1、治官方略4治宫赂口谭贤安一日以法治官治官必先立法.十一届三中全会以来,我国立法工作取得了伟大的成就,但是随着实践的深入,社会的发展,立法工作仍然面临着繁重的任务,该立的法很多.首先要加快制订有关公民宪法权利的立法,如新闻法,出版法,社团法等,以保障公民的言论,出版,结社的自由,从而有效地运用这些权利去制衡政府权力,监督政府及其官员.要加快制定人大监督法,使人大对一切国家机关和武装力量,各政党(特别是执政的党组织与党员干部)监督有法可依.要制定公务员法(现在只有 1993 年制定的国家公务员暂行条例),使之依法行政,勤政廉政,积极为人民服务.要分别制订行政立法程序,行政许可,行政收费,行政征收,
2、行政处罚,行政强制执行,行政救济等各种单行的行政程序法,建立依法行政的基本依据,把行政行为纳入民主与法治轨道,使行政行为公正合理和有效率.在立法工作中要健全作出行政决定前的听证程序(听取利益相对人的意见),实行政务公开,公平,公正原则.在各项行政立法中,要注意对行政机关及其公务员既有所授权,亦有相应的控权,并把重点放在防止公务员滥用行政自由裁量权上,实现由限权到制官.行政自由裁量权,是行政机关或行政官员所拥有的作为或不作为及如何作为的选择自由.自由裁量权意味着根据合理和公正原则行使行政权力,而不是根据个人好恶行事.它应是法定的,有一定规束的权力,而不是含糊不清,捉摸不定的专横,专断的权力.以法
3、治官除了须建立许多新的法外,对于已立之法也要随着时代的进步而不断完善,使之与时俱进.譬如对于宪法,随着改革开放的深入发展,国家经济生活与政治生活中出现的一些新的社会关系(如作为社会主义经济组成部分的私有经济与私有财产),需要给以宪法保护,防止政府及其官员的侵害;公民有些新的权利(包括人权)与自由,在宪法中尚未得到确认,容易受到来自政府与官员的干扰;对政府及其官员的宪法监督机制也尚不完善(如立法监督与工作监督,人大代表对一府两院的评议等).凡此都有待于在适当的时期进一步修订宪法.作者系中共龙山县委党校校长(湖南龙山邮鳊 416800)治官还须依法.宪法是治国安邦的总章程,以法治官,首先要以宪法治
4、官.关于以宪法治官,清末的大臣载泽颇有体察.他在呈慈禧太后的密折中有一段话,颇有见地:“旬日以来,夙夜筹虑,以为宪法之行,利于国,利于民,而最不利于官.若非公忠谋国之臣,化私心,破成见,则必有多为之说,以疑惑圣听者.盖宪法既立,在外各督抚,在内诸大臣,其权必不如往日之重,其利必不如往日之优,于是设为疑似之间,故作异同之论,以阻挠于无形.彼其心,非所爱于朝廷也,保一己之私利而已,护一己之私利而已.“宪法既是“ 公民权利的保障书“,又“ 规定一个受制约的政府“.宪法所确认的公民基本权利,是政府权力不可逾越,侵犯的边界.这是宪法以权利制约权力.宪法规定的权力分立或分工,使权力得到制衡.这是宪法以权力
5、制约权力.总之,都是要制约权力,防止权力者腐败与专横.各级国家机关和官员,只要严格遵循宪法,严格实施宪法,一切以宪法为准绳,就能很好地维护宪法赋予的公民的权利,就能真正做到以宪法治官.在宪法的指导下,我国制定了一系列的法律,法规,这些法律法规既是行政的依据,也是治官的依据.而依法行政实质上就是依法治权治官,它要求国家行政机关和公务员必须依照法定权限和程序履行职责,既不失职,也不越权,做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿.然而我们的一些领导和干部受“刑不上大夫 ,礼不施庶民 “的封建法治思想的影响 ,一提法治,就自觉或不自觉地首先想到是治理老百姓,而很少首先想到是治官,治权,治自己.现代意义的
6、法治,是法的统治,政府,政党,从国家主席到一般官吏,都要置于法的统治之下.而且,所依之法是民主的法,是保障人权和公民权利与自由,制约政府权力和官吏的法.“法治国家“ 就是法律至上的民主国家.当前,以法治官,要特别注意加强对行政官员的广泛自由裁量权的限制.这对现时的我国是十分有意义的,这有利于克服“权大于法 “,“以言代法“等现象.目前 ,在我国行政官员滥用行政自由裁量权的现象是比较普遍的,归纳起来,主要有以下 6 种;一是目的不正当;二是原因错误或不相干;三是错误地适用法律或事实根据;四是遗忘了其他必要的有关事项;五是不作为或迟延;六是背离了既定惯例或习惯(如在同样情形下许可此人而不许可彼人做
7、某项事情)等等 .现在,一些行政官员利用自由裁量权任意收费,处罚,许可,摊派等等,谋取本部门或个人的好处,是官员贪污受贿的一条宽广渠道,必须从严加以立法限制和惩处.自由裁量权是行政机关及其官员行使行政权力上的一定自由度,对行使这种权力的自由度,要有法定限制.同时对于行政官员(也包括司法官员) 自身的自由权利,也应有多于一般公民的必要的限制,对于一般公民而言,“法不禁止即自由“, 法律未加限制,禁止的事,公民都有权利自由去做,不受法律干涉;而政府官员则要受“法无规定皆禁止 “的原则约束,即无法律根据,政府官员就没有行使某项权力的权利.一般公民可以放弃某项权利的行使,而官员行使权利既不得滥用,也不
8、能怠用或放弃不用,否则是失职渎职.二日以德治官中国古代儒家要求统治者“为政以德“, 以“礼义廉耻“作为“ 国之四维“ 来约束权力者 .但他们提出对为政者的一些清规戒律,多限于一些道德箴言与说教,不大重视道德的法律化.在专制的人治政治下,道德法也难以制约官吏.当代世界各国都受官吏腐败的困扰.一些国家加强了从政道德的立法,主要是为了加强政府与公职人员的廉政建设.其中包括严禁在公务活动中送礼,受礼;不准公职人员经商;限制公务以外的兼职活动;禁止以公权谋私利;禁止不正当使用政府未公开的信息和国家财产;要求公职人员申报自己及其家属的财产;实行公职人员回避制度(包括任职回避如亲属不得在领导干部管辖下的同一
9、机关工作;公务回避涉及本人利害关系的争讼,“自己不得当自己的法官 “);对离职的公务人员的活动的限制等等.我国近年来党中央和国务院也陆续颁布了一些约束党政干部的行为准则.诸如关于党政干部的生活待遇,个人收入申报,禁止经商,接受礼品的限制,厉行节约制止奢侈浪费,领导干部亲属不得在本地区外资企业中担任重要职位,领导干部报告个人事项等规定.党中央还发布了中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)等重要党规.这些规定的从严执行有助于党政干部的道德自律与他律.同时还必须努力提高公职人员的法治素质.以法治官不只是外治,更重要的是内治,即提高公职人员自身的法治意识与法治素质,自觉以法律己.公职人员特别是从
10、中央到基层的各级领导干部,都应当具有相当的法律素养,既要有相当的法律知识,更要有强烈的法治意识.各级党政干部应当具有哪些法治意识呢? 最基本的是社会主义宪法意识 ,亦即民主政治意识,它是法冶的基础,灵魂与动力.以法治国首要的是以宪治国,或称“宪治“, 即厉行社会主义宪政 ,切实实施宪法 ,树立人民权力至上,宪法权威至尊,人民意志与利益高于一切,人权与公民权利神圣不可侵犯,行使权力要遵循法定的程序,接受权力制约与民主监督,承担相应的责任等等.同时,各级官员还要把“为政以德“ 提高到法治观念上来认识与对待,强化“ 克己奉公“ 的法冶意识 .“克己“即用法律或法律化的道德来约束自己,廉政勤政,不得有
11、任何超越法律之上的特权;“奉公“ 即树立公仆意识,公民意识和为政公开 ,公平,公正意识.湖湘论坛H要加强公仆的服务意识,不只是把“为人民服务作为一项弹性很大的道德格言,而应视为回报纳税人(公民)的供养而必须履行的法律义务;要树立公民意识,就是要树立公民在法律面前人人平等的意识.要把“走群众路线“ 的“群众观念“,不只是作为领导人的开明的民主作风,而且更要意识到今日党领导下的“群众 “,是与领导人处于平等的法律地位的共和国公民,由“官本位 “转变为“民本位“,领导干部也是在法律之下,是受法律支配的公民.因此,单讲“群众观念“, 而缺乏公民意识,往往易于自觉或不自觉地以高于群众的领导者自居,把人民
12、群众只当成领导管辖的对象或客体,而不尊重他们作为人民权力与公民权利的主体.如果过去讲没有群众观念是“党性不纯的表现“, 那么,在法治国家 ,没有公民意识就是政治品性不纯的表现.至于政务要公开,办事要公正,执法要公平,则是“奉公 “这一道德戒律在法治国家的新的内涵,是为政的基本守则.无此三“公“, 就是违反法治的正当程序 ,要受到法律的追究.三日以惠励官“治官 “不只是从消极的防范与惩治着眼,还要从积极的激励和保障上建立相应的竞争机制,促进公职人员勤政敬业的进取精神和安全感.公职人员行使权力与权利的自由度要小,个人职业的安全度则要大.安全度包括政治安全,职业保障,经济保障,等等,使之珍惜,尊重自
13、己的职业,无后顾之忧,而有进取之志.政治安全指公职人员,特别是公务员(非政务员)的任职,不受选举和政局的影响而进退.外国要求公务员“政治中立“, 不参与党派政争,亦不受其影响 .我国则要反对“人身依附“,“一朝天子一朝臣“,“ 一荣俱荣,一枯俱枯.职业保障指公务员实行常任制,一经录用,可成为终身职业,除违法失职,不称职或其他特殊情形(如机构调整,改革),不得任意辞退.且行政级别与工资随年资增加而稳步晋升.从这个意义上说,一般国家公职人员要有“铁饭碗.经济保障指公职人员待遇要比一般职业优厚,略高于社会一般水平;工资福利待遇法定,不得擅自增减;奖励与晋升机会多;年老退休,工伤疾病保障和抚恤等待遇都较优厚 .这些,从积极方面可激励其职业荣誉感,恪尽职守;从消极方面也可使其违法犯罪的成本大于职业收益,而不轻易去以身试法,这有“以俸养廉 “的用意 :职业待遇好,何必去贪污?目前我国公务人员(包括司法人员)的待遇都较低,更谈不上以本行职业为尊荣.一些部门不得不想方设法自行“创收“, 以补不足,以致作出许多滥收费,滥罚款等违法行为,少数人更不惜贪污受贿.虽然这些应当由当事人当局者负责,但从制度上也是值得加以反思和改进的.责任编辑:周育平
