显缺陷。我认为，在现有制度框架内，通过操作层面的改革、完善，可以大大提高基本养老保险体系的运作效率和安全性。从改革的时机来看，现阶段是最理想的选择。一是人口结构和经济社会发展给予制度完善足够的时间和空间。从中国人口结构来看，15 岁至 64 岁人口从 1999 年以来占总人口比例一直稳定在 65%至 70%之间，这为中国经济的发展提供了宝贵的人口红利，也是解决未来人口老龄化以后给社会带来严重养老资金压力的黄金时间窗口期。从 2010 年到 2050 年还有三四十年的时间，
47、根据国际经验，以 8%至11%的比例提取资金并实际运转，三四十年后基本能够做到当代人养当代人。另外，中国隐性养老金债务（IPD）在 GDP 中的比重为 63%，为现收现付制转向个人账户制提供了财政可能性。只有抓住经济社会发展和人口结构的有利时机，鼓励和推动养老基金的积累，通过改革和制度创新，实现养老基金的安全、透明、方便和长期的最大效益化，才能应对未来老龄化的挑战。二是企业年金多年的成功运作为个人账户的做实积累和社会化运作提供了宝贵经验。企业年金制度经过 2004 年至 2007 年的“制度年”、“机构年”、“企业年”和“移交年”的发展，市场化管理运作的基本框架得到确定，并呈现出以下特点：一是
48、安全可靠的信托模式。委托人和受托人形成信托关系，受托人建立严格有效的公司治理机制和资产隔离制15度；受托人（企业年金理事会或法人受托机构）、账户管理人、托管人和投资管理人各司其职，保证了雇主个人资产和企业年金计划资产相分离，有助于减少雇主和政府对企业年金计划的任意干涉，能够有效地抵制政治风险和道德风险。二是专业化的投资管理。企业年金基金管理试行办法对基金投资比例的相关规定确保了投资的安全性。企业年金基金投资管理遵循谨慎、分散风险的原则，在充分考虑基金财产安全性和流动性的基础上实行专业化管理。各投资管理人相互竞争，有利于提高收益率，维护委托人权益。三是建立了投资风险补偿机制和信息披露机制。投资管
49、理人从当期管理费收入中提取作为基金投资管理风险准备金，托管银行专户储蓄，专项用于弥补基金投资亏损。而且各基金管理人需按照规定向有关监管部门报告基金管理情况，并对所报告内容的真实性、完整性负责，确保了委托人的资产安全和知情权，促进投资管理人的公平竞争。从国外企业养老金的投资运作来看，1993 年至 2007 年，瑞典、美国和英国的年均名义收益率分别为 11.8%、10.6%和 9.2%；1981 年至 2006 年，智利养老基金累计平均每年的投资回报率达到 10.5%（平均实际回报率达到 9.25%），香港强基金在 2001 年至 2007 年平均收益率为 7.4%。国际经验表明，个人账户按工资总额的 8%至 11%提取，经过二三十年的投资运作，足以保证自己养自己。根据人力资源和社会保障部公布的数据，我国企业年金自 2005 年市场化投资运作以来，平均年化收益率达到 14.26%。这是在 2008 年面对全球金融危机背景下取得的业绩，充分表明了养老资产的市场化、专业化投资运作能够获得超越银行存款和国债的收益。而收益率的差异，将会极大地影响账户最后的累计金额，影响账户所有人的权益。如果以 2008 年全国城镇职工平均工资 29229 元为基数，按照工资的 8%划入个人账户，分别按照
