1、城市规划管理与法规精讲班第 30 讲课件讲义（环球职业教育在线） 城市规划管理与法规精讲班第 30 讲讲义城乡规划实施管理的依据和基本法律制度二、城乡规划实施管理的依据根据城乡规划法的规定，城乡规划实施管理的主要依据为城乡规划依据、法律规范与政策依据、计划依据、技术规范依据。1城乡规划依据城乡规划法第七条明确规定；“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改” 。城乡规划依据，主要包括城镇体系规划、总体规划、专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划、乡规划和村庄规划、近期建设规划、历史文化名城名镇名村保护规划、风景名胜区规划、地下空间开发与利用规划、城乡规划主管部门
2、提出的规划条件、经审定的建设工程设计方案的总平面图等，以及在规划实施过程中由城乡规划主管部门核发的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证等。2法律规范与政策依据城乡规划法规定，城乡规划的实施应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。我国已经颁布了一系列有关城乡规划的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及规范性文件，包括城乡规划法 、 土地管理法 、 环境保护法 、 文物保护法 、 风景名胜区条例 、 历史文化名城名镇名村保护条例 、 城市规划编制办法 、建制镇规划建设
3、管理办法等，以及国务院关于加强城乡规划监督管理的通知(国发200213 号)等，都是城乡规划实施管理的依据。各级人民政府为依法行政的需要，根据实际情况在本辖区范围内所依法制定的各项有关政策，同样是城乡规划实施管理的依据。3计划依据城乡规划法规定，在城乡规划的实施中，应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划。应当有计划、分步骤地组织实施城乡规划。这就是说，国家和地方的国民经济和社会发展中长期规划、国民经济和社会发展五年计划、年度计划和城市建设综合开发设计批准文件等，都是城乡规划实施管理应当遵循的依据。4技术规范依据城乡规划法规定，编
4、制城乡规划必须遵守国家有关标准。那么，在城乡规划实施管理的过程中，城乡规划的各项技术标准和技术规范，国家在城乡规划建设方面所制定的经济技术定额指标和经济技术规范，以及城乡规划主管部门提出的经济技术要求等，理应是城乡规划实施管理的依据。尤其是城乡规划技术标准和技术规范中的强制性条文，必须严格遵守，不得突破和任意篡改。三、城乡规划实施管理基本法律制度城乡规划法第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十条、第四十一条规定了城乡规划实施管理中，由城乡规划主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的法律制度，也就是规划行政审批许可证制度。它是城乡规划实施管理的主要
5、法律手段和法定形式。1城镇规划实施管理的“一书两证”制度城乡规划法第三十六条、第三十七条、第三十八条和第四十条规定了在城市、镇规划区范围内的建设项目选址、使用土地和进行各项工程建设，须由城乡规划主管部门实施规划管理，核发选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的“一书两证”制度。选址意见书是城乡规划主管部门依法核发的有关以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目选址和布局的法律凭证。建设用地规划许可证是经城乡规划主管部门依法确认其建设的项目位置、面积、允许建设的范围等的法律凭证。建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法确认其建设工程项目符合控制性详细规划和规划条件的法律凭证。有没有“一
6、书两证” 、按没按“一书两证”的要求进行用地和从事城镇建设活动，是合法与违法的分水岭。2乡村规划实施管理的规划许可证制度城乡规划法第四十一条规定了在乡、村庄规划区范围内使用土地进行各项建设，须由城乡规划管理部门核发乡村建设许可证的制度。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后方可办理用地审批手续和开展建设活动。乡村建设规划许可证是经城乡规划主管部门依法确认其符合乡、村庄规划要求的法律凭证。有没有乡村建设规划许可证，按没按乡村建设规划许可证的要求进行用地和从事乡村建设活动，是合法与违法的分水岭。城乡规划实施管理的范围和方法四、城乡规划实施管理的范围根据城乡规划法的规定，城乡规划实施管理的范围，
7、主要是涉及规划管理的地域范围和涉及规划管理对象的范围。1管理的地域范围城乡规划主管部门依法实施规划管理，施行规划行政许可的权限范围是规划区内规划确定的建设用地范围。建设用地的范围应当在制定城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中规定。2管理的对象城乡规划主管部门依法实施规划管理，施行规划行政许可的对象范围是任何单位或者个人所进行的建设用地和各项建设活动。建设项目的建设用地，包括以划拨方式提供的国有土地使用权和以出让方式提供的国有土地使用权所要使用的土地。建设工程系指建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程。乡村建设主要指乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设等。五、城乡规划实
8、施管理的方法根据城乡规划法的规定，城乡规划实施管理主要由依法采取行政的方式行使管理职能，兼采用科学技术的方法和社会监管的方法以及经济的方法，结合起来综合运用，以达到加强城乡规划实施竹现的目的。1行政的方法城乡规划法第三章明确规定，城乡规划的实施，主要有城乡规划主管部门依法对建设项目选址、建设用地、建设工程、乡村建设的当前建设项目实施行政管理，即依法行政。需要经过申请、审查、核定、提出规划条件、报批、复核、核发规划许可证等一系列程序和手段来实施行政许可的管理职能。换而言之，就是依靠行政组织，根据行政权限，运用行政手段，履行行政手续，按照行政方式来进行城乡规划实施管理。城市、县人民政府城乡规划主管
9、部门是具体进行城乡规划实施管理、核发规划许可证的行政主体。2法制的方法我国已经颁布了一系列关于城乡规划、建设和管理的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和规范性文件，初步具备了有法可依的条件。依法行政，就是城乡规划主管部门在城乡规划实施管理的过程中，必须依照法律规范的规定行事，有法必依，严格执法，依法办事，不得违法，违法必究。城乡规划实施管理的过程是一个具体执法的过程。一方面，城乡规划主管部门要加强对法律法规的宣传，使大家知法、懂法、守法，以便规范自己的建设行为。一方面，城乡规划主管部门要依法行政，运用法律手段认真执法，法有授权必须行，法无授权不得行，正确用法，自觉守法，充分调动
10、法律规范来履行城乡规划实施管理工作。3科学技术的方法城乡规划法第十条规定：“国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施监督管理的效能。 ”这就指出了在城乡规划实施管理中运用科学技术方法的要求，即应当采用当代的先进科学方法、先进技术、先进设备来加强规划管理工作。采用科学技术的方法是一种辅助管理的方法，它能够提高城乡规划实施管理的效能，把管理工作提升到一个新的水平。科学技术的方法，不仅包括基础资料的科学准确性、电脑运用、办公自动化和网上实施管理等，还应包括先进的管理理念、专家咨询、科学决策和效能监察等。4社会监管的方法城乡规划法不仅对城乡规划制定过程中的公众参与作了明确规定
11、，对于城乡规划实施管理过程中的公众参与也作了规定，一是任何单位和个人有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询；二是有权举报或者控告违反城乡规划的行为；三是应将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面得以公布；四是应将依法变更后的规划条件公示等。这些措施和方式，就是通过法律规定，促进城乡规划实施管理中的政务公开，便于公众参与，增强社会监管的力度，从而运用社会监管的方法来加强城乡规划实施管理工作。5经济的方法经济的方法，就是通过经济杠杆，运用价格、税收、奖金、罚款等经济手段，按照客观经济规律的要求来进行管理，这是对行政管理的方法的补充。 城乡规划法在“法律责任
12、”一章中规定了对于违法建设的罚款和竣工验收资料逾期不补报的罚款处罚，就是城乡规划实施管理中关于经济方法的运用。建设项目选址规划管理的概念、任务、审核内容第二节 建设项目选址规划管理一、建设项目选址规划管理的概念与意义1建设项目选址规划管理概念建设项目选址规划管理，是指城乡规划主管部门根据城乡规划及其有关法律法规对于按照国家规定需要有关部门进行批准或核准，以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，进行确认或选择，保证各项建设能够符合城乡规划的布局安排，核发建设项目选址意见书的行政管理工作。建设项目，是指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管
13、理的建设单位。一般以一个企业或联合企业、事业单位或独立工程作为一个建设项目计算。建设项目的投资主体，在计划经济体制下，主要是国家投资和企事业单位投资以及集体投资进行建设；在市场经济体制下，建设项目投资出现多元化的投资渠道，不仅国家、集体、个人都可以投资，而且港、澳、台地区以及国外投资者也可以投资进行建设。按照国家规定需要有关部门批准或核准的建设项目，是指列入国务院投资体制改革的决定之中的建设项目。2007 年， 国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知(国办发200764 号)严格规范了投资项目新开工的条件，表明在建设项目可行性研究阶段，国家对建设项目选址的宏观管理主要是通过计划管理、规
14、划管理、土地管理和环境管理来实现的。规划管理，就是指建设项目的规划选址审批制度，对于未取得规划选址审批文件的项目，发改委等部门不得予以审批或核准。2建设项目选址规划管理的意义城乡建设，是一个由性质不一、规模不同、数量巨大、类型众多的建设项目所构成的复杂系统工程。每一个建设项目都与城乡的自然环境、功能布局、空间形态以及基础设施、公共服务设施等具有密切的联系，既相互促进又相互制约。因此，建设项目的选址布局，不仅对建设项目本身的发展成败起着事关重要的决定性作用，而且对城乡布局结构和发展也产生深远的影响。一个选址合理的建设项目，即可有利于自身的发展，又能对城乡长远发展起到促进作用。反之，一个选址失当的
15、建设项目，既无益于自身的发展，还会对城乡的长远发展带来不利影响，甚至造成难以弥补的损失。鉴于此，在建设项目的可行性研究阶段，就应对建设项目的选址高度重视，介入城乡规划实施管理。这样，在建设项目可行性研究阶段通过对选址的宏观管理，一方面可将各项建设的安排纳入城乡规划的轨道，使以单个建设项目的安排也能从城乡的全局和长远利益考虑，经济、合理地使用土地；另一方面亦可通过宏观管理，调整不合理的用地布局，改善城乡环境质量，从而为城乡经济社会发展和人民生活、生产提供比较理想的空间环境。加强对建设项目选址的规划管理，则有利于增强政府宏观调控的能力，保证各项建设能够有计划、有步骤地按照规划进行，最终取得良好的经
16、济效益、社会效益和环境效益。通过建设项目规划管理和选址意见书的核发，既可以从规划管理上对建设项目加以引导和控制，充分合理利用现有土地资源，避免各自为政、无序建设和不为城乡的长远发展埋下隐患； 又可以为建设项目的审批或核准提供重要依据，对于促进从源头上把好项目开工建设关，维持投资建设秩序，促进国民经济又好又快地发展具有重要意义。建设项目选址规划管理，是城乡规划实施管理的首要环节和关键环节。在建设项目可行性研究阶段，城乡规划主管部门就参与管理，对建设项目的选址和布局是否符合城乡规划提出意见，并核发建设项目选址意见书，作为有关部门审批或核准建设项目的依据，不仅对建设项目合理选址和布局有利，对于城乡规
17、划实施管理来讲也是十分重要的。一是能够事先了解建设项目的性质、规模、类型、用地要求和对环境的影响程度，根据批准的城乡规划提出其选址布局是否符合规划的意见，从而使城乡规划实施管理能够处于比较主动的地位，而不是被动地接受和安排建设项目。二是建设项目经有关部门批准或核准后，城乡规划主管部门已经心中有数，有了思想和规划上的准备，有利于根据城乡规划要求对建设项目作出比较合理妥善的安排，为以后的建设用地规划管理和建设工程规划管理工作打下良好的基础。二、建设项目选址规划管理的任务建设项目选址规划管理是城乡规划主管部门行使城乡规划实施管理职责的第一步，是建设用地规划管理和建设工程规划管理的重要前提，在实施城乡
18、规划的过程中具有十分关键的调控作用。它的主要任务是：1保证建设项目的选址布局符合城乡规划建设项目选址规划管理的中心任务，就是保证建设项目的选址布局符合城乡规划。 2履行城乡规划的宏观调控职能。3综合协调建设项目选址中的各种矛盾，促进建设项目前期工作顺利进行。三、建设项目选址规划管理审核内容1建设项目的基本情况主要是了解建设项目的名称、性质、建设规模、用地大小、供水和能源的需求量、采取的交通运输方式及其运输量、污水的排放方式及其污水量等，以便掌握该建设项目的基本情况，综合考虑建设项目选址的基本要求。2建设项目与城乡规划的协调建设项目的选址，必须符合经批准的城乡规划的要求，其选址布局应与城乡规划布
19、局相协调。 城乡规划法第三十五条明确规定： “城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通讯设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。 ”第三十条至第三十二条，还规定要“严格保护自然资源和生态环境， ”“保护历史文化遗产和传统风貌， ”“依法保护和合理利用风景名胜资源”等，建设项目的选址必须考虑城乡规划所确定的这些项目内容，使建设项目的选址布局与城乡规划所确定的项目内容相协调，不发生相互冲突和重复或者是不恰当的选址布局
20、。换句话说，建设项目的选址布局要避开与建设项目的性质不符或不相容的现有或规划的城乡建设中必须保护的各项用地。3建设项目与相关设施的衔接与配合建设项目的正常发展运行，一定要与城乡中的交通、能源、市政、信息、防灾等设施相衔接与配合。同时，一般建设项目尤其是大中型建设项目都有生活设施配套的要求，亦需要考虑建设项目配套的生活设施与城乡居住区及公共服务设施规划的衔接与协调。4建设项目与周围环境的和谐建设项目的选址布局必须考虑与周围环境的和谐相处。建设项目的选址布局不能造成对城乡环境的污染和破坏，应当与环境保护规划相协调。生产或存储易燃、易爆、剧毒物的工厂仓库等建设项目，以及严重影响环境卫生和公共安全的建
21、设项目，应当避开市区，以免影响、损害和威胁居民健康与安全。产生有毒、有害物质的建设项目，应当避开城乡水源地和主导风向的上风向，避开文物古迹和风景名胜保护区。产生放射性危害物质的建设项目和设施，必须避开市区和城乡居民密集区，同时必须设置防护工程，妥善考虑事故处理应急措施和废弃物的处理设施。建设项目选址规划管理的行政主体和程序四、建设项目选址规划管理的行政主体根据城乡规划法第三十六条的规定，建设项目选址规划管理的行政主体是城乡规划主管部门。系指省级、城市、县人民政府城乡规划主管部门，根据建设项目的不同情况，接受建设项目选址申请进行审核，核发选址意见书。1省级城乡规划主管部门省域城镇体系规划的实施主
22、体是省级人民政府及其授权的城乡规划主管部门，具有区域性影响的重大建设项目和跨城市行政区的能源管道、引水工程、公路、铁路等线性基础设施建设项目等，需要从区域全局发展的角度确定建设项目区位，应由省级规划主管部门(省、自治区建设厅)依据省域城镇体系规划提出选址要求。因此，对于国家级的重大建设项目的跨城市行政区的建设项目，可向省级城乡规划主管部门申请办理选址意见书。2市、县城乡规划主管部门按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，除国家级的重大建设项目和跨城市行政区的建设项目，可向省级城乡规划主管部门申请办理选址意见书外，一般应由市、县人民政府城乡规划主管部门实施
23、建设项目选址规划管理，即建设单位在报送有关部门批准或都核准前，应当向市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发选址意见书。五、建设项目选址规划管理的程序根据城乡规划法第三十六条的规定，建设项目选址规划管理的程序，一般划分为申请、审核、核发选址意见书三个步骤。第三十六条前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。1申请凡是按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向省级、城市、县人民政府城乡规划主管部门提出书面申请，填写建设项目选址意见书申请表，以便城乡规划主管部门依法进行审核。通过有偿出让方式取得国有土地使用权的建设项
24、目本身就具有与城乡规划相符的明确的建设地址和建设条件，无须城乡规划主管部门再进行建设地址的选择或确认，因此，不需要申请选址意见书。2审核城乡规划主管部门收到建设单位提出的建设项目选址意见书的申请之后，应在法定的时间内对其申请进行审核。一是程序性审核，即审核建设单位是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请表及其所附图纸、资料是否完备和符合要求等。二是实质性审核，即根据有关法律规范和依法制定的城乡规划要求，对所申请的建设项目选址提出审核意见。3核发选址意见书选址意见书作为法定的审批凭证和划拨土地的前置条件，省级、城市、县人民政府城乡规划主管部门受理申请和依法审核后，应作出明确答复。对于符合城乡规划的选址，应当核发建设项目选址意见书。对于不符合城乡规划的选址，应当说明理由，给予书面回复。
