1、1论新预算法的实施对我国审计的影响摘要：随着预算在国际审计中的地位日益提升，2015年1月1日起正式实施新预算法 ，预示着预算法律制度翻开了新的篇章，新预算法的实施对政府预算的审计工作必然产生了深远的影响。新预算法总结了预算管理的创新和实践经验，在立法宗旨，全口径预算管理，地方政府债务规定，预算绩效管理，法定程序标准和执行规范等方面都做出了重大的调整，政府审计的地位，监督范围，具体要求都得到了进一步的提高。本文首先分析了原预算法所存在的问题进行了简单的分析，包括：预算的编制工作不具体；预算公开没有明确的法律依据；预算的监督机制不够完善，监督的力度仍不足；预算调整太过于宽松等等问题。这些问题都对
2、政府执行审计结果造成了不小的影响。其次，对新预算法的修改对我国审计的影响进行了具体的分析。包括：我国预算审计地位有了显著的提高；实现全口径的预算管理，扩大审计的客体范围；增大向社会公开的力度；“讲求绩效”原则和转移支付和对资金的审计监督；地方政府举债和预算调整的严格要求等等。最后提出了如何在新预算法下，加强我过审计工作提出具体策略。关键词：新预算法 ； 审计； 影响；政府预算预算法是我国财经领域的基本性法律，是实施预算审计的重要的法律依据和知道纲领，新修订的预算法吸收了预算管理中的经验和创新，对国家政府的预算管理工作和审计工作的进行产生了巨大的影响。新预算法的实施，标准着我国即将实现公开透明、
3、规范要求的政府预算体系。引言中华人民共和国预算法于 1994 年颁布实施，至今已有二十年。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立的发展变化， 预算法的修订势在必行，为此，2004年正式启动修法程序，历史十年，终于在 2014 年 8 月 31 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上审议通过，在 2015 年 1 月 1 日正式实施。新预算法对原有预算法进行了八十多次的修改和调整，修改后的预算法更具有科学性、先进性、完整性和可操作性。对预算进行审计，是国家审计的法定职责，新预算法下的预算管理体系，政府的预算审计贯穿于预算的全过程，包括，预算的编制、预算执行、预算调整、决算等各个步
4、骤，从事后审计逐步扩展到事前和事中，对实施政府审计产生深远而重要的影响，为了更好的实现全面规范、公开透明的现代财政预算制度体系，对政府预算的审计工作的重点领域、功能拓展、评价的法律依据、审计处理方法和原则等都应做出相应的调整。因此，对新预算法的实施对审计的影响进行深入的探讨显得尤为的必要。同时，对审计工作的研究可以在提高审计工作质量和效率的同时，利用审计自身的优势特点，还可以对审计中出现的问题提出建议，从而更加完善预算法的整个体系，促进建立2“预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明”的现代预算制度体系。一、我国预算法的修订及实施（一）我国旧预算法的弊端1、 预算的编制工作不具体首
5、先，对于原来的预算法来说很难实现预算口径的全面化，因为在预算法规定的收支范围内仅限于预算内资金，而对预算外收支、政府性基金由本部门和本单位自主安排和使用。这样就产生了很大的弊端：政府的预算收支和实际收支不对等。预算资金没能够把全部的资金纳入政府预算范围内，这很容易导致资金使用上的不合法、不合规。其次，预算的编制不够细致。随着社会的发展和进步，预算收入支出的具体内容越来越丰富。而原预算法的收入支出的列支不能具体的列举出来，从而导致预算编制的数据不够细致，不能够明确精准的体现政府的预算情况。第三，预算批注和审查太过于形式，没能够进行实质性的监督和审查。在提交报告预算草案时，没能够进行提前的监督和审
6、查。同时，对于时间期限等都没有做出明确的规定，缺乏科学性。2、 预算公开没有明确的法律依据社会群众对公共财政是有知情权和监督权的，但在原有预算法下，对于合适公开财政预算没有明确的时间要求和规定。这使得政府预算无法做到公正透明，从而使预算监督的效果大打折扣。3、 预算的监督机制不够完善，监督的力度仍不足预算的监督应当贯穿与预算编制、执行、调整、决算的全过程中，在原预算法中各个阶段都缺少监督检查的标准和具体规范，使得监督过程不够彻底，有效。监督监督体系没能很好的建立起来，监督的力度仍然存在不足。4、 预算调整太过于宽松在原预算法中，预算调整的范围仅仅规定了“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原
7、批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部门的变更”而对于如何调整的具体步骤和方法没有明确的规定。（二）我国新预算法的修订及实施2015 年 1 月 1 日起我国新预算法将施行。财政是国家治理的基础和重要支柱，此次修改突出预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改，传递出建立现代财政制度的改革方向。一是政府全部收支入预算接受人民监督新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第 4 条明确规定“政府的全部收入和3支出都应当纳入预算” ；第 5 条明确规定“
8、预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算” 。实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。二是避免“过头税” 预算审核重点转向支出预算和政策原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税” ，造成经济“雪上加霜” ；而在经济过热时，为不抬高基数搞“
9、藏富于民” ，该收不收，造成经济“热上加热” 。新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果。三四规范专项转移支付减少“跑部钱进”针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第
10、 16 条、第 38 条、第 52 条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。二、 新预算法的实施对审计的影响（一）新预算法的实施对我国预算执行审计地位有了显著的提高在新的预算法中，第一章第一条就增加了“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开
11、透明的预算制度”的立法宗旨。同时，新增加第二条“预算，决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”阐述强化预算的约束范围。预算法的修改同时规定了修订后不再使用“政府预算”的表达，而都以“预算”表述。这些修改，世界上提高了预算审计的地位和重要性。在新预算法第五章预算审查和批准内容中明确了各级预算审查和批准的法定程序和执行程序的具体内容程序和要求等等内容，对审计提出了更多的要求和约束。总体而言，新的预算法对我国预算审计的地位有了显著的提高。4（二）实现全口径的预算管理新预算法按照建立“全面规范、公开透明”的预算制度的目标，明确实行全口径的预算管理制度。5、 新预算法的实施
12、彻底否决了“预算外资金”等概念。2010 年 6 月，我国财政部颁发了关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知 ，中央各部门各单位、地方各级财政部门取消全部预算外收支科目，全部预算外收入纳入预算管理。新预算法删除了有关预算外资金的内容，同时在第四条明确规定“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算” 。第五条明确指出：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。第十三条“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”也体现了人大批准预算的严肃性，这一改变
13、，把政府的全部收支都一起放进法律制度中，同时解决了政府预算在执行中，上半年预算收支比较少，下半年乱花钱的现象，以及通过“预算外支出”对收支进行人为调整的违法行为的发生，将全部政府性收支纳入预算管理，政府全部收支预算都接受社会监督，接受人大审查监督。在横向上扩大了审计的的内容和范围。6、 扩大了其他各层级预算审计的客体范围。新预算法的实施在纵向上扩大了审计客体的范围，首先，新预算法第二十四条对地方各级政府预算管理的职权范围做出了具体的规定，预算范围进一步扩大。首次将审计机关对同级政府决算草案写入法律，拓展了“同级审”和“上审下”的审计业务领域。第九章监督中，阐明了对各级预算行使监督职权的主体履行
14、监督职能的职权范围，明确同级审计和上下级审计的监督关系，打开了纵向上预算执行审计的监管范围，使得预算全口径得以实现。横向和纵向的双向扩大使得全口径预算管理得以实现，扩大了审计的客体范围，对政府执行审计提出了更高的要求和挑战，规范水平得到了有效的提高。（三）新预算法增加了向社会公开的力度新预算法的修改使得政府预算不仅收到人大以及其他审计机关监督之外，政府的预算还收到人民公众的监督等社会监督。修改后的预算法将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”写进了总则。因此，新预算法建立了新的预算审查体系，增加了向社会公开透明的力度。为了做到预算公开、透明，修改后的预算法细化了相关规
15、定，新的预算法新增第十四条明确指出：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财务部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举措债务的情况等重要事项作出说明。同时在第二、五、5七、八章中明确了各级部门在执行预算、预算调整、决算时的各种要求和约束。从而形成了人大审查、政府财政部门审查、审计部门审查以及公众审查为一体的全方位预算审查体系。在第九章预算监督上，新预算法在第八十九条中新增内容“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开”同时在第十章章明确了法律责任，完善审计的结果和审计
16、信息的发布和公告，同时，加大了审计结果公开的范围和领域，提高审计工作的透明度，进一步增加了向社会公开的力度，做到公开透明。公正透明的财政预算使得人民群众的知情权的到很好的体现，同时有利于提高政府的形象和地位，增加社会公众的信赖度，提升财政预算监督的约束能力，从而更好的完善我国的预算审计制度。（四）首次提出了“讲求绩效”原则新预算法中首次提出了“讲求绩效”原则，因此，审计的必要步骤之一就是对绩效进行评价。近年来绩效管理加入到预算工作当中，取得了一些成果，但是“绩效”一直没能列入到法律的范畴内，这次新预算法的修订，终于将“绩效”入法。纵观新法， “绩效”出现了六次，包括总则，编制、执行与审监督的全
17、过程，把“讲求绩效”独立为一项基本原则，为预算指明了方向。首先，新预算法第一章总则中，第十二条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”将“讲求绩效”列入了各级预算的五原则之一，要求政府审计要更加关注绩效性。第二，在预算的编制中，第一次引入了“绩效目标”的观点，所谓“绩效目标”是指给评估者和被评估者提供所需要的评价标准，以便客观地讨论、监督、衡量绩效。实际上就是将目标提前编制。第三十二条规定， “各部门、单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本
18、部门、本单位预算草案” 。同时，将上年度预算支出绩效的评价结果作为各级预算编制的重要依据之一。第三，在预算的审查和批准上，第四十九条新增对审查结果的要求“对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议”第四，在预算执行上，明确了各级政府财政部门与各部门、单位的责任，确保预算绩效评价的正常进行，第五十七条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”因此，对审计部门的审计监督工作提出了更高的要求，要密切的跟踪预算制定、执行、决算的全过程，同时，也要关注运行成本和管理绩效，审查各单位是否执行“中央八项规定” 、国务院“约法三章”和厉行节约反对浪费等规定，重
19、点对“三公” 、培训费、会议活动等经费管理使用情况审计，检查决算草案是否真实，是否存在无预算，是否存在超预算、套取财政资金等问题。作为政府审计部门，应当关注政府及部门绩效预算管理情况。检查财政部门是否有效地开展了绩效预算管理工作，以满足各级政府对绩效的管理和审查的需要。6（五）新预算法规范了转移支付和对资金的审计监督。新预算法对转移支付在科学性、及时性、效益性等方面进行了修订。首先，在科学性方面，新预算法新增第十六条指出“国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”等内容，对政府的转移支付设立了法律依据。其次，在及时性上，新预算法第五十
20、二条新增有关内容，规定了关于转移支付的下达时间，体现了及时性的特点。效益性上，新预算法对转移支付的标准、编制方法以及上下级之间专项转移支付进行了规定和要求。新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。根据新预算法的修订，审计部门在进行审计监督时，第一应当注意对转移制度资金的分配环节进行重点的监督。在预算的执行中地方政府要向上级财力性转移制度进行再分配，分配
21、的科学性和合法性直接影响财政资金的使用效果，资金的分配是否严格合理都应该进行监督。第二对资金管理环节的审计监督同样重视，转移支付资金中间的环节很多，审计是要注意是否存在影响资金及时拨付的情况。同时，关于新预算法重点规范的专项转移支付，应该关注专项转移支付设立的合法性。审查专项转移支付项目是否符合法律法规，专项转移是否用于办理特定事项，二是关注专项转移支付项目预算编制的是否完整。检查财政部门和预算单位是否将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算并如实向人大报告，专项转移支付是否分项目编制。三是关注专项转移支付定期评估和退出机制。重点检查失去时效的专项是否取消，新增专项其预期目标基本实现后，
22、财政资金是否从该领域退出等等。 （六）新预算法允许地方政府举债。新预算法完善了地方举债融资机制，允许地方政府举债。与原预算法规定的地方政府不得发行地方政府债券不同的是，新预算法第三十五条规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。 ”同时规定“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 ”等内容，一是规定了地方省级预算经国务院批准可以举债用于公益性资本支出以及其刚性管理院子；二是强调了其他各级地方政府均不得以任何方式举借和为任何单位和个人进行债务担保。由
23、此可以看出，新预算法对地方政府债务进行了更加明确的规定，将地方预算纳入了预算管理体系，从而规范地方政府债务资金的使用和管理情况。因此，根据新预算法中关于地方政府债务的内容变化，审计应当注意关注其政府债务是否合法合规，是否规范。应当审查举借的债务是否经过了国务院批准，是否在国务院确定的7限额内，是否用于公益性资本支出，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源等等问题。（七）新预算法明确了决算草案审定前审计的制度。新预算法第七十七条明确指出“国务院财政部门编制中央决策草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准” 要求财政部门编制决算草案需要提前经过本级审
24、计部门审计后方可由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准，首次从法律上明确规定决算草案审定前必须先审计的制度。进一步对决算草案进行审计，财政监督机制得以扩大，对政府预算的监督和审计从“上下”扩展到“同级” 。在中央决策草案先进行部门审计之后在交由全国人民代表大会常务委员会审查和批准，加强了草案的准确性，降低风险，提高工作的效率水平。在执行决算草案审定前审计时，政府决算草案审计主要以财政决算报表为基础，通过对构成政府财政决算报表各个项目内容的检查评价政府决算草案的真实性和完整性，从总体上发表审计意见，同时对相关预算执行活动的合法性和效益性做出评价的审计方式。因此，在决算草案审定前审计工
25、作中，应当注意审查决算报表是否完整，是否一致，是否真实和合规，时候符合决算的效益性。（八）新预算法对预算调整的严格要求。相较于原预算法中对预算调整规定的过于宽松，新预算法对预算的调整进行了更加严肃的改进。首先，新预算法第六十七条对预算调整的范围重新进行了规范。其次，新增第六十八条指出“必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整中做出安排”为预算调整提供了法律依据。同时，第六十九条对预算调整方案的理由、项目和数额进行了具体的说明。所以审计部门应关注政府有无随意进行增减收入和增加支出；必须调整预算的，是否编制预算调整方案，是否对调整事项的理由、项目、数额进行了说明等；各部门各单位的预算支出是否严
26、格执行预算，不同预算科目、不同项目间有无随意调剂使用等等相关问题。三、适应新预算法的要求，对加强审计工作的建议（一）对新预算法的学习和理解。通过对新预算法的学习和理解，进一步提高法律意识，对新的修订积极研究和理解及制订相关的应对方案，推动新预算法的实施。从而更好的做好审计工作。（二）努力做到预算审计范围的全覆盖，完善新的监督体系。新预算法对预算审计的客体范围进行了扩大，从而使审计监督体系产生新的变化。因此，积极落实新预算法规定的全口径预算体系十分重要。（三）关注预算编制的审计工作。一是关注预算法定程序是否具有规范性。8主要检查是否存在未经法定程序擅自调整预算或者无预算支出的情况，预算调整方案是
27、否报人大审批，审批后的方案是否报上一级政府备案，政府债务是否经当地人大审批等程序性的问题。二是关注预算草案的准确性。财政部门编制决算草案前是否经过本级审计部门审计后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。三是关注预算信息的公开透明性。主要审查财政部门是否按照新预算法规定的内容、时间、范围和要求向社会公开有关信息，本级政府财政转移支付、举借债务等是否符合新预算法的有关规定，做到公正透明，同时提高政府的形象和地位，增加社会公众的信赖度。保障社会公众的知情权和监督权。（四）注重绩效，加强监管的力度。新预算法提出了“绩效评价”的预算管理原则，并且纳入了总则之中。因此，新预算法中，对绩效的
28、评价贯穿与预算的各个环节。形成一个有效的管理环，实现预算全流程覆盖。所以，审计部门也应重点关注预算的绩效评价，将预算绩效作为审计评价的重要内容之一。各级审计机关通过加强本级财政预算执行和其他财政收支审计中的绩效评价审计，可以使审计成果更具直观性，从而为各级决策提供重要的参考依据，更有效地使用财政预算资金，使其发挥最大的效果。（五）重点实施包括政府债券和转移支付在内的领域的审计。在新预算法中规定了地方政府允许进行举债，同时对转移支付等领域进行了规定和完善。对于地方政府债务，在债务程序、债务使用、债务举措、偿债计划以及责任追究等方面，都作出了具体规定。对于转移支付制度，明确了转移支付制度完善的设立
29、依据、及时性和实现目标等。对于以上新预算法重点规范的领域，审计部门应当加大力度进行重点审计。（六）主观上加强对审计人员职业能力水平的培养。在客观上，根据新预算法的修订，对原有的审计程序要进行调整外，还应当注意对审计人员职业水平的培养，使得在实际的审计工作中能够面对各种问题，解决问题，主观上降低审计风险，降低问题发生的可能性，从而使得审计工作的整体水平得到提高。结语新预算法的实施对原来的预算审计带来了变化，同时也带来了新的挑战，预算在国家审计中的地位得到了日益提升。新预算法的实施对各级审计机关和审计人员提出了更高的要求和挑战。包括：一，确立了立法宗旨，提高了预算审计地位；二，实现全口径的预算管理
30、，扩大了审计客体的范围，增强了审计结果的准确性。三，建立了预算的公开透明制度，使得政府预算得到社会的监督和约束，从而更好的完善我国的预算审计制度。四，首次提出了“讲求绩效”原则，硬化了节约预算支出的要求；五，新9预算法规范了转移支付和对资金的审计监督，推行了基本公共服务的均等化；六，新预算法允许地方政府举债，建立了政府债务风险预警机制；七，新预算法明确了决算草案审定前审计的制度，加强了人大审查的监督力度；八，新预算法对预算调整的严格要求，为预算调整提供了法律依据等等。要求审计机构及人员按照新预算法的具体要求和规范，进一步做好财政预算的审计工作。参考文献：1 中华人民共和国预算法(最新修正本）2
31、段朝晖:新预算法的出台及预算执行审计的变迁， 财会研究 ，20153张静:新预算法的提出对我国的影响探析， 财经纵览 ，20154李丹丹:新预算法实施对预算执行审计的影响， 中外企业家 ，2015（8）5熊挺:浅议新预算法的变化及对财政同级审计的影响， 经济论坛 ，2015（3）6. 何成军:新预算法的创新， 税务研究 ，2014（12）7张亚亮:从审计监督层面谈谈对新预算法的理解， 预算管理与会计 ，2015（3）8徐见月:分析新预算法下基层单位预算执行审计共性问题及对策， 财会学习 ，2015（17）9康丽慧:浅谈新预算法下的财政预算执行审计， 现代商业 ，2015（12）10.李俊:浅谈预算法修订对审计的影响 ， 工业审计与会计 ，2014（6）11.张玉竹 罗涛:浅议新预算法对国家审计的影响， 工业审计与会计 ，2015（1）12薛芬:政府预算变革与政府预算执行审计战略转型， 审计与经济研究 ，2012（12）13杨乐龙小燕刘西友:预算法修钉背景下开展政府审计的思考， 财政研究 ，2015（4）14. 赵燕珏:新预算法下基层行政预算执行审计共性问题与对策， 行政事业资产与财务，2015（8）15 李燕:新预算法视角下预算监督的两个核心要素， 财政监督 ， 2015（1）
