1、浅析中国公务员录用制度【摘要】公务员的录用指的是公务员主管部门在公务员编制范围内并且当有相应职位空缺时，通过公开考试的途径，选拔合适的人才担任国家公职人员的过程。自古以来中国便有“学而优则仕”的思想，从隋炀帝创建科举制到清末将之废除，通过考试选拔国家官员的制度沿袭了一千三百多年，并且为西方公务员制度的产生提供了借鉴。新中国建立后至“文化大革命”这一段时间，我国“国家干部”的录用主要以推荐为主；“文革”后，我国学习西方并开始探索公务员考试录用制度。1993 年国家公务员暂行条例的实施，标志着我国正式施行公务员考试录用制度，2006 年中华人民共和国公务员法 （以下简称公务员法 ）的颁布意味着该制
2、度的实施从此有了依据的法律和衍生的完善法律体系。但是我国公务员制度产生时间比较短暂，某些方面相较于西方来说存在不足，本文便通过纵向以及横向的比较，对我国公务员录用制度的现状提出一些浅薄的看法和分析。【关键词】公务员 录用制度 比较 现状 问题【正文】一、公务员录用的含义、地位以及发展根据现代汉语词典的解释， “公务员”一词指的是政府机关的工作人员，这一定义沿袭的是长久以来中国对公务员范围的划分方式。纵观世界上其他国家公务员制度对公务员一职的界定，我们一般可以理解为它是从事国家公共事务的人员。关于国家公共事务有着广义和狭义的分别，广义上的国家公共事务，指的是由国家承担的社会公共事务、行使的行政管
3、理职能以及履行的社会公共职责；狭义上一般把由政府应当承担的事务称为公共事务1。我国实行的是单一制的国家组织形式，国家和地方在公共事务方面并没有明确的界限和利益冲突，地方在一定程度上要服从中央的领导，因而我国国家公务员范畴涵盖了中央政府和地方政府的公务员。关于我国公务员范围的划分，2006 年公务员法的颁布是一个重要的分水岭。在此之前，我国国家公务员指的是中央和地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员，具体有国务院组成机构、直属机构、办事机构以及地方省、市、自治区人民政府和地市乡镇人民政府等等代表国家行使行政权力的工作人员。这其中还不包括国家和地方人民代表大会、人民法院、人民检察院和军事机关的
4、工作人员，中国共产党、各民主党派以及社会组织工作人员也不在其中。2006 年后国家公务员范围得以扩大，以上这些党的机关、最高权力机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及民主党派机关的工作人员都纳入了法律意义上的公务员范畴中。既然公务员从事的是一项关乎国家事务和公共利益的工作，那么为了保证公务员阶层的工作效率和工作质量，则需要有一个健全的制度和法律体系对其进行科学的管理，这就是公务员制度。实际上公务员可以说是一个特殊的职业群体，其特殊性体现在身份的双重性上：公务员是从广大群众中选拔而来，本身并不是来源于某个社会阶层。在不处理政府工作时，他们属于普通公民，要受到法律法规的管理，同时也是公务
5、员所代表的政府管理和服务的对象；当他们履行国家公务时，又代表着国家对公民进行管理，其身份地位的特殊性可见一斑。于是对于这样一个特殊的职业群体，就有必要制定相应的管理制度，这同样也体现了公务员制度的重要性和特殊性。公务员的本质，就是将国家政策措施落实至基层的“具体执行者” ；以此类推，公务员制度的实质便是实现国家主要政治制度并使之具体化的一座桥梁。在我国，设计公务员制度的出发点是为了使具体落实国家政策整个过程自始至终都能做到规范化：人员的录用上做到任人唯贤、唯才，保证人民公仆整体高素质，促进社会公平，树立政府威信；人员管理上通过业务技能培训提高服务水平、用政治荣誉和物质激励培养献身精神、用严格的
6、纪律规范公务员形象，从而达到提高政府行政管理水平以及工作效率；产品输出上用具体制度对公务员所提供的社会服务的质量做出硬性要求，并公开接受社会监督，通过优胜劣汰保证社会公共服务的质量。而相比较中国而言，外国公务员制度的作用不仅包含上述内容，同时还因国体和政体的不同被赋予了更多的政治功能。因为大部分资本主义国家实行的是多党制的政党制度，每次选举过后一批政务官必然会随着执政党的更替而共进退，执政党与在野党的对立关系也一定会影响到国家政治统治和社会政治秩序的连续性和稳定性。一项稳定的公务员制度规定了业务类公务员常任制，使得公务员队伍能够独立于政党斗争而保持正常运作，延续了政局和政权的稳定性。其次，诸如
7、英国这一类资产阶级革命后仍然保留一定封建残余的资本主义国家、日本这一类政党更替频繁的国家，公务员制度能够有效地克服“封建恩赐制”以及“政党分肥制”的弊端。因为占公务员群体多数的业务类公务员保持政治中立，不会因政党更替而影响工作，从而避免政府吏治腐败。而我们所说的公务员制度其实是一个系统而又完整的制度体系，涉及了公务员的个人利益（如工资福利、医疗养老等等） 、权力的行使（职业道德、纪律制度） 、公务员的任用以及公务员的监督管理。而公务员的录用，则属于人员任用这一环节，是整个公务员系统运行的开端。根据公务员法第四章第二十一条，我们可以给我国公务员录用如下定义：国家行政机关补充担任主任科员以下非领导
8、职务的公务员，依照法定条件和程序，通过公开考试、严格考核的方法，将不具有公务员身份的人员，录用为国家公务员的一种人事制度2。其目的是为了保证公务员队伍新陈代谢的良好运转，使得广大公民能够跨过公正平等的门槛，继而更好地服务于社会和人民。一个国家不论大小，它的公务员系统总是政治活动中不可或缺的重要部分，而随着社会的进步，公务员系统也需要跟上时代步伐，通过不断录入新鲜血液去改变原有制度的缺陷，完成改革和发展。这是优秀社会人才与国家之间的一个双向选择，人才通过公务员录用这一途径进入国家机关，从此有了报效国家、实现理想的机会，而国家也由此招揽到高素质人才为国效力，保障了国家机关高效优质地提供社会服务。可
9、以毫不夸张地说，公务员录用的质量决定了公务员队伍的整体质量，直接关系到国家机关工作的质量。 尽管在考试录用官员上中国早在隋唐时期已开先河，成为后世西方资本主义国家公务员录用的典范，但考试录用公务员的制度在中国生根发芽还是经历了一定时间和挫折。早在 1912 年中华民国成立后，当局者便设置了相关考铨机构作为公务员录用的负责机构，并先后颁布了公务员任用条例 （1929 年） 、公务员任用法 （1933 年） ，但由于外部连年战乱、内部政治腐败、军阀割据，这一系列制度体系并未得到建立和落实。新中国成立后，我国公务员录用制度的发展经历了四个阶段：1949 年至“文化大革命”结束为第一阶段，建国初期我们
10、基本沿用的是共产党战时根据中国实际、借鉴苏联成果的大统一国家干部制度。当时还没有“公务员”这一说法，有的只是“国家干部”的概念，国家公职人员通过推荐选拔和统一分配的方法产生。这大幅度节约了时间和成本，符合当事国情，为建国后国民经济恢复做出贡献。 “文革”期间国家一切政治秩序遭到破坏，众多公职人员被打倒、下放和改造，行政系统面临瘫痪的局面，为了维持国家机关正常运转从工人阶级中选拔优秀分子加入国家干部行列。 “文革”后至 1993 年为第二阶段，国家在原有的统配招录制度之外小范围地实践考试录用制度。直到 1993 年国家公务员暂行条例的颁布标志着公务员制度的实行，同时考试选拔正式成为公务员录用的途
11、径。1993 年到 2006 年为第三阶段，随着政治体制改革以及改革开放的深入推进，原本依托于暂行条例和国务院若干条例的公务员制度体系不健全、过于单薄的缺点暴露，其中也包括录用制度上的问题，这催生了 2006 年系统完整的公务员法出台。2006 年后在公务员法的基础上，考试选拔得到了法律的保护和明确，公务员的录用做到了有法可依，真正步入发展正轨。二、中外公务员录用制度内容比较公务员的录用有四个重要组成因素，即公务员录用的范围、方法、条件和程序。我们就从这四个方面与国外的制度做一个比较，先看我国的公务员录用制度。首先是公务员录用的范围，上文引用的公务员法中对此有专门规定：“主任科员以下及其他相当
12、职务层次的非领导职务公务员” ，具体来说就是指主任科员、副主任科员、科员和办事员，其级别为 22-27 级之间非领导职位。很惭愧的是笔者并没有找到近两年中国公务员阶层的确切人数以及通过考录程序进入公务员队伍的人数比例，但中国的公务员数量无疑是世界上最多的。我们的考录制度录用的基本上都是在公务员队伍中处于基层的事务型公务员，而这一部分人员在总的公务员队伍中所占比例很明显也并不是绝大多数。其次，公务员的录用方法在公务员法中也明确指出“采取笔试和面试的方法进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置” ，而笔试加面试的竞争性考试也是目前世界上大部分国家的招录手段。除了公开考试外，
13、我国还有一种秘密考试，它针对的是地位特殊、保密性较强或者是需要大量专业知识的职位，这一部分公务员实际上所占比例并不大。第三点是录用的条件， 公务员法规定公务员录用的前提条件是在规定编制限额内并有相应的职位空缺，这是最重要的客观要求。在满足这一条件后，才能进行对社会上报考者的考试选拔，才会有对应试者的要求。具体要求可能会因职位不同而异，但基本条件包括国籍、年龄、品行、学历、专业和政治条件等。最后是公务员录用的程序，一般录用程序包含以下的流程：发布招考公告资格审查笔试面试考查体检确定拟录取人员并公示审批备案办理录用手续试用期考查任用4。在这个过程中只要有一个环节应试者没有达标，那么便丧失了参与接下
14、来环节的资格并遭到淘汰，由此可见我国公务员录用过程繁复而慎之又慎。关于西方国家的公务员录用制度，笔者更多的是将目光投向其独特且区别于我国录用制度的内容，这样才能更好地看到自身制度的优缺点。1.英国英国作为西方资本主义各项政治制度的发源地，在 1833 年便已初步实行官职考试补缺制度；1918 年开始英国全面实行公开考试制度，此后虽有调整但总的政策方向没有改变，一直沿用至今。英国公务员考试有三个特点：第一，应试者报名条件相当细致且严苛。不同类别的职位所要求的年龄和学历都不同，行政级报考年龄 22-24 岁，大学毕业；执行级年龄为 18-20 岁，中等教育毕业；事务级年龄为 16-18 岁，初级中
15、等学校毕业；勤杂级年龄 20 岁以下，职业学校毕业，这个条件在 1969 年后也有所放宽。不同于中国根据级别划分公务员类别，英国将公务员按照工作内容严格划分，既有利于招录又便于管理。第二，文官录用的考核考查项目多、范围广，除了笔试和面试外，还有智力测验、直觉测验、个别测验、实际练习、互评和面试，更能够全方位考查应试者能力。第三，录用程序严格，在进行笔试和面试以及一系列考核后，应试者还将经历最终面试得出最终结果，这也体现了英国对于人才选拔的慎重。2.美国美国实行公开考试录用制度的时间也比较早，可以追溯到 1883 年，甚至可以说是西方国家中最早正式确立该制度的国家。在我看来，美国的公务员录用制度
16、有四个方面值得我们学习。首先美国公务员招考报名前的宣传工作是相当细致和全面，政府部门会通过报纸、广播电台、电视台、网络等等途径发布通知，并且在全国各地特别设立 100 多个“询问中心” ，向报考者提供免费信息资料。而在我国招考通知信息发布途径少、手段落后，很多情况下需要应试者花费较多时间才能获取信息，一些所谓“咨询电话”笔者拨打后也无法联系。第二点，公务员队伍中有 85%是通过公开的竞争性考试得到录用，只有 15%的文官因为职位的特殊性、对专业知识的需求性而采取其他选拔形式，基本做到了不论职务级别高低， “凡进必考” 。第三，美国公务员考试录取的比例特别低，考试合格仅仅意味着取得被录用资格，要
17、想成为正式文官还需要经过 1:7 的残酷选拔，高要求带来的往往是公务员队伍的高素质5。最后，美国拟录用公务员的试用期很漫长，首先要通过一年或者三年的临时录用，再通过三年的工作后才能成为正式专职人员。3.法国、加拿大和日本其他西方国家的公务员录用制度基本脱胎于英、美两国，总体趋于一致但细节上却又各具特色。比如法国，以部内组织录用为主，部外负责监督；实行分级分类考试，应试者方向明确也能找到适合自己的岗位；为确保公正，司法机关监督整个招收、考试和录用的全部过程并处理舞弊问题。加拿大对于报考条件，甚至考试的时间频率都没有硬性规定，但其却以试题设计科学闻名，所有试题都由公务员委员会组织专家设计，种类达
18、35 个共计 2000 多套试题。日本可以说是公务员考试淘汰率最高的国家之一，每年申请报考的考生考试合格率只有 3%-5%，最终通过考核成为公务员的少之又少。除去严格的录用条件外，日本公务员考试科目多达 28 门，还有对于应试者心理素质、思维能力、语言能力、组织能力等方面近乎严苛的考核，这样保证了录取的文官业务能力和职业素养都有较高的水平。三、中国公务员录用制度存在的问题公务员录用过程中“凡进必考”执行不当现代国家公务员的录用绝大多数都是采用的竞争性考试的形式，一来用人单位可以按照职位需求对应试者进行有针对性的考查；二来只有竞争才能通过比较从众多应试者中选拔出最合适、综合素质最高者录用，从而提
19、高公务员队伍的质量。因为我国的特殊国情，所以一直以来干部人事制度坚持党管干部的根本原则，加之国家机关中党员的数量较多，所以我国公务员和政党之间存在着密切联系。西方国家对于公务员录用的进口有着明确的划分，比如英国和美国有着公开竞争性考试、有限性竞争考试、鉴定考试、特种考试之分；法国有A 类全国或大区性考试、BC 类大区或跨部门考试、D 类部门性考试之分。不论是从外部招录还是内部调整都能够通过考试，公平选拔。而我国在这一方面的管理就比较混乱，因为公务员的来源比其他国家广泛且复杂，有些是通过社会竞争录用，有些是通过直接委任、聘任的方式，并没有经过相应考试。2013 年8 月 23 日晚央视新闻频道2
20、4 小时曝光了河南周口市各机关部门有共计5371 人有“吃空饷”的现象，每年“空饷”金额达到数亿元，其中一部分人员是没有通过正当的录入程序就进入的单位。 “吃空饷”的现象现在在国家机关、事业单位中已不是新闻，往往都是钻了单位自主决定招录岗位以及直接委任、聘任制度的空子。其次，公务员公开录用的比例不是很高。上文讨论到美国录用制度时提到，85%的文官是通过公开竞争性考试录入，这个比例是相当高的。而我国公务员录用的对象是主任科员以下及其他相当层次非领导公务员，这一批人所占比例虽然可能并不低，但按照英国分级方式只能处于勤杂级、事务级，顶多算是执行级，在整个公务员系统中属于中低层次，中高层次公务员的质量
21、令人堪忧。再次，我国公务员录用中的聘任制实行不畅。我国公务员制度一般采取的是常任制，通俗地讲就是永久聘任，如果公务员在职期间没有犯下重大错误，基本上直到退休才会最终离职。不同于美国的地方政府会出现因“倒闭”而裁员的情况，也没有失业的风险，所以公务员在中国一直都被奉为“铁饭碗” 。实际上这样对于公务员系统的运作是百害而无一利的，安逸的工作环境、轻松的工作任务无疑会滋生公务员不思进取的风气，工作的质量和效率会大打折扣。其实我国公务员法中也规定了聘任制的要求，但却没有得到有效地执行。笔者认为，从我国实际出发，实行合同聘任制，引入企业中的竞争机制，砸碎传统意识里的“铁饭碗” ，才能激发公务员队伍的潜能
22、，避免“生于忧患，死于安乐”的后果。考试内容和环节存在不合理在我国公务员考试科目和内容的设置中，需要考虑的应该有两点：第一，是否满足职位分类的需要，虽然同属于一个大的公务员系统，但细分下来很多职位彼此之间在工作性质上还是有很大不同的，于是对于人才的要求也应各不相同，所以要在科目和内容设置上得到体现。第二，是否与应试者教育情况相适应，要以职位的专业构成为出发点去寻找专业对口的应试者。目前在我国公务员考试中，对于职位的分类一直是块短板，没有得到科学的体现，仅仅以主任科员作为标准简单划分了公务员的类别。在考试内容的设置上，专业科目的试题都是由用人单位根据自己要求和涉及的专业知识独立安排，这样其实是很
23、不科学的。因为用人单位毕竟是实际工作部门而非专业考试机构，对于科学出题的拿捏不一定准确。理论上不管笔试还是面试都应该交由第三方，即专业考试机构负责，用人单位是不应该参与其中。可是在目前实际操作中，用人单位的权力相当大，这使得公务员考试公信度有所降低。笔者走访了南京市个别规模较大的书城或图书市场，如大众书局、长三角图书市场等，里面关于公务员考试的参考书籍琳琅满目，但是翻阅其中几本，题目类型、内容呈现出模板化、格式化的特点，理应机动灵活的公务员考试到了擅长考试的国人手中开始变得和高考体制无异，显得应试成分很浓。原本考查求职者个人能力、对政策领悟的题目有了“标准答案”和答题的固定套路。其实这就暴露了
24、目前我国公务员考试题目设置不够灵活的缺陷，反观加拿大公务员考试，由专家团体准备了多达 35 类 2000 多套试题，通过打乱重组能够有效保证试题的全面和灵活，使得应试者关注的重点不再是考试技巧而是国家政策以及自己政治素养上来，同样也只有改变了应试者对于公务员考试的理解，才能真正招录到合格的人才。公务员面试制度的不完善其实面试应该和笔试一起归类到考试制度中，但相比较笔试而言，面试由于制度的不完备、人为因素干扰的可能性高，其过程中出现的不公平现象往往更为严重，所以在此单独列出作为讨论。笔试和专业考试通过字面的答题考查的是应试者的政治素养以及对政策的理解，对于应试者的了解也仅仅停留在表面，因此面试所
25、承担的考查任务很重，要测试应试者的综合分析能力、语言表达能力、组织协调能力、情绪控制能力、应变能力、人际关系能力等。要想在短时间内达到面试的目的，这不仅要求面试内容设置合理、全面、准确，同时面试官也要经验丰富、精通面试方法、客观公正。在这两方面可以说我国的公务员面试工作还有很长一段路要走。社会上关于公务员考试有这样一种说法：“笔试成绩好，高兴为时早，关系不够硬，一切都白搞” 。由于考虑到用人单位熟悉所需人才的具体要求，所以面试这一环节一般是政府人事主管部门委托给各级用人单位自己执行的，从题目的设置、标准的制定以及最终结果的公布都由用人单位负责，这为公务员选拔中的关系荫庇提供便利。一些用人单位在
26、面试时为了照顾本单位领导、亲属，或者是赠与好处的“友人”而徇私舞弊，打通中间关节，增加了人为因素对面试结果的影响，使得面试变成了“变相内招”和暗箱操作。虽然我国公务员法第七十条明确规定：“公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：涉及本人利害关系的；涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的”6。虽然公务员法中对夫妻婚姻关系、直系血亲关系、三代内旁系血亲关系规定的较为明确，但一句“可能影响公正执行公务”由于过于模糊，给了违法者可乘之机。在实际的面试过程中，考官或许与应试者并没有第七十条所描述的亲属关系，但由于贿赂收受形成了直接利益关系，考官可以
27、不回避。回避制度流于形式使得面试的公正性丧失，公平竞争的原则也因此破坏。不过所幸的是，随着近些年来公务员录用制度的发展，对于面试过程中可能会出现的不公正问题也有了解决方法，比如随机抽选考官指派到异地进行面试取得了不错的效果。但是这样的效果也仅仅局限在中央、省级以及一些规模较大的市的层次上，倘若再继续观察市县一级公务员录用，尽管采取同样方法，但收效甚微，笔者身边的确是有这样鲜活的例子作为佐证。因此，将录用制度规范成果扩展到等级较低、地域偏远的中小城市仍面临重重阻力。四、完善我国公务员录用制度的途径随着公务员考试录用制度的推广和发展，公务员录用逐步走向公正、公平、公开，国家也能通过考试发掘更多有能
28、力的人才国家机关工作。但由于我国公务员制度起步较晚，短时间内发展到今天这个水平其间肯定会积累一定的问题，这都需要我们发现和解决。完善职位分类，推进考试合理化要想改进公务员录用制度，使得考试趋于合理，首先得从公务员职位分类做起。只有做好职位分类，才能制定出科学合理的公务员任职资格条件和录用标准。笔者个人认为，公务员的某一分支应该制定全国统一的任职条件和录用标准，因为只有这样才能真正实现无地域歧视、无地方保护的真正公平，保障了公民在法律面前人人平等。其次，做好职位分类，还能够推动公务员考试的进步。以往的考试忽略了应试者的学业背景和专业特长，不利于人才的分流，一些有特殊才能的人容易被埋没，而根据职位
29、分类逐步扩展到考试分类便能比较好地解决这个问题，提高了人才利用效率，从而进一步提高政府工作效率。加强考官培训，丰富面试形式在我国公务员面试过程中，考官水平和素养的参差不齐往往会影响到面试结果，有时还会为徇私舞弊带来可乘之机。因此要加强考官专业素养和思想道德培训，完善考官组建机制。对于考官的选拔也应该通过全面、系统、严格的考试途径，只有具备了相当的专业水平和道德素养才能够担任面试考官；定期进行审查，剔除不合格人员，维持考官队伍的高质量；建立考官人才库，随机编组临时考官队伍，不给“走后门”丝毫机会。目前我们的面试形式比较单一，由于出题者水平差异导致随意性较大，并且缺少统一的评判标准，所以面试往往不
30、能真正了解应试者的各方面品质。今后可以尝试引进目前一些大型企业人力资源部门面试的方法，如心理测试、无领导小组讨论、情景模拟等等，注重对应试者思想道德考察，做到能够对应试者准确定位。完善公务员考试的监督体制考录信息的不透明、不公开为整个公务员录用过程蒙上一层阴影，监督体系的不健全又为徇私舞弊创造了很大的漏洞。要不断强化法律在公务员招录过程中的作用，加大对于舞弊行为的打击力度；建立健全完善的监督体系，集合群众、媒体、司法机关和检察机关四方的力量。其中尤其是要重视群众的监督功能，因为公务员是代表国家机关为社会提供公共服务的职业，公务员制度的完善最终受益者是群众本身。比如可以效仿美国的陪审制度，在公务
31、员面试过程中邀请普通民众列位、旁听，并对面试结果做出质询。要求用人单位公开招录细节，回应群众提出的质疑，确保公正、公平、公开原则的贯彻。【总结】通过和以往国家机关用人政策的纵向比较，我们看到了现在我国公务员录用制度的进步；通过和世界其他国家公务员制度的横向比较，我们同样也看到了自己的不足和距离。但是我国公务员制度起步晚、发展快，产生这些问题也是可以理解，关键是如何对待它们。 “前途是光明的，道路是曲折的” ，自从公务员法正式实施以来，我国公务员制度有了法律保证。笔者相信，随着公务员制度的制度化不断推进，公平、公正、公开的原则不断加强并深入人心，这些问题一定会迎刃而解，我国的公务员制度也会走向成熟。【参考文献】1 姜海如 中外公务员制度比较 商务印书馆2 刘厚金 中外公务员制度概论 北京大学出版社3 谭健 二十国人事制度 辽宁人民出版社4 薛立强 杨书文 当代中国公务员制度 天津大学出版社5 徐振寰 外国公务员制度 中国人是出版社6 中华人民共和国公务员法 （单行本） 中国法制出版社
