1、论耕地保护利益机制的构建许坚 冯文利 钟京涛（中国土地学会 北京 100035）摘要：本文认为，构建我国耕地保护利益机制的基本思路是三条：一是提高耕地占用的比较成本；二是降低存量土地的流转成本；三是提高存量土地的保有成本。关键词：耕地占用；土地流转；存量土地；成本“机制”一词来源于物理学，本意是指机器的构造和工作原理。它被引进社会科学领域后，泛指事物在实现既定目标的过程中内在要素所起的作用，即事物变化发展的内在规律性。耕地保护的机制很多。比如，利用道德的力量来实现耕地保护的道德机制，利用技术的力量来实现耕地保护的技术机制，利用行政的力量来实现耕地保护的行政机制，利用法律的力量来实现耕地保护的法
2、律机制等。耕地保护的利益机制是利用物质利益的力量来实现耕地保护，即耕地的所有者、使用者或管理者通过保护耕地，能使自己的物质利益有所增加；若破坏耕地，则会使自己的物质利益降低。人虽是社会人，要服从人类社会的一些共同准则，所以道德机制、行政机制、法律机制能够调控人的行为，但在社会主义初级阶段，人最基本的还是经济人，人的行为主要还是受物质利益的驱动，受利益机制的调控。近几年来，我国耕地数量锐减，其中一个重要原因就是耕地保护的利益机制存在严重缺陷。因此，我们必须注意构建耕地保护的利益机制。笔者认为，构建我国耕地保护利益机制的基本思路是三条：一是提高耕地占用的比较成本；二是降低存量土地的流转成本；三是提
3、高存量土地的保有成本。一、提高耕地占用的比较成本目前，用地者和地方政府占用耕地进行非农建设的成本远低于占用存量土地，致使用地者和地方政府愿意占用耕地搞非农建设。我们可以通过提高耕地占用的比较成本，诱导用地者和地方政府占用非耕地和存量土地。提高耕地占用比较成本的对策是：1.提高耕地占用税税率和造地费标准。为了提高耕地占用成本，我国对用地者开征了耕地占用税和收取造地费，由于耕地占用税税率和造地费标准偏低，没有对用地者构成有力的成本约束，致使我国的耕地连年减少。因此，我们应该提高耕地占用税税率和造地费标准，比如，按目前的耕地占用税税率和造地费标准提高一个档次征收，以增强用地者的成本约束。2.对市县政
4、府开征特殊的耕地占用税和收取特殊的造地费(特殊的耕地占用税和特殊的造地费的名称有待商议)。我国目前的耕地占用税和造地费只对用地者征收，而对大量占用耕地搞建设的市县政府却未构成约束，所以造成市县政府大量的占用耕地。只有对市县政府开征特殊的耕地占用税和收取特殊的造地费，才能约束市县政府滥占耕地。笔者认为，新土地管理法提出的“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”的规定，不能有效起到约束市县政府占用耕地的作用。一是新增建设用地既可能来自未利用地，也可能来自耕地，笼统的提新增建设用地，未有体现对耕地的特殊保护；二是30上缴中央财政的部分难以收上来。因为根
5、据过去的经验，地方政府或采用实物地租的形式、或把其他费用打得很大而把土地有偿使用费打得很小、或干脆全搞行政划拨不搞有偿使用等等，对抗中央；三是即使30上缴中央财政的部分收上来了，也还有70留给了地方。过去100留给地方，对地方有100的诱导作用。现在70留给地方，对地方也还有70的诱导作用。有这70的诱导作用，对耕地保护也是不利的。所以笔者认为，在新增建设用地土地有偿使用费中央和地方三七分成之外，还有对市县政府开征特殊耕地占用税和收取特殊造地费的必要。二、降低存量土地的流转成本为了保证建设之需，在限制占用耕地的同时，必须促进存量土地的合理流动。目前土地流转成本较高是我国存量土地不能有效流动的一
6、个重要原因。我们应该降低流转成本以促进存量土地的合理流动。降低流转成本的对策是：1.降低土地增值税税率。目前我国城镇土地流转要交纳一笔很大的成本是土地增值税。我国的土地增值税实行四级超额累进税率，最低税率30，最高税率60，这样的税率虽然对房地产转让取得过高收入，特别是获取暴力起到调节作用，但对正常的土地流转却也起到了不小的阻碍作用。因此笔者建议适当降低土地增值税税率，比如最低税率降为20，最高税率降为50，以促进存量土地的流转。有人认为降低了土地增值税税率会导致房地产投机，笔者认为在经济处于俳徊状态时，适当的房地产投机有利于房地产业成为国民经济的龙头产业，比降低存贷款利率更能促进经济高涨；若
7、出现过份的房地产投机，国家可以通过紧缩银根或其他办法加以遏制。2.取消划拨用地入市的过多限制。目前我国存量土地中，由于历史的原因，划拨用地占的比例相当大。作为出让地，取得土地时付出的费用对用地者已构成了一定的成本约束，但对划拨地，用地者是一点成本约束也没有。笔者认为，目前搞活存量土地的着眼点应该主要放在搞活划拨土地上。目前对划拨用地进入市场有一些规定，比如要补办出让手续或将土地收益上缴国家或作其他处理等，笔者认为这些规定对于搞活划拨用地是很大限制，建议制定更宽松的规定。比如规定在1986年6月25日土地管理法出台之前划拨取得土地使用权的，可以自由转让。笔者认为，目前许多划拨地你不同意它转让，要
8、么它就放在那里，结果减少了建设用地的供给；要么暗中转让，造成大量的隐性市场。所以不如干脆放开，让大量的用地者能合法使用这些土地。三、提高存量土地的保有成本我国存量土地不能合理流动的原因很多，除了流转成本较高以外，保有成本偏低是一个重要原因。由于土地保有成本偏低，造成土地的持有者愿意保有土地，等待土地增值。因此，为了促进土地的合理流动，除了降低流转成本以外，还应该提高保有成本。提高存量土地保有成本的对策主要是：1.完善城镇土地使用税。目前我国城镇土地的保有成本主要是城镇土地使用税，由于土地使用税税率偏低，因而造成土地的保有成本偏低。怎么提高土地的保有成本，目前有三种思路：一是开征不动产税，同时取
9、消目前开征的城镇土地使用税和房产税。笔者不赞成这个思路，理由是这样做工作量太大，既要取消两个已开征的税，又要新增一个税，而且效果也不一定好。我国刚解放时分别征收土地税和房产税，后于1951年8月将土地税和房产税合并起来征收城市房地产税。1973年简化税制时，把企业应纳的城市房地产税并入了工商税。1984年对国营企业实行第二步利改税和全面改革工商税制时，又把城市房地产税改为房产税和土地使用税。现在又提出把土地使用税和房产税合起来征收不动产税，统一征收不动产税是否一定就比分别征收土地使用税和房产税效果好，这不一定。不动产税是财产税，对于划拨土地使用者，土地不是它的财产，向它征收不动产税是否就意味着
10、承认土地是它的财产？第二种思路是开征不动产税的同时，保留土地使用税作为资源税。笔者认为，第二种思路对土地既征收资源税，又征收资产税，对出让土地可谓大大提高了保有成本，但对划拨土地而言，却没有提高保有成本，而目前城镇存量土地中，多数还是划拨地，所以第二种思路也不是最好的。第三种思路是不设立新的不动产税种，只是对现行土地使用税进行完善。制度改革也有个成本和效益的问题。笔者认为第三个思路改革的成本最低，能实现提高保有成本的目的，能为各方面接受，所以笔者赞成第三个思路。目前公认我国土地使用税存在的问题是：(1)税率偏低，没有形成土地合理配置和流动的经济压力；(2)纳税范围过小，除政策性的减免外，许多经
11、营性的用地也进入了减免之列；(3)按土地面积计征，采用定额税率，未考虑土地用途和价格，不能调节土地的级差收益。针对土地使用税存在的这些问题，完善的思路是：(1)提高税率。经济是发展的，随着经济的发展，土地是在增值的，如果土地的年增值率超过土地使用税年税率，土地占有者也愿意保有土地，而不会转让土地。因此，为了促进存量土地的流动，一个地区的土地使用税税率可参考当地的国民收入年增长率和土地的年增值率设定；(2)加大征税范围。除少数国家政策规定可以减免土地使用税的用地外，原则上所有城镇和工矿区范围内的生产、生活用地，包括机关、团体、学校、军队、科研、体育、宗教等用地中用于经营性的那部分土地，都得交纳城
12、镇土地使用税。虽然笔者赞成加大征税范围，但不赞成对使用集体土地的乡镇企业也征收土地使用税，理由是国务院不会同意。在国务院明令取消的306种费中，有一种就是非农业建设使用费，国务院三令五申不得以任何面目恢复这些被取消的费。如果我们在完善土地使用税的方案中提出要对乡镇企业也征收土地使用税，可能会造成整个方案得不到批准。所以从把握起见，笔者认为最好不提向乡镇企业征收土地使用税；(3)改按面积征收为按地价征收。2.开征空地税。为了提高存量土地的保有成本，除完善现行的土地使用税外，还可考虑增开空地税，即对违背了城镇规划的空地或利用效益与土地本身价值相差太远的土地征收一种罚税。目前我国的台湾地区就开征了空地税。按台湾平均地权条例第26条规定，政府对于私有空地，得视建设发展情形，分别划定区域限期建筑、增建、改建或重建，逾期未建筑、增建、改建或重建者，按该宗土地应纳地价税基本税额加征2-5倍的空地税或照价收买。可见台湾对于空地，除了课征地价税之外，还课征空地税，这对促进台湾城市土地利用(台湾对农村未被利用的土地则征收荒地税)起了极大作用。台湾的这个经验值得我们学习。朱熔基总理提出的五项改革中，有一项是财政税收制度改革。笔者认为，我们若能充分利用这次改革的契机，实现上述六个对策中的两三个，就能使我国耕地保护利益机制的构建大大前进一步。本文刊载于地政月报1998年第8期
