1、2005 年第 2 期(总第 26 期)辽 宁 省 财 政 学 会辽宁省财政科学研究所 2005 年 1 月 25日本期主题：财政货币“双稳健”按 2004 年 12 月 5 日闭幕的“ 中央经济工作会议” 确定我国 2005 年将实施财政与货币政策的“双 稳健” 组合。会议明确提出：“要实行稳 健的财政政策和货币政策，继续控制固定资产投资规模的过快增长。 ”这标志着 1998 年以来 “稳中求进”的宏观调控目标及与之相对应的积极财政政策与稳健货币政策的组合已结束使命。以“ 进中求稳”为调控目标的财政货币“双稳健 ”政策开始正式 实施。“双稳健”之一：稳健财政政策一、财政政策：中性与稳健辨析有
2、关财政政策转型最早的官方提法，来自财政部部长金人庆 2004 年 5 月在上海全球扶贫大会闭幕会上的一次讲话，金人庆提出，中国将由实行积极和扩张性的财政政策转向实行“中性”财政政策，以降低通货膨胀风险。此后“中性财政政策”这一提法立刻成为国际财经的焦点之一，并引起了国内理论界关于财政政策由“积极”向“中性”的讨论。在各界对中性财政政策争论不休之际，11 月 6 日，财政部副部长楼继伟在 2005年中国行业发展报告会上公开表示，明年将实行“稳健”财政政策，并对稳健财政政策内涵作出阐述：在服务于宏观调控政策的同时，适当削减赤字和公共投资，积极增收节2支，调整支出结构，推进财政改革。楼继伟特别指出，
3、业界关于“中性财政政策”的提法并不准确。他认为，中性财政政策可以有两种理解，政府没有财政赤字或者财政赤字保持不变，都可以叫做中性财政政策，所以，用“稳健财政政策”更加准确。最终，2005 年我国财政政策落实的字眼为“稳健”。国家财政部财政科学研究所所长贾康称，“这个表述比较含蓄，比较大众化，比较有弹性，社会公众容易理解，政府的姿态就是稳稳当当把这个事情处理好。”不过，无论怎么表述，实际的政策内容在这个过程中没有改变，基本的要领就是财政政策要在总量上由原来的扩张转为松紧适度，要把国债和赤字的规模下调，在结构上作为政策实施的着力点，有保有控，有保有压，在财政改革、税制改革方面积极进取，“这是稳健财
4、政政策的核心内容”二、财政政策转型的必要性自 1998 年至 2003 年，扩张性的“积极财政政策”成为中国财经领域的一道引人注目的风景，其对于抵御亚洲金融危机的冲击、化解国民经济运行周期低迷阶段的种种压力，保持经济社会平稳发展，作用显著，功不可没。但扩张政策毕竟是宏观“反周期”操作，适用于经济低迷阶段的政策类型，积极财政政策的负面效应日益凸现。其一，连续 6 年实施积极的财政政策给我们留下了数额较大的债务。这些债务成本表现在四大方面：一是使建设国债累计发行额达到了 9800 亿元；二是特别国债发行额达到了 2700 亿元；三是国债余额从 1997 年的 5508.88 亿元扩大到 2003
5、年末的22787.43（不包括 2700 亿元的特别国债）；四是债务负担率从 1997 年的 7.4%上升到2003 年末的 19.5%。其二，国债资金投资效益递减。实施积极财政政策所发行的长期国债，主要用于基础设施建设项目，总体来讲是带来效益的。但是，由于国债投资基本上是政府投资，建设项目也大都是国有项目，形成的企业也基本上是国有企业，在没有强有力的约束机制与激励机制的情况下，国债投资的收益率是很难保证具有持续性。从国债资金使用上来看，第一，由于国债资金被看作“免费午餐”，许多地方在前期准备不足，缺乏配套资金的情况下，盲目争夺国债投资，出现了大量超概算严重的“三边”工程，一旦配套资金无法及时
6、跟上，必然影响项目投资效益的实现，极大妨碍了国债项目效应的发挥。第二，由于地方利益驱动，在国债资金的使用中，项目布局不尽合理，仍然存在着比较突出的重复建设现象，导致国债资金相当程度的闲置与浪费。第三，随意挤占挪用或违规使用国债资金的项目屡禁不止，部分建设单位财务管理薄弱，资金账目混乱，这也在一定程度上影响了国债资金效益的发挥。其三，存在体制复归倾向。市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础性作用，政府的职能是对市场作用的“拾遗补缺”。而计划经济的基本特征是政府在资源配置中起着决定性的作用。反观积极财政政策的主要内容，无论是增债，还是扩支，它的传导机制是由政府扩大投资，刺激消费，带动社会投资，
7、进而推动经济增长。但就实际情况看，连续 6 年实施的积极财政政策，已使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增长的3必要条件，出现了经济增长不得不依赖财政政策的现象。财政政策特别是国债投资偏重于政府计划调节，投资项目由地方各级层层申报，上级政府层层审批，同时还要求银行配套贷款、地方安排配套资金，这样一来，我国已经有所改革的投资体制，又重新向中央政府集中；开始培育出来的企业投资主体，又为政府投资主体所取代。随着 2003 年中国国民经济终于走过由相对低迷向稳定高涨的拐点，GDP 增长速度跨入 9%以上的区间，并在 2004 年一季度继续高攀 9.7%，从 2003 年下半年开始，又出现了物价上涨过快
8、的问题，部分行业和地区盲目投资和低水平重复建设的倾向有所加剧，钢铁、汽车、电解铝、水泥等行业在建和拟建规模过大，货币信贷增长偏快，资源对经济增长的制约作用越来越大，并带来煤、电、油、运和原材料供应出现紧张局面，部分地区和行业出现明显过热迹象。在这种形势下，宏观经济政策的调整变化便成为必然，财政政策的转型也就是十分必要的事情了。三、实行稳健财政政策是财政政策的重大转型 事实上，2004 年财政政策做出了一系列以柔性手段为主，但果断、及时的调整，已经趋向稳健。主要表现为，首先，在年初的本年度财政预算安排中，将上年 1400 亿元的长期建设国债规模调减到 1100 亿元。其次，对一些以国债筹资的建设
9、项目的资金拨付进度有意放缓。第三，对由预算资金拨款支持的基本建设项目，在支出进度上，做了有意的控制。第四，显著强化财政资金使用中的结构导向，结合贯彻科学发展观的协调统筹要求，大力支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。第五，积极酝酿和推行税制改革与完善的操作方案。第六，为促进外贸出口，财政部门会同有关部门积极推进出口退税机制改革等。此次实行稳健财政政策是包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型。稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的根本转化。概括地说，就是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。控制赤字，
10、就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，区别对待、有保有压，着力加强经济社会事业发展的薄弱环节，体现落实“五个统筹”和调整经济结构的要求。推进改革，就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，在保证一定中央财政投资规模的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增
11、长方式的要求。4增收节支，就是在总体税负不增或略减税负的基础上，严格依法征税，确保财政收入稳定增长，同时严格支出管理，切实提高财政资金使用效益，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要求。“双稳健”之二：稳健货币政策一、稳健货币政策的内涵稳健的货币政策是 1997 年以后提出来的，在我国已经实施了 7 年。按照经济学理论，货币政策有扩张、收缩、中性之说，“稳健”的货币政策看似很难归为其中任何一类，但实际上，“稳健”是对货币政策原则的规定，是指制定货币政策的指导思想和方针，而不是货币政策操作层面宽松或紧缩的提法。稳健的货币政策，强调的是货币信贷增长要与国民经济增长大体保持协调关系，但在不同的时期又有
12、不同的特点。坚持货币政策的稳健原则，并不妨碍根据经济形势的变化在操作层面灵活地实行适时适度放松或收紧的政策措施。虽然近年来我国一直实行稳健的货币政策，但不同的年份实际上也有不同的侧重。在亚洲金融危机发生后前几年，我国的货币政策“稳中偏松”，从 2004 年开始则“稳中偏紧”。温家宝总理在 2004 年政府工作报告中明确提出，搞好宏观调控，既要保持宏观政策的连续性和稳定性，又要根据经济形势发展变化，适时适度调整政策实施的力度和重点。这是理解稳健财政政策提法的关键。稳健的货币政策的内涵十分丰富，可总结为四项核心内容：一是灵活运用货币政策工具，保持货币供应量适度增长，与经济增长相适应；二是及时调整信
13、贷政策，引导贷款投向，促进经济结构调整；三是执行金融稳定计划，发挥货币政策保持金融稳定的作用，有效防范和化解金融风险；四是在发展货币市场的基础上，积极推进货币政策工具改革，实现货币政策由直接调控向间接调控的转变。1998 年以来的实践证明，稳健的货币政策取得了巨大的成功，对促进国民经济持续、健康、快速发展作出了积极的贡献。现在，稳健的货币政策内涵也在不断更新。周小川指出，稳健的货币政策，“稳”是“稳重”，“健”是“健康”。在科学发展观的指引下，稳健的货币政策，将更多地强调对宏观经济的预调、微调，更多地强调运用市场化手段，在保证货币信贷总量稳定增长的基础上，及时传达货币信贷政策意图，正确引导社会
14、心理预期，提高货币政策的前瞻性、科学性和有效性。二、稳健货币政策的取向关于如何看待 2005 年货币政策的稳健，周小川认为，切实提高对经济金融运行趋势判断的前瞻性，进一步完善间接调控机制，保持货币信贷平稳合理增长，坚持区别对待、有保有压，加强和改进央行“窗口指导”，引导金融机构及时为有市场、有效益、有利于增加就业的企业提供流动资金贷款，严格控制中长期贷款，深化利率市场化改革，充分发挥利率杠杆的调控作用，这些就构成了 2005 年货币政策的稳健特性，或者说是稳定货币政策的核心基础。52005 年，“双稳健”中的货币政策不仅要平衡支持经济增长和控制通货膨胀，还要考虑未来的利率走势和汇率走势。为了保
15、证汇率水平的稳定，货币供应量必须保持一定增长。2005 年，在维持币值稳定的前提下，外汇占款仍将有较大增长，货币供应量还须保持适度增加。从目前看，作为总量政策的货币政策，在应对结构性矛盾上还有不足，诸如地区经济发展中的结构性矛盾，外向型部门和国内部门之间的矛盾，投资和消费之间的矛盾以及经济增长等宏观经济和物价、就业等微观数据之间的矛盾。1 月 4 日，央行公布 2005 年货币政策调控目标：15%的货币供应量增幅和 2.5 万亿元的新增人民币贷款。与 2004 年 14.5%的货币实际供应量的增长和 2.2 万亿元新增贷款相比，今年的银根将略有放松。增长 15%目标的确立，应该说给了市场一个明
16、确的信号：今年“双稳健”中的货币政策将是中性取向。为什么实施“双稳健”政策来自中央经济工作会议的这一“双稳健”说法拉开了我国政府新的经济总量调控政策的大幕。 “双稳健”政策的提出有两方面的意义：其一，始自 1998 年的积极财政政策终于在 7 年后宣告隐退，赤字财政将向收支平衡的财政过渡。其二，财政和货币政策互相配合而后达到总量调控最佳效果是一种时代必需。党的十四届三中全会以来，我国宏观调控的方式逐渐从直接转向间接，调控对象从企业转向市场，调控活动从条块集中到中央，初步形成了在中央统一协调下，以计划、财税、金融部门为主，以间接手段调控引导市场活动的宏观调控模式。在这样情况下，调控模式的转变势必
17、对主要调控手段提出新的要求。目前，宏观调控体系面临的一个主要问题是：财政金融政策的实施伴随着风险的加大。一方面，近年来连续发行建设国债，保持了较大规模的国债投资，财政赤字和债务规模增加很多。另一方面，转变为“稳健”后，在扩大货币供给，增加信贷投放的同时，不良贷款的风险也在增加。此外，在财政收支紧张的情况下，一些财政性风险在向银行转移。财政政策与货币政策是市场经济条件下宏观调控两个最重要的手段。一般认为，计划手段是一种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以其发挥作用不需要市场作为媒介。而市场化的宏观调控则是使用财政政策、货币政策及产业政策，通过市场来调节供求总量。在这样的情况
18、下，财政政策和货币政策如果配合不够势必产生政策效果相互抵消的情况，增加社会总成本。应当说，作为中央政府经济调控左右手的财政政策和货币政策，在总体目标上应当而且必须取得基本取向上的一致，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调、相互配合。而只有这样，国家对经济总量的调节才能达到我们预期的结果。“双稳健”政策如何协调配合6一、2005 年经济形势预期从国际环境看，2005 年世界经济将由强劲回升转向平稳增长，总体经济环境略差于2004 年。联合国、国际货币基金组织、世界银行等权威机构预测，2005 年世界经济增长率将比 2004 年降低 0.51 个百分点，世界贸易增长率将降低 1.53 个百分点。国际环
19、境中最大的不确定因素是石油价格的走势。由于 2004 年国际油价在需求大大超出预期、地缘政治风险和投机三大因素的影响下，出现了非理性上涨，国际油价已经偏离了每桶2535 美元的一般均衡增长轨道，总体判断 2005 年国际油价预计将稳步回落，但回落幅度有限。如果国际油价回落至一般均衡价位的上限附近，将减轻中国原油进口成本负担，大大缓解高油价对中国经济发展带来的负面影响，而且将减缓潜在的通货膨胀压力。从国内环境看，周期性因素对中国经济增长的影响较大。中国 2002 年开始的本轮经济增长周期是中周期与短周期的扩张期相互叠加的结果。2005 年城市化步伐会进一步加快，消费结构仍处在升级期，汽车、住宅等
20、消费热点尽管在经过爆发式增长之后，其增长势头可能会有所减弱，但向上拉力不会逆转。受投资成本影响，国际产业资本向中国转移的步伐不会停顿，因此，经济稳定增长的中期需求动力仍然存在。而中国的 45 年一轮的短周期仍然带有明显的政府换届等政治影响因素，期望加快发展经济的政绩需求使投资需求周期性膨胀。从短周期因素看，巨大在建规模使投资惯性运行势能较大，经济增长的自发运行仍处在扩张期，宏观调控只是压抑了其增长幅度，但并没有改变其趋势。由于信贷收缩等宏观调控政策的滞后影响在 2005 年将更加充分显现，经济增长率将呈逐季回落之势，但在中周期趋势性因素的影响下，自发扩张惯性仍然可使经济在接近潜在增长率水平的区
21、间运行，只要把握好调控政策力度，不会出现经济明显下滑。二、财政政策、货币政策协调配合自从国家 2004 年初实行新的宏观调控措施以来，中国的财政税收政策已经及时地进行了调整与配合，如长期建设国债规模从上年 1400 亿元调减到 1100 亿元，一些以国债筹资建设的项目资金拨付进度有意放缓，同时显著强化财政资金使用中的结构导向，支持农业、公共医疗、就业、社会保障、环境保护等重点领域的资金投入。作为宏观“反周期”操作的扩张性政策适用于经济低迷阶段的政策类型，“反周期”宏观调控的基本目标一旦达到，扩张性政策的淡出就是一种必然的逻辑。在接下来的经济增长轨道中，稳健的财政政策将更加注重结构上的“有保有控
22、”：即一方面要控制过热行业的发展，财政资金从“越位”领域退出，以拉动投资需求的长期建设国债规模将进一步缩减；另一方面，支持能源、交通等瓶颈部门和社会保障事业的发展，财政资金转向公共财政“缺位”领域。央行在 2005 年将继续实行稳健的货币政策。从目前情况来看，央行的货币政策调整非常注重以下因素：(1)密切关注 CPI（居民消费价格指数）、PPI（工业品出厂价格指7数）和经济走势。由于 PPI 的上涨预期，带来 CPI 很大的不确定性，作为货币政策必须具备一定的前瞻性和灵活性。(2)考虑整个社会总体流动性偏高的情况。目前中国M2/GDP 比例接近 200%，这在世界上非常少见，不利于金融和宏观经
23、济的稳定运行。在2005 年的货币政策目标的安排中，M2 增速与 GDP 增长和 CPI 涨幅之和之间的差距将会有缩小的趋势。(3)观察利率调整的效果。央行小幅上调存贷款基准利率，并不能从财务杠杆方面对企业的资金成本带来实质性的影响。此次微调是货币政策进入转折点的标志，具有一定的“宣示效应”，即央行通过加息向市场发出了一个信号弹，试图改变公众的预期。如果公众预期政府将进一步加息，可能会有助于遏制投资过热，但是这种影响相当微弱。央行提出要观察利率政策的实施效果而动，显然，这次存贷款利率的调整是整个温和加息的步骤中的一步而已。2005 年稳健的货币政策将会根据经济金融运行的变化适时加以完善，根据金
24、融体系流动性状况，央行将会灵活调节公开市场对冲操作，保证金融机构正常的支付清算和合理的贷款资金需求，加强存款准备金、再贷款和再贴现管理，注意货币政策工具的协调配合，合理控制货币信贷总量。三、宏观调控手段由行政管制转向市场调节在特定的经济社会环境下，在宏观调控的起步阶段倾向于采取比较严厉的行政调控措施并且依赖行政调控，其相当一部分原因在于地方政府的投资过热以及土地、信贷领域的混乱需要依靠行政措施以及时取得显著的效果。较之间接的宏观调控措施，此时行政调控由于见效快、措施直接而成为首选。但是，行政调控有其自身无法克服的缺点，如缺乏弹性、执行方面具有一定的随意性、可能产生非经济的寻租行为等等。特别值得
25、指出的是，如果仅仅依赖行政管制措施，同时不及时进行市场化的改革，不进行价格信号的配合、改革的配合，就可能使得初期依靠行政管制取得的调控效果出现反弹，同时也可能使得宏观调控的持续时间延长。由此看来，仅仅依赖行政手段来“管住土地、管紧信贷”，而没有市场化的手段与市场化的价格信号调整配合的话，宏观调控的难度会加大，并使其效果难以巩固和持续。一个重要的标志是，央行自 10 月 29 日调整基准利率，同时放宽人民币贷款利率浮动区间、允许人民币存款利率下浮等推动利率市场化政策，以巩固宏观调控的成果。从宏观政策的发展方向看，在初期以行政调控为主要特征的宏观调控取得明显效果之后，宏观调控方式向市场化的调节方式
26、转变是一个必然的方向。四、各项改革措施协调推进宏观调控政策层面的各项措施，特别是总量政策类经济手段对市场周期性投资膨胀的治理较为有效，而体制性投资膨胀的治理则需要通过深化投资体制改革来实现。国务院在这一轮宏观调控的关键时刻及时出台了深化投资体制改革的有关决定，改企业投资项目审批制为核准制和备案制等一系列重大制度创新，抓住了宏观调控中诸多矛盾的关键，正在逐步消除盲目投资扩张的体制性因素，为经济健康发展提供更强的内在动力。8为巩固宏观调控成果、实现标本兼治，2005 年中国政府将会落实投资体制改革的具体措施，向社会各类投资主体明示新的投资领域行为规则，以引导投资需求健康增长，遏制低水平投资扩张，包
27、括政府在企业投资核准环节中对维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准的具体操作细则和规范企业投资行为的相关法律法规，以避免在执法环节上出现执法力度时紧时松的现象。及时清理和废止限制社会投资领域和市场准入的过时政策和法规也是重点之一。另外，还要建立政府投资责任追究制度，及时出台具体的政府投资责任追究法规，增强政府投资相关人员的责任性。当然，包括土地、资金、劳动力和资源、公用事业在内的生产要素价格被严重低估是导致投资过热的重要诱因，而导致要素价格被严重低估的核心原因是要素的市场化程度太低。中央高层领导多次指出，必须解决经济发展中的深层次矛
28、盾，保障国民经济又快又好地发展。从传递出的各种政策信息来看，土地管理方式改革、资金市场化、劳动力保护和资源市场化已经或者正在被纳入下一步的政策重点。在贷款利率上限放开以后，以数量调节为主要特征的货币信贷调控将会加快向价格调节方式的转变，更大程度地发挥利率在资源配置中的基础作用，进一步推进利率市场化。随着中国贸易项目将由持续顺差转为基本平衡，对经济增长的拉动因素更多地将来自国内需求，同时美联储进入新一轮加息周期使得流入中国的热钱可能会受到一定遏制，而不调整汇率形成机制的代价正逐步加大。目前看来，汇率形成机制改革的时机正逐步走向成熟。另外，建立可行的市场化土地管理体制也势在必行。“管制土地”只是阶段性行为。目前，不少地区土地供应紧张问题凸显，一些合理的需求不能得到满足，这势必影响经济的正常增长。在地价形成、征地补偿、土地批租、土地收入的使用和管理方面形成规范的、合理的、有效的机制，对巩固宏观调控成果和促进经济的合理增长有重要意义。9顾 问：鲁 昕 地 址：沈阳市和平区南京北街 103 号业务指导：邴志刚 闫 伟 邮 编：110002策 划：王振宇 电 话：(024)22706630采 编：任东梅 电子信箱：
