1、天津滨海新区空间布局研究2010-11-19 中宏数据库副 标 题 作 者 国家发改委国土地区所课题组 发布时间 2010-11-19课题组名 国家发改委国土地区所课题组关 键 字 滨海新区，空间布局，功能定位天津滨海新区经过 10 余年大规模的基础设施建设和招商引资，其空间布局正处于随新区功能定位提升而转型的关键时期。按照新区的自然地理、区域环境特点和发展方向进行科学布局，对于进一步壮大新区经济实力，提升新区竞争力，加快实现新区发展目标，进而推动全市实现跨越式发展，都具有关键性的作用。本专题将紧密结合新时期滨海新区经济社会发展的特点，从战略高度审视滨海新区空间布局方面存在的问题，力求从新区功
2、能定位的特殊要求出发，提出空间布局合理化、科学化的规划建议以及调整空间布局的对策和措施。一、滨海新区空间布局现状新区空间布局现状既是长期发展所形成的历史积累，也是进行新区规划的现实基础，目前新区空间布局的基本特征主要表现在以下两个方面：(一)空间布局的基本框架已经形成目前滨海新区有 1 个中心城区、3 个外围城区、3 个中心城镇和 14 个一般建制镇，城市空间结构的基本现状是：已形成一心三点的主体结构、六纵六横的城市发展骨架、六个功能区。塘沽区是滨海新区的制造业和服务业中心，具有商贸、居住、加工制造业、物流等综合功能。大港区则依托大港油田，成为以石油开采、石油化工为主的重化工业区域；而汉沽则是
3、以化学工业、海洋渔业、旅游等为主的区域，各区域内的中心城镇均有一定发展。目前，塘(沽)汉(沽)大(港)等城区基本上属于独立发展组团且均已完成空间聚集过程，新区已基本形成城市框架。由塘沽、开发区、保税区、海河下游工业区组成的中轴线依托物流与制造业，正在承担起中心城区的职能；大港和汉沽作为南北翼沿海岸发展。道路网络已经或正在完成，原有工业区周边环境得到了根本改善，新区内各居住点的人居平均质量优于天津老城区水平，滨海新区已经走上城市化发展轨道，正在进行城市边缘区城区城市体系的过渡，工业先行的效应将在今后 1020 年继续发挥作用，但区域内的城市功能将在最近 510 年内逐步整合，20 年内将形成新区
4、的现代城市体系。(二)空间布局尚存在一定问题1999 年，滨海新区编制了新的城市规划(19992010 年)，城市规划提出了“一心三点式组合型布局结构”。随着近年来滨海新区经济社会的快速发展、行政体制的掣肘和规划方案本身的某些不足，不仅凸显了以前城市布局方面的若干问题，也使得规划在实施过程中未能有效地解决空间布局方面存在的问题。概括而言，现有城市空间布局的主要问题是城市功能错置，包括功能重复、不当和缺失，在用地上则表现出土地利用效率和产出效率不高，协调有机发展局面尚未形成。如在服务功能方面，开发区和塘沽城区存在一定竞争，塘沽区与开发区存在教育、商业服务重复建设现象。这种区内套区、城中有城的用地
5、结构，是现行新区行政体制的自然结果，即不合理制度安排的低效率经济，它缺乏有效整合区域经济资源的能力；又如部分新区规划居住用地与周围产业功能区域存在冲突，如海河下游段的开发思路目前突出了临河经济，但这一开发思路的经济性和对城市布局的影响还需认真论证。目前海河下游共有码头数十个，尽管裁弯取直能够减轻河道淤积、提升运输效率，但随之带来的桥梁提升成本也不可忽视。此外，临河散货物流一旦造成核心功能区的水景品质下降，有可能带来更不经济的后果，因此值得慎重决策。二、影响滨海新区空间布局的主要因素除了前述战略定位的影响外，滨海新区的空间布局还受与自然条、布局现状等有关的其他一些因素的影响。(一)自然环境自然环
6、境主要指城区周围的地形、位置、水文、气候和资源分布等环境特征，它通过城市格局、城市用地潜力、城市主导风向等方面直接影响着城市内部空间，并体现在城市布局形态、功能分区组织、用地选择及工程管网、绿化带结构乃至城市景观组织中。在自然因素约束下，通常将污染工业布置在城市主导风向下侧及江河下游，在土地承载力较高、防洪条件较好的地段布置建设用地，将坡度较大、土壤承载力低的地带划作绿化用地。滨海新区位于华北平原东北部，渤海湾西侧，海河下游，属于暖温带半湿润大陆型季风气候。海河流经新区境内，长度约 40 公里。新区海岸线长约 153公里，海域面积 3000 平方公里，陆域面积 2270 平方公里，便于依托港口
7、发展临海经济和建立环境优美的宜居港口城市。滨海新区的自然资源以油气最为丰富，渤海油田、大港油田已探明石油储量 14.5 亿吨，天然气储量 140 亿立方米，此外区内长芦盐场是中国最大的海盐产区，年产原盐 200 多万吨。滨海新区土地资源利用潜力较大，新区内 120 平方公里盐碱滩涂和荒地，地质结构属冲积海积平原，盐碱化和周边排污形成的污染扩散使区内农业生产受到一定限制。地面标高坡度极小，按大沽高程系，平均高度仅为 2.5 米，具有填海造陆的独特优势。主导风向方面，夏季为南风或东南风，冬季为西北风，平均风速为 4.1 米秒，有利于污染物扩散，但内部污染区仍应设置在生活区下风位置。(二)交通条件交
8、通因素的相对可达性高低影响着城市空间结构，城市中心相对可达性一般最高，往往形成繁华的商业区；城市边缘区相对可达性较低，人口密度也较低。相对可达性的改变，将会直接引起城市空间结构的变化，城市居住空间的扩展总是趋向于相对可达性高的方向。塘沽和开发区作为滨海核心区域距天津市中心区 40 公里，距北京 170 公里，距唐山 110 公里，公路、铁路与保定、沧州、廊坊、任丘等城市相连，已有成为中国北方沿海交通枢纽的趋势。全区城区道路 194 条，长度 19.15 公里，路网密度 2.74 公里平方公里，路网密度较高的区域分布在汉沽、塘沽、军粮城、咸水沽、大港城区附近。新区内目前的城区道路自成体系，城区间
9、通过公路连接，新区和市区之间通过铁路、津塘路、津滨高速和津滨轻轨相连。对外交通方面，区内贯通 12 条骨干公路。路段总长 410 公里，还通过港口、机场、京山铁路、京津塘高速等与外部相连。新区核心区塘沽城区道路系统已形成内、中、外环线快速路和主干道、次干道、支路辅助路网的城市道路系统。港口北疆码头主要为集装箱运输服务，南疆主要作为煤、油等散货运输码头。新区的中部区域输港公路基本与铁路并行，南部地区路网结构和北部区域接近。两大铁路动脉京哈铁路、京沪铁路路经新区，区内地方铁路运输系统与国家铁路网直接沟通，铁路贯穿新区两翼，在塘沽交汇，南部铁路贯穿大港，北部铁路通达汉沽，军粮城地区、塘沽西北部区域设
10、有铁路集合编组点。作为物流枢纽，新区的货物运输通达全国各地，并可经蒙古共和国转口欧洲，是欧亚大陆桥运输距离最短、最便捷的一条通道。(三)人口与配套设施安排滨海新区现有房屋建筑面积 1436 万平方米，住宅成套率 90%，人均居住面积 10 平方米，将来需要开辟更大的城市空间来维持较好的居住标准。教科文卫条件暂能够满足现有人口需求，医院 71 所，床位 5130 张，高校一所，中专25 所，中学 104 所，小学 160 所，此类生活服务设施分散在内部各组成区城区。目前城区常住人口 89 万人，占全市总人口的 11.4%，这与工业产值占全市的比例并不相称，随着产业发展，人口在未来必然有在滨海区域
11、继续集中的趋势。考虑到新区目前正处于发展中的产业形态类型，预计 2010 年中心城区常住人口将接近或达到 120 万-150 万人的水平，2030 年总人口可能达到或超过300 万人。考虑到这一点，新区在塘沽城区所形成的核心服务功能区仍有待拓展，才能为更多的人口提供服务。(四)海河岸线滨海新区既临海又临河的地理位置，是其形成独特城市景观的重要条件。目前这一区域主要被塘沽区河头镇、中心桥镇、新城镇、东丽区无暇街和津南区葛沽镇及双桥河乡使用，下游区域以传统农业、小而全的乡镇工业和一般服务业为主，经济效益比较低。自新港船闸到二道闸 39.5 公里的海河两岸，目前泊位约 80 多个，非生产泊位约占 1
12、3。左岸线(面对海河下游，左手侧为左岸)新港船闸一黑猪河口段泊位集中，约为 50 个，右岸线 20 多个泊位基本集中在海门桥下游约 8.5 公里的塘沽盐场储运厂一新港船闸附近的环海船厂段。仓储设施在海河沿岸比较完善，有库房上百家，占地接近 700 万平方米。海河下游河道较弯曲，较大转弯有 16 处，最大转弯半径为 940 米，最小转弯半径为 180 米，如果发展河运则需要裁弯取直来提升运输效率和减少淤积。(五)政策与规划控制因素现代城市发展受到城市发展政策、法律和规划的控制，政治体制和经济体制都会极大地干预城市的发展。在规划层面，滨海新区总体上是以建立体现集聚效益的现代化工业基地为目标，满足天
13、津产业东移的布局要求，但新区规划的设计尚不完善、实施力度难以保证。运作模式方面，天津对滨海新区的政策支持可以考虑争取将滨海新区发展纳入国家总体发展战略之中，在新区范围内实现自由贸易区体制，同时赋予新区管委会更高的行政控制力。实施系统内的城市空间规划优化调整，滨海新区体制优化是重要的辅助措施。实际上，城市空间新一轮规划取得成功的关键，仍在于用管理体制创新带动城区功能创新。三、空间布局的指导思想和基本原则(一)空间布局的指导思想滨海新区城市空间布局是建立在对新区在环渤海和京津冀的地位和新区经济社会发展走向的认识上，结合新区自身的自然条件和布局基础，根据城市发展的规律和原则所提出的战略性、总体性的布
14、局设想，我们建议以“以人为本、综合规划、功能明确、统筹协调”的基本原则进行新区空间布局。在上述原则中，我们将“以人为本”置于诸原则之首，是因为新区未来的发展要求有高屋建瓴的规划，要有利于体现人的生活质量、人的发展要求、人的物质生活与精神生活的充实与自由，新区发展的精神取向不应过于偏重经济发展，对有重大后续影响的布局决策必须十分慎重，反复论证、科学决策。与此相关，在进行滨海新区空间布局时，应立足于新区空间布局现状、功能定位及新区特有的自然与文化条件，通过合理布局，在促进经济发展的同时，保证高质量的城市景观、高品质的城市文化、高度宜居性，其中应特别重视对新区布局走向具有重要意义的河海岸线资源，注意
15、保护河海岸线资源、高标准规划和利用河海岸线。“功能明确、统筹协调”的基本含义是合理规划新区功能。提高土地产出效率和城市运行效率，实现“港、河、楼、桥、路”的优化布局，促进新区内城乡和各行政区一体化发展、促进新区人与自然的和谐共处。此外，考虑到新区将形成现代制造业、重化工业为主的产业集群，物流、会展、金融等现代服务业需快速发展，因此，新区的空间布局将不仅考虑逐步完善城市现有功能和用地结构，还应为城市新功能留出空间，满足城市、人口、产业全面、协调发展的需要。因此，新区城市空间布局将综合考虑人居、交通、产业发展的需要，提出近期(5 年)、中期(10 年)、远期(至 2020 年)的布局设想，确定新区
16、城市布局的总体框架、功能分区和城镇体系。(二)空间布局的基本原则1.有机整合原则。一是要求现有新区空间内各要素彼此不牵连(Element Free)，不会由于功能重叠造成空间利用效率低下；二是位置结构(Positional Structure)合理，城市空间布局的位置适应需要，功能明确并能形成有机整体。2.系统性、综合性、前瞻性原则。优化城市空间环境倘若没有系统性、综合性、前瞻性的考虑，就难以做好一系列整合工作。因此，必须避免具体建设与规划目标的分离、微观局部与宏观整体的冲突、近期建设与远期发展的失衡、环境建设与城市管理的脱节以及新的空间秩序与产业优势的丧失。本轮优化新区城市空间要在理性规划的
17、基础上，整体而有序地开展。我们往往在市场经济当前利益驱动下，把地段好、马上就能看得觅效果的地块先用掉，而忽视城市未来空间发展的合理性和环境形象的整体优化。现在我国大连市提出“不求最大，只求最好”，广州市也提出将把珠江建成“东方塞纳河”，这些后来居上的态势值得我们反思与借鉴。3.城市空间综合开发原则。城市空间是一个复杂的综合体，其中包括了大量人流、物流、车流以及各种各样的基础设施。因此，要营造一个优美、安全、高效率的城市空间，就必须遵循综合开发的原则，即在规划和建设城市时，应将城市空间的港、河、楼、桥、路作为一个整体，综合地进行人流、物流、车流及各项基础设施的空间组织。4.人与自然和谐原则。遵循
18、人与自然和谐原则的一个思想基础，就是要全面地理解城市建设“以人为本”这个理念。“以人为本”不是“以人为中心”，将自然与人对立起来；恰恰相反，“以人为本”的一个重要前提就是“以大地为源”，城市建设只有充分地尊重自然，才能为人们营造一个优美、舒适、可持续的生活生产环境。四、滨海新区空间布局的阶段性目标和总体构想滨海新区空间布局需要结合新区的功能定位、发展方向、土地利用现状、自然环境特征、地租地价等基本要求，以人为本，因地制宜，合理确定各功能区及用地结构，还应形成宜人的城市景观。应重点通过优化和整合对城市空间环境形象产生重要影响的水、路、绿、建筑的空间分布形态及其相互关系，引导人与环境的和谐、经济与
19、社会发展的和谐、新区大规模与高质量发展的和谐，促进土地产出效率与城市运行效率的提高，将新区建设成为具有强烈整体感、秩序感和统一性的、人与自然和谐统一、富有浓郁地方特色的国际化水都名城。(一)空间布局的阶段性目标经过 5 年左右发展，滨海新区南、北、中三个组团通过跳跃布点形成规模，尤其是中线沿海河发展的生活服务功能带，各功能区界限明确，并在新规划区域建设标志性小区、写字楼、商贸设施。近期内新区城市空间布局由点状分布逐渐发育为带状布局。西起葛沽镇沿海河向东延伸设置生活服务功能区，在解放路上海道附近发展商务中心。南北两侧的生活功能自成体系，沿海河地区扁平化发展，为疏港通道和物流让出空间。经过 10
20、年左右发展，新城、胡家园等海河沿线小城镇逐步发展为居民聚集组团，并沿海河摆开，海河物流与城市发展形成良性循环。在今后 1020 年内，滨海新区将完成城市空间结构演变的第二阶段即空间扩散阶段，到 2020 年将发展成为经济繁荣、环境优美、功能齐全的综合性、现代化、国际化临海都市。(二)空间布局的总体设想我们建议滨海新区空间布局选择功能区带状发展模式而不是核心区环状扩散模式。环状发展、近郊扩散是国内城市形成的传统方式，强调城市功能内敛，但功能带发展模式强调超前规划，沿目标线路跳跃布点。通过眺跃布点快速形成城市空间轮廓，打开发展空间，回避由于功能叠加导致的功能区域交叉，避免人流、物流在有限的空间内发
21、生冲突。我们所设想的滨海新区空间布局总体格局是一个中心城区、两个外围城区，中心城区依河傍路，外围城区形成独立组团，形成中部、北部和南部三大组团。此外还将通过在北部、南部、西部营造城镇群，以提升城市化水平、缩小城乡差距。滨海新区空间布局的基本走向是：目前的塘沽、开发区生活服务组团依托海河岸线作为生活区中轴向西发展，向北以京津塘高速泰达大街线为界、南向以津沽公路为界，进行港、河、楼、桥、路配套，居住组团沿平行路网结构跳跃布点；大港、汉沽城区构成新区外围城市空间，汉沽城区向西、北两个方向发展，大港城区向北延伸。滨海新区城市功能的基本划分是：在开发区和塘沽城区规划建设综合服务区，在北至泰达大街、南至解
22、放路所在海河口、西至塘沽站、东至东海路区域形成滨海新区内商贸、金融、文化等大型公共设施聚集的标志性区域。这一地区将作为滨海新区的核心地区，向 CBD 方向发展。沿海河津塘路、津沽路之间的狭长区域向西规划居住功能区，将黄港黑猪河海河东干渠所围成方块区域作为居住发展保留用地。城镇空间布局按照发展需要，规划为一个中心城区、两个外围城区，中心城区依河傍路，外围城区形成独立组团。横向展开生活功能带有利于回避北侧和南侧的产业污染，并可以为海陆空物流联运让开通道。通过未来新区塘沽汉沽、塘沽大港的快速轻轨支线系统，可以以轨道激活沿线人气，支撑跳跃式布点。而且，沿海河的城市空间扁平结构使得滨海核心城区不仅可以承
23、接海河下游工业区的生活服务功能，还有利于为塘沽北侧新型制造业产业区及物流区让开通道。提升海河下游段经济实力，不能简单认为通过上制造业项目来实现，更要考虑到海河环境对人居的重要作用，通过土地整理、经营城市等手段促进土地升值。海河沿岸作为横向拓展的生活岸线可能更适合新区成长为现代化、国际化都市区的要求，沿岸码头设置要有所取舍。五、未来空间布局的具体设想(一)中心城区和外围城区的布局设想1.中心城区中心城区按照商务、商贸、居住、行政文教划分功能区。泰达大街至津塘路为行政文教区，安排行政机构和文教设施。行政办公区与制造业功能区毗邻，便于为企业解决实际问题。文教区主要为核心区提供教育与文化服务，所处地段
24、交通方便，闹中取静。行政文教区内可以安排部分居住小区，提升绿化水平，并与旧区改造结合起来。海河北岸上海道与解放路之间和南岸邓善沽水库以北区域规划为商务中心区，临河发展高层商务楼宇。这一地段将成为滨海新区现代化的标志区，这里交通顺畅，新建扩建酒店、宾馆、商业办公设施，依托原有人气投资、招商相对容易。商业商贸设施由商务中心区向东西两个方向延伸，但总规模应有所控制。对于滨海新区而言，当地人的商贸需求主要通过在居住区发展超市解决。沿海河规划发展四个主要居住组团：(1)津塘路以南、新港路以北原有居住片区已有良好基础，但考虑到位于进港要道，不宜进行大规模发展；(2)新河水厂以南，塘沽站以北区域；(3)东干
25、渠一黄港一黑猪河所围区域，主要建设大型居民点，为未来滨海新区人口住宅用地进行储备；(4)葛沽无瑕街区域，沿河向东发展。2.外围城区汉沽、大港作为滨海外围城区单独形成组团。由于开发区化学工业区布局在汉沽南侧，使汉沽城区无法向南发展，如果汉沽居民点向南蔓延势必与物流北通道重叠造成交通拥堵。考虑到蓟运河将城区分割为东西两部分的特点，安排汉沽、寨上、河西三片居住区。由于汉沽主要区域用用于发展未来潜导产业，新增人口较少，原有人口居住区域在与污染产业做好隔离的情况下维持现状，未来可考虑沿汉南路向海岸发展。作为大型化工产业聚集地的大港城区，不宜大规模集聚人口。由于化工产业需要劳动力较少，可对目前城区空间进行
26、微调，城区可考虑沿津港、津岐路向环境较好的北侧发展。滨海新区随着经济实力的不断增长和环境的不断改善，以及政府政策的作用，工业用地及第三产业用地需求五年内将维持高速增长，由于工业用地供给来源趋紧，中期地价将保持上涨势头，调整新区布局结构腾出空间、合并周边区域扩大空间应列入今后一段时期新区的主要发展规划。土地增量另一个来源来自原有农用地变性，新区内各区地方政府普遍希望从土地盐碱、污染程度高的实际出发，通过变更土地性质来拓展工业用地空间。如果沿海河岸线发展城镇建设，中心区住宅、公寓、商贸、写字楼、宾馆、娱乐等服务功能开发项目用地，可以依靠盘活沿岸存量土地来解决。而产业发展则应适当考虑存量与增量调整并行，由于滨海新区地价差异较大，位于中心区域的塘沽和开发区、保税区地价较高，而汉沽、大港区、海河下游工业区土地价格较低，可作为工业土地进行储备。
