1、美国城市规划历程与政府管理 主持人：我们今天请到的是北京市规划委员会研究室副主任，白晨曦女士。他今天给我们讲的题目是“美国城市规划历程与政府管理” 。请以热烈掌声欢迎。白晨曦：我是北京市规划委员会研究室副主任，是 97 年清华大学研究生毕业。2004 年2005 年 10 月时间里在美国学习和工作了一年，结合我这一年的学习和工作经验，给大家讲一下美国城市规划历程与政府管理。在我的讲课里边也会把各级政府所涉及的管理和他们目前的关注的热点问题跟大家介绍一下。首先，我这里给大家介绍关于美国一些对外的数据，这是来自美国的 CIA 的一些数据。同时也有一些关于中国的数字也很有趣。介绍一下美国的背景，有一
2、句话美国人经常说。就是“上帝保佑美国” 。美国只有 200 多年的历史，虽然他是一个年轻的国家，但是他有天时、地利、人和。咱们中国从清朝以后是从超级大国走向衰落。但是美国不是，经济一直是上升的，失业率也很低。所以现在是很强大的，是世界公认的世界超级大国家。下面介绍一下美国的地理，美国位于北美洲的南部，只有两个邻国，这一点和中国是不一样的。下面是他的国土面积，根据数字统计比中国还要略大一点，是 963 万平方公里。总体来说美国的面积大约是俄罗斯的一半是非洲的十分之三，大约是南美洲的一半，比中国大一点。陆地疆界总长度是 12034 公里，他只有两个邻国，我国中国快有 20 个邻国了。美国的气侯总体
3、来说是属于温带和亚热带，美国跟中国在气侯上还是有点相似的，各个地区的气侯差异很大。海拔和土地，最低点只有负 86 米。自然灾害，我在美国这一年正好赶上新奥尔良的飓风，美国这种自然灾害没有中国频繁。我们来讨论一下这个飓风造成多大的影响，这这次飓风之后我们支援的物资是 500 万物资，实际上他们只死了 30 多个人，这和我们是没办法比的。而且这 30 个人都是让他们走而他们不想走的，可以说是老弱病残的人士。美国人在防灾方式的关注点和中国不太一样，因为他雨水比较多，所以比较重视防汛。美国的环境，可以说美国是世界上最大的一氧化碳释放的地方，汽车都是大排量的汽车。所以为什么老提节约性社会，我们 13 亿
4、人，美国只有 3 亿人和他是没办法比的。人口，中国按照 2005 年 7 月的预测是 13 亿人，美国是还不到3 亿人。当然这里边不包括非法移民，70的非法移民是流向美国的。平均年龄总体来说 36.27，但是同时美国也面对老龄华的问题，所以他们不断在建筑设计都有一系列的措施，顾及老龄人的生活。在美国退休年龄是 65 岁，但是如果你还想继续工作的话还是可以的。宗教信仰，美国宗教信仰是非常多的，清教徒 52，罗马天主教 24，摩门教 2，犹太教 1，穆斯林 1，其他教派10，无宗教信仰 10 恩，这是 2002 年的预测。美国的官方语言是英语，美国写小说的一些人很多时候把形容词活用，这是美国语言随
5、便的地方，同时也是有自己特色的。除了英语以外，其他民族在美国的其他地区也用不同的语言，比如西班牙语。美国的识字率，基本达到 100，就是人人都可以读书。下面在进行美国政府介绍之前，我还想介绍一下美国的民风、民俗。从整体看，穿衣打扮还是无拘无束的。纽约是一个比较典型的城市，特别是在晚上，酒吧是 24 小时不关门。另外美国人穿着，虽然是无拘无束，但是我个人认为也不是特别的随便，正式场合是着正装的，而且每天要换衣服。下面讲一下美国的宪法，美国是一个联邦制的国家，在世界各国的政治制度中，一种叫做邦联制，一种叫做联邦制，另外一种叫做单一制。英联邦，前苏联都属于邦联制。现在的美国、加拿大和澳大利亚属于联邦
6、制。另外一种是单一制，比如中国。美国的宪法可以说是美国的最高法律，美国宪法规定的基本原则有这么几条，立法、行政和司法权利是属于三权分立的。在美国是可以弹劾总统的，美国历史上一共有三个总统被弹劾过，一个叫做安德鲁约翰逊，另外就是克林顿总统。还有一个尼克松总统，他知道要被弹劾就辞职了，另外的两位也没有被真正的弹劾。美国是一个英、美法系的国家。大家知道美国总统是布什，当美国总统最基本的要求就是，必须是美国出生的美国公民。美国总统选举跟我们一样，他是间接的选举制度。美国的国会是美国最高立法机关。有两个部门组成，一个参议院一个叫做众议院。最高法院是美国的最高审判机关。1869 年规定最高法院有首席大法官
7、一名，大法官六名。基本上是这样组成的。美国党派，总体来说是比较简单的。主要有共和党和民主党。美国的共和党别名叫做老大党，1854 年成立，代表中产阶级，他反对在美国扩展奴隶制。共和党总统有林肯，尼克松，还有里根等等都是共和党总统。民主党有一个别名叫做反联邦党，他代表奴隶主等等，历史著名的民主党总统有肯尼迪，克林顿等等。美国的国旗一共有 13 条等长的红色条纹被称作是旧日的辉煌，50 个星代表目前的州。美国的经济近 100 年来是世界上最强大的，目前美国进入后工业时代，工业比例不到 20。交通，美国不管是铁路、公路，在总里程数上都是遥遥领先的。但是公路运输还是最主要的运输方式。路程在 300 英
8、里是要开车去的，300 英里以上是座飞机，所以美国铁路是不太常用的。美国的机场在 2004 年预测已经达到 14857 个机场，而中国 2004 年的预测只有 472 个。我以前在美国每一个小的城市都有一个机场，所以美国的航空业还是比较发达的。下面我们回到专业上，讲一下美国规划的历史。今天美国总共有 3.6 万个城市和乡镇，尽管美国可以说是一个城市的国度，但是1.23 亿的人是总人口的一半还生活在小城，非自治镇里边。你在美国是看不到土路的，所以你也分不清哪里是乡镇，哪里是城市。美国规划已经形成了完善的体系。有关美国政治体制，联邦政府和州政府也各自提出不同的宪法和法律。所以城市之间很难有这种协调
9、机制，在效率方面和中国是没办法比的。联邦政府和州政府对于政府规划是非常弱的，所以城市规划是由市镇政府负责的。下面讲一下美国的几个“第一” 。第一、1867 天旧金山通过了第一个用地区域限制案。第二、1906 年旧金山市是第一个应用城市美化原则的城市。美国城市数量众多，其中有很多城市是很有影响力的，总的特点是现代化水平比较高，功能比较齐全，是国家和区域的经济中心，这是美国大城市的特点。第三、1914 年美国新泽西州纽瓦可市雇佣了第一个全职雇员，既哈兰德。后来他成为历史上最著名的规划顾问之一。第四、1916 年纽约市采用了第一个综合区划准则，由爱德华巴塞特撰写。第五、1925 年辛辛纳是美国第一个
10、采用总体规划方案的大城市。下面是跟注册制度有关的几个第一。1909 年第一次全国规划会议全国城市规划与交通大会在华盛顿特其召开。同年哈佛大学景观规划系开设了第一个城市规划课程。另外美国规划市场经营联合会成立与 1917 年。美国规划官员协会成立与 1943 年。1971 年美国规划师联合会采纳了职业规划师伦理规则 。美国规划师协会于 1978 年由以上两个协会合并而成。下面讲几个目前美国谈论比较多的规划理论，在我们这经常把这个话语借用过来，实质是也不同的。我来讲几个。美国的规划部门有三种类型。第一种、叫做规划局，局长要向市政府主要行政长官报告。第二、是规划委员会，由委员组成，委员由政府或者行政
11、长官任命，委员会工作人员向委员会报告。第三、叫做社区发展委员会，将规划，规划准则的监督执行，社区发展，住房和经济发展整合在一起。下面讲一下战略规划，美国的战略规划和我们所说的战略规划在内涵上和方法上都是不一样的。战略规划师用来指导一个机构未来发展的一种方式，战略规划设定目的、目标以及达到目标的策略。战略规划有的时候，用来替代总体规划，但是和总体规划的范围不同。战略规划有助于必要的组织形式变化或者解决某些特别的问题。战略方案有这么几个要素，现在说的比较多的是分析目标相关的优势、劣势、机遇和挑战。跟中国不一样的，美国的战略规划比较关注融资的策略，如果没钱这个事是干不成的，这和我们就不太一样了。另外
12、谈到公众参与，公众参与是规划过程的重要因素，这包括如何与公众打交道以及如何使公众积极参与规划过程。现在美国听证会人数越来越少了，美国在宪法里是保护私有产权的。经过了200 多年的演化，美国已经把保护公民财产权作为特别重要的一个事情。除了听证会还有设计讨论会，是一种深入研究的方式。公众利益相关人和规划工作人员一起讨论出针对特殊区域的详细的设计方案。一个讨论会可能会开一日或者几日，通过这种办法可以快速达成共识。还有一种公众参与方式，是德尔菲法，旨促进公众达成一致意见的结构性程序，这一方法由 1944 年由美国空军制造的。还有劝说，调节，公共听证，预测和展望这几种公众参与的方式。刚才说了区划，这种方
13、式类似中国微观控制的手段。它的目的是什么呢？现在权威的解释是这样的。第一保护和维持财产价值。第二、提升公共健康和安全。第三、保护环境。第四、创造有美学吸引力的社区。第五、组织交通。第六、安排密度。这些都是区划的目的。区划的规定包括土地的利用，地块大小，建筑位置，建筑高度，建筑体量、包括足够的阳光和空气等等。谁来做区划的决策呢？主要有政府中的工作人员，他可以做区划，但是没有决定区划的权利。第二、还有规划和区划委员会。第三、叫做区划上诉委员会，也称区划调整委员会。第四、叫做市议会。区划的组成有三个部分，主要有文字，图则，区划调整规定。下面一个应该说也是在区划范围内的，叫做区划发展单元。是一种独特的
14、区划手段，为严格的区划规定提供了另外一种选择。规划发展单元主要用于大型混合用地功能发展区。规划发展单元使用一套区别与标准用地区划的控制手段。区划调整非常难，但也不是没人做。首先你要摆出来很明确的理由，这样你才可以往下走。这理主要有经济原因，或者地块本身的原因。可以说区划调整的原则并不是每位申请人都可以获得区划调整批准的。必须满足几个特别的要求。第一、与众不同。第二、必须存在物理或者经济困难。第三、调整不会降低财产价值。第四、财产自身与调整需求无关。第五、调整与区划法规的精神内涵不存在矛盾。下面我们说一下发展权转移，发展权转移和我们所说的容积率转移是不一样的，现在在新泽西州 2004 年的 12
15、 月开始了一个试点项目。实际上是拿住宅单元，这边住不下的，拿到另外一个地方去。发展权转移要有两个重要的组成部分。一个是出让区，还有领受区。出让区包括自然保护区，风景名胜区，休闲娱乐区，农业区，林区、或其它开发空间，历史文化保护区，或者具备特殊的美学或者经济价值的地区。领受区主要有第一、需要经济发展动力的现有市中心和城镇中心。第二、基础设施容量不饱和，有多余承载力的现有开发区。第三、现有基础设施，能够承载高密度开发的区域。第四、靠近主要交通节点，比如火车站或者公路的区域，第五、废弃的工业用地。发展权转移，理论上分析他有很多的优势。第一个优势就是可以保护大型的敏感地区。第二、就是为出让区和领受区的
16、用地业主提供经济动力。第三、允许领受区的开发商增长的区划规定的现有容量。劣势主要有，第一非常复杂，难于管理。第二、自愿试点项目不如强制项目有效果。第三、定义和决定出让区转移土地的公平市场价值是及其困难的。第四、发展权转移项目的运作需要出让区和领受区的都面临开发的压力。虽然美国经济非常繁荣，但是在开发方面是有很大压力的，特别是资金方面的。下面我想讲一下美国环境公正的案例，美国的环保署是最受重视的。这个事发生在底特律市，是一个汽车城。在这里市郊有一个小学。这个街区是拉美人口占 28的少数民族的街区。全地区 42的人口生活在美国贫困线下。这个地区中等收入是 15000 美元。但是他的用地的位置是一个
17、旧的工业用地内。在周围有很多污染物，1998 年有一个环保组织，叫做底特律之窗，要求清理废弃物，并且探明属于重度污染的地方。99 年他们提交了一份环境评价报告，希望把这块土地改成商业用途。而这个管委员会想把这个小学搬到这里。就制定了一个污染物的清除计划，当时花了 15 万美元。但是清除之后，经过分析发现这里还是不合格。2001 年 2 月管委会施工的时候发现两个地下储油罐，他们就偷偷的清除掉了。但是后来的土样检测还是不合格，检查了出了 7 处有毒的物质。后来底特律之窗就把管委会告了，结果管委会败诉了。这些都是因为环境，在美国是很受重视的。下面讲一下 2000 年最新的一次人口普查。在这次普查里
18、边增加了很多新的语汇，第一叫做城镇化地区。第二叫做大都市统计区，就是 10 万人以上的地区。还有一个联合大都市统计区。美国人口普查有两个表，长表和短表。短表是大多数人填的表。长表可以客观的选择一种种族来描述自己。下面讲一下当前大家比较重视的问题，一个是精明增长，另外一个新城市主义。首先讲一下精明增长，从 1970 年到 1990 年全美城市区域增幅是 9.5、人口增加 41.7。部分城市虽然是人口负增长，但是城区的面积是不断的增加。面对这个城市不断绵延社会，各界都开始反思政府应该采取什么样的方式来发展。在这样的背景下，美国规划师协会，提出经营增长计划。提供新形势下的土地规划改革。精明增长这个观
19、点提出来以后有谁来响应了？比较著名是马里兰州，甚至当时他立了法。但是很不幸的是 2000 年新任州长一上任就把这个解除了，所以他没实施。精明增长提出了十个原则，第一、主要有创造多层次的住房计划和选择。第二、创造可以步行的邻里住区。第三、鼓励社区和权益人的合作，促进富有特点和吸引力并更有场所感的创作。但是我觉得和以前的很城市主义没有很大的差别。那么我们来介绍一下新城市主义，它专门有一个部门，是一个网站。提出来一个叫新城市主义宪章。主要“我们倡议通过对公共政策和开发实践的中重构来支撑以下的原则。邻里应该在使用功能和人口方面多元化，社区不仅应该方便汽车，更应方便步行者和公共交通。城、镇空间形势的创造
20、应该围绕公共空间和大多数便于使用的社区活动场所。城镇化地区的建筑和景观设计应该彰显所在地区的历史、气侯、生态和建造特征。 ”新地区主义，社区发展与整个地区的经济交通和住房事业的关系越来越紧密。这是一个新的理念，具体能不能推开我觉得是一个未知数。美国人口的变化有几个名词，第一婴儿潮，这部分人是美国1946 年到 1964 年时期出生的。他们进入了老龄化，所以对社会的压力是很大的。另外还有 X 生代，意思是 1965 年到 1976 年出生率很低。还有婴儿潮回声，父辈出生于婴儿潮时期。下面讲一下美国很新的法律，叫做美国残疾人法。保护了美国残疾人作为公民的一种权益。但是最近的修改是 1998 年，叫
21、做康复方案 508 条。该条款规定所有的网站必须方便残疾人使用，这个是非常匪夷所思的。另外影响美国比较大的是北美贸易协定，主旨是减少贸易壁垒，改善公平竞争，增加投资机会，保护知识产权，创造解决贸易冲突的方法，并建立三边合作的框架。下面讲一下美国地理信息系统。在中国也是谈的很多。美国的这个系统包括的范围很广，不仅包括计算机绘图，比如还包括下水道系统图，很多很多。（图片） 这是州政府的两张 GIS 的图，做的就非常清楚。你想要找谁住所马上就可以找到，包括家的楼层，甚至纳税什么都都可以很快，很清楚的知道。这个是仿真模拟项目，就是三维图象的模拟。在美国这些项目是可以免费的。第一叫 URBANSIM，另
22、外一个是 COMMUNITY VIZ，是为有关机构和市民模拟的开发和再开发项目的三维图象。介绍一下美国的新科技，第一个全球卫星定位系统，北美地区的卫星定位系统已经全覆盖了。我们北京虽然有，因为很多人反对，所有是很有限的范围内才有。第二、叫做数字航测图，美国精确度已经达到了 0.5 英尺。第三、数字高程模型地球表现高程的数字化信息，使规划师可以跨区分析和绘制有关信息。第四、大范围探光普测，是一种新技术，在飞机上安装雷达收集详细的地貌信息，特别用于绘制水域图和水灾控制的水流模型，可以提供以英尺为单位的地貌高程图。下面我们讲一下我工作的地方，我工作的地方是在新泽西州，是美国历史第三个州，他诞生在 1
23、787 年，州府是特伦顿，最大的城市是纽瓦可市。面积 8722 平方英里，主要产业是农业，化学工业，制药业，石油产品，保险业，旅游等等。新泽西州和美国其他的州有点像，也诞生过总统，比如克利夫兰总统。主要河流有特拉华河，邻州有纽约，宾州、特拉华州。新泽西州这个名字是由英王查尔斯二世兄弟，詹姆斯的名字来命名的，新泽西是他的封地。美国人很爱自己的住的地方，比如说每个州里边有一些州的动物的代表，另外还有一些植物代表，还有一些其他的形式的代表。这就可以体现出美国人是很爱他们自己所住的地方了。美国州政府结构都是很类似的。这是新泽西州政府结构的图，分为 16 个部分。农业，环保、商业、交通、等等。有 48
24、个机构，主要有房屋管理等等。在这个 16 个部里边有一个社区事务部，我们可以看一下，在他的职能里边，规划只是占它的八分之一。其他的还有标准与规章，防火、住房、地区政府服务等等。（图片）这是精明增长办公室的内部分工，第一、分期工业用地。第二基金管理。第三还有信息技术。第四还有规划，这个规划和我们说的不太一样。还有公共政策的，还有管理联邦政府特别实施的试点项目的办公室的人员。他们的主要的任务是，第一多方共识，是一个自下而上的规划方法，用来鼓励不同的市、镇、郡，地区和州政府之间方案的一致性，以创造出一个有意义的有实效和可实施的方案。第二、规划备案，鼓励市、镇参与地区规划合作。他包括了市、镇、郡地区和
25、州在内的各级规划方案，以及与州发展与再发展的方案，都互相保持一致。下面讲一下纽瓦可市，这个城市人口是 27 万人，各种族西裔80622，纽瓦可市 2000 年在美国各大城市中人口数名列第 64，1980年第 46，1960 年第 30，1970 年第 35，他是新州最大的城市。这个是一个城市开发区项目，是 1983 年新泽西州立法通过的，想通过创作私营企业的工作岗位，增加公共部门和私营部门的投资，以振兴新泽西州最衰败的城市社区。纽瓦可市作为城市开发区，他主要投资的优惠措施是在经济方面，特别是税收方面，当然这种优惠是划定了一定的范围的。为了享受纽瓦可市城市开发区的优惠必须通过一个严格的认证程序，
26、他们就是通过这种方式来投资者的。下面我们讲一下萨赛克斯郡，他的政府有哪些架构呢？主要有档案、书记，监狱，还有法院。政府部门里边规划也是其中一个很小的部门。规划在郡政府里边叫做规划处，主要有这么多的管理职能。第一、农场的保护。第二、开放空间保护。第三、交通机动性研究。第四、企业孵化器研究。第五、战略增长研究。第六、多方共识。战略增长研究主要的框架，一个是人口要素，还有住房要素，还有劳动力要素，自然资源要素，交通要素、历史保护，农业和农场保护。郡规划委员会项目审批的八个步骤。第一项目申报前会议。第二、现场踏勘第三、项目申请并附文件清单。第四、郡政府规划人员技术审核。第五、开发项目委员会审核。第六、
27、向规划委员会要求豁免。第七、保送修改后的方案并阜新。第八、办理郡政府代政手续。下面给大家看是一些 05 年的奖项。 （图片形式）第一个项目是一个警察局，这个是郡首府的所在地，建筑风格是和原来的老建筑是比较统一的，这个项目最终获奖了。这个开发项目是一个系列的开发项目，大家看右边的图是目前美国比较时髦的独栋住宅。这个项目是一个新建的教堂，叫做西山基督教堂。我去那里看过，里边的空间非常震撼，从外形看还是现代感十足的，他们是在树里边盖房子。这是一个改建的方案，左边是几乎已经废弃的房子，后来就像右边这样变成了一个写字楼。这是一个镇消防队房子的设计。这个项目是由很大的投资商做的大型开发项目，总体给人的感觉
28、就是山清水秀。这是一个快餐店和加油站结合比较小的项目，总体来说立面是比较简单的。这个也是再利用的项目，右边是房地产公司的办公室，把以前一个老旧的住宅重新进行了改建，变成了现在的样子，跟周围的环境还是很统一的。这是一个镇政府的建筑，他们就是在一个老房子的上面进行了改建，这和我们的开发方式和是不一样的。这是一个宠物医院，从色彩上和环境还是不太协调的。但是他的设计上还是有点独到之处的。今天的内容就这么多，谢谢大家。大家有什么问题吗？（你刚才讲那么多关于美国规划的，它最大的优点在那里？）美国基础数据做的非常好，就像我说的 GIS 数据。所有的数据摆在你的面前，所以你在进行工作的时候就很方便，有个很好的
29、基础条件。第二、宪法系统融入到规划系统，保护财产，法案和规划法案是配套在一起的。政府部门在进行每一步试点的时候，他都要慢一步。他投资的项目，不是特别多的损害公众利益。在做的时候，科技和配套法案都是结合到一起的。不会像我们一样，有的时候做了规划之后很多人都不同意。（在美国一个项目开始提出来做，到最后完成大概多少时间？） 世界贸易中心是一个特殊的项目是从 911 以后就要开始重建的方案 ，因为它是很重要的，在区划里边是一个吸收特殊的区。所以当时美国市的政府对区划进行了修改，进行了一次国际征集，之后就评审，当时一个犹太的设计师中标了。之后投资商来了以后看了这样方案，算了一笔帐。在这个方案中，其中只有 40的可利用空间，所以他就不同意了，后来又找别人的设计师做的设计。所以从那个时候到现在已经六年了，现在可能还没奠基呢。这是一个特殊的例子。如果是比较简单的，应该是很快的。美国是一个小政府大社会的国家，一般的协调还是比较快的。谢谢大家参与这次讲座。 （来源：五合大讲堂）
