1、 电力体制改革，新思想，新方案-正略咨询当前，弥漫全国的“电荒”牵动着社会各界的神经。在一个非用电高峰时段持续性的出现大面积的电力紧张是历史上非常罕见的现象。在电荒的背景下，电力体制改革长期停滞的问题浮出水面。中国的电力体制改革方案自 02 年出台以来，改革速度总体令人失望，推进迟缓。而中国电力体制改革步履维艰的根本原因在于改革总体方案存在着重大缺陷，使得电力体制改革变成为“为改革而改革”失去了其应有的意义。电力体制改革需要的是全新的改革方案及全新的改革思想。原有的电力改革思路存在重大缺陷中国电力市场改革的基础在改革开放之前即已经存在长期的、大规模的缺电。改革之前，因原有体制原因，电力各分、子
2、系统投入皆严重不足，布局严重不合理，过分强调备战。这些因素导致我国长期缺电，电力成为国民经济发展的瓶颈部门。这段历史的影响延续至今，使得电力系统先天不足。在这样的局面下，我国开始实行“集资办电”的改革方案，社会各界在政府主导下进入电力产业，特别是发电业。这段历史决定了我国发电主体的相对多样性，使得后来的“厂网分离”相对顺利。02 年之后，电力体制改革进入全面市场化阶段“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”成为我国电力体制改革的主要方案。在行政体制上，原电力部撤销，成立国家电力公司，厂网分离后成为国家电网公司。02 年国家发布了电力体制改革方案，该方案基本思想是纵向拆分整个电力系统，形成电力
3、建设，发电，输电，配电等多个环节的完全分开，各自形成相对独立的市场。尽量减少不同部门之间的相互渗透。产业间纵向关系以市场为基础。这样的思路在“厂网分开、主辅分离”取得了一定效果，而取得效果的一大重要原因在于电力建设、发电两大领域的主体较多，竞争较为充分。市场化是 02 年电力体制改革方案的主要目标，市场化能更大程度的提升效率是 02 年方案的理论基础。这样的思路使得该方案对电力体系纵向的协同效应缺乏应有的关注，出台了较为难以实现的”输配分离”方案。02 年改革方案缺乏对最终改革目标的描述，对市场化改革后电力市场的组织运作缺乏可执行的解决方案。中国的电力体制改革对发达国家的电力体制改革缺陷认识不
4、足，同时忽略了中国与发达国家的国情差异。中国的电力体制改革是全球范围内电力市场化的一部分，而电力市场化又是在全球范围内放松经济管制的大背景下发生的。中国的电力体制改革基本上是以西方国家的改革作为榜样进行的。但是，西方发达国家电力体制改革也存在着自身的问题，英国电力体制改革将电力体系纵向分开后，因规模效应的存在，电力的纵向一体化过程重新开始，改革走了回头路。美国加州电力改革没有处理好改革与发展的关系，片面强调市场效率，最终引起“加州电力危机” 。中国电力体制改革对电力系统发展关注不足。西方的电力体制改革一般发生在其国民经济发展与电力体系发展皆较为成熟的阶段，电力市场总体供应有一定富裕，所以引入市
5、场机制较为顺利。而在中国电力体制改革制定伊始，有关方面判断我国电力供应总体富裕，而未考虑我国高速经济增长必然带来电力需求的高速增长。02 年电力体制改革方案对电力产业发展支持相对不足，缺乏可执行的措施，同时，对电力市场化可能的对电力发展的制约作用估计不足。中国的电力体制改革可以说是世界上唯一一场在电力产业高速发展中进行的改革，这样的改革史无前例，必须兼顾改革与发展。应建立全新的电力体制改革思路因改革思路的缺陷，中国电力体制在运行中出现了一些严重的问题：周期性出现的电荒。电力体制若干环节投入不足。各个环节利益分配出现失调，总体规划缺乏前瞻性。最终发展目标及市场化方式不明确。出现这些问题首要原因是
6、政府失灵。我国电力体制改革中促进发展的政策不足，更深层次的原因是缺乏制定促进电力发展政策的以电力发展为根本目的的部门。在高速经济增长的条件下，电力产业应适度超前于国民经济的发展。没有政策及执行政策的部门，是很难做到这样的超前的。这就必然导致电荒。缺乏政府力量的调控，明确输配电价等工作就无法进行，就无法理顺电力体系内不同产业间的利益关系，必然导致各环节利益分配失调，利益受损的环节投入不足。没有这样的部门也就缺乏改善现有规划体制，通过市场获得信息的动力，最终导致无法完善电力规划。其次，这些问题也是市场失灵的表现。现有的电力规划是集中进行的，从信息经济学上讲，集中决策者不能收集关于市场的完备信息，其
7、预测总是失真的，市场性的分散决策体制由于统一决策体制。没有完善的电力市场电力发展就不可能有适当的规划，电力体制运行必然会表现为“电荒上马过剩控制电荒”的大规模波动。没有电力市场化改革，就不可能使投资者树立投资电力产业的信心，因为投资者不知道管制价格背后真正的供求关系是怎样的。没有市场化的价格，也无法核算成本收益关系。第三，市场化路径选择过于单一。02 年改革方案将“输配分离”放到了电力体制改革的关键位置。该方案隐含这样的含义：输配分离是电力市场化的必由之路，没有“输配分离”就没有电力市场化改革。08 年以后，处于种种原因，决策层认识到了输配之间巨大的协同效应及盲目分离所带来的电网运行风险，放慢
8、了原有的“输配分离”计划。这样直接导致了中国电力体制改革的停滞。而日前出台的一系列政策，最终完成了“主辅分离” ，并开始了“输配分离”试点，中国电力体制改革还是纠结于“输配分离“的问题。但输配分离真的是市场化的唯一路径吗？电力体制市场化能不能有其他路径？市场化化是中国电力体制改革的关键问题，但改革同样面临着政府失灵的问题，双重失灵才是电力体制改革的症结所在。同时，对市场化路径也应做出新的探索。电力体制改革的新思路就在于解决双重失灵问题，同时找出新的市场化路径。原有的电力管理体制已不能解决当前电力管理的诸多问题发改委作为当前电力管理部门不能很好的起到促进电力发展的作用。在中国当前的政府曾冕的电力
9、管理体制中，发改委起到了越来越大的作用，垄断了诸如电价设定，建设审批等众多权利。但是，应当认识到发改委在中国整体经济运作中起到的是总体平衡资源，控制发展速度的功能。换句话说，发改委是国民经济增长的“缰绳“。电力管理工作很大程度上有发改委能源局进行。能源局作为发改委的一个部门不可避免的使用发改委的维方式，以缩减项目或控制规模为主要管理思路。在这样的情况下，发改委很难起到促进电力产业发展的作用。电监会目前地位尴尬，很难促进电力产业发展。电监会在制度设计上是负责监督中国电力整体运营情况的。其存进产业发展的功能相当薄弱，唯一可以称得上促进产业发展的权利是“参与电力体系规划” ，其权力仅仅是“参与” 。
10、电监会其他权利可以概括为电力系统的检查权，这样的权利配置使其无法负担起促进电力产业发展的重任。目前的机构设置，使得电力发展无人过问。中国目前电力系统的最上端是发改委与电监会两个部门。这两个部门配合的并不默契，发改委位高权重，电力系统实权在握，但是对电力系统的管理还是“控制式“的。电荒期间，发改委表示要加快电站建设审批。由此可见，发改委审批电力建设项目还是从总体平衡的角度出发，缺乏电力先行的认识与举措，总是被动的应付电力系统的问题，提不成前瞻性的解决方案。而电监会则身份尴尬事业单位，与政府部门身份的发改委对话显得名不正，言不顺。两者的争议焦点大多集中于电价等看得见，摸得着的权利，对电力系统整体发
11、展二者皆显得颇为漠视。这样的权力架构使得电力产业的总体发展处于一种无人过问的状态，随着时间的积累，问题不断堆积，产业发展的各种问题便会层出不穷。建议设立国家电力发展委员会为完善国家电力管理体制，建议设立国家电力发展委员会。该委员会应成为直属于国务院的正部级政府机构。主要负责制定电力产业总体发展规划，研究并制定相应政策法规，编制投资计划，总体申报建设项目，负责组织电力系统国家重大科技项目研究，负责建设中介组织以市场手段调控电力市场。中国纵向分割式的电力改革使得以原电力部一家独大的市场结构逐步分化弱化。这样做一方面加快了改革进程，另一方面电力系统的整合程度大大下降，产业组织能力相对不足，这样使得一
12、些本应产业共同努力的项目如智能电网建设，成为了个别企业的孤立的行为。国家电力发展委员会最重要的任务是增加电力产业总体协调能力，服务总体产业发展。国家电力发展委员会，在电力市场化之后应组建一批中介机构如坐市商，对电力市场实行市场化的宏观调控，在进行宏观管理的同时实行微观干预。国家电力发展委员会也应代表国家在电力领域组织大型科研活动。国家电力发展委员会最重要的工作是代表国家进行电力产业规划。电力市场化之后，国家电力发展委员会依托市场信息，参考法规为意见，作出总体发展规划，有效的分散政策决策风险。国家电力发展委员会与发改委应通过“矛盾“形成”合力“国家电力发展委员会的主要目标是促进电力产业发展，其规
13、划带有并且应当带有一定的前瞻性，其在电力体系发展中起到了“油门”的作用，主要是推力。而为了控制这种推力，在制度设计中，必须确保发改委参与规划，审批项目，控制发展进程等权利，确保国民经济的整体平衡。其在电力体系发展中起到了”刹车“的作用，控制电力产业总体发展速度规模，保持宏观经济稳定运行。这两种相反方向的力最终形成电力产业发展的合力，推动电力又好又快发展。建议将电监会转变为政府部门电监会目前为事业单位，这样的属性与其负担的监督电力系统总体运行情况的重大责任是不相匹配的，其权利义务分配在这样的情况下，是极其模糊的。其监督范围可能涉及到政府部门，但一个事业单位怎么能监督政府？必须明确将电监会转变为政
14、府机关才能保障其监督权力。成为政府部门后，中国电力体系的顶端将形成“三驾马车“的管理架构，实现责权分开同时又有极大关联，实现相互监督，最大程度的分散决策风险。在这样的条件下，电力发展委员会有权提出政策、规划等意见，但必须经过发改委审批，实现总体平衡。发改委有权进行权衡取舍，但必须受电监会的监督并与电力发展委员会协调。电监会虽有权监督，但无权制定政策规划等意见。建立全国性电力综合交易平台，构建电市场化交易基础电力市场化的基础是电力交易的市场化，而建立电力综合交易平台是构建电力市场化交易的基础。电力综合交易平台应当包括长期协议市场，电力期货市场，短期平衡市场，三部分。这一平台应依托国家电网的统一坚
15、强智能电网建设，建成全国性的交易平台。长期协议市场，电力长期协议是长期稳定用户及可以长期持续供电商之间订立的长期协议。该种协议有助于总体稳定电力交易市场，避免过大的的市场风险。同时，该协议也是电力调度，电力需求预测，电力规划的重要参考指标，因为其是唯一一种可以在当期反应较长时间后电力价格的指标。通过这样的功能该产品系统性的降低了市场风险。电力期货市场，电力期货市场是电力公司或其他主体发行电力期货，合格交易者进行购买的期货产品。其根本目的是将不可存储的电力，包装成可以延时消费的电力产品。通过交易发现价格，同时降低交易成本。电力期货产品在一定时间内对电力调度市场起到引导的作用，使得电力调度着可以提
16、前较长时间获知某时刻的交易细节。短期平衡市场是针对用户短时间内增加额电力需求进行调节的过程，其主要用于平抑电力供给及需求波动带来的风险。设立虚拟电力零售商使之成为电力交易的重要参与者我国电力体制改革在发电侧已经形成较为有效的竞争机制，但在用电侧尚未形成这样的竞争机制。目前的改革思路是通过输配分离的方法形成一批电力零售商即配售合一的地方电力企业，然后再进行配售分离，最终实现输配售分离。但是，输配分离并非售电侧竞争的充分条件，输配分离后，无非是将国家电网对电力的垄断转化为各个配电企业对电力的垄断，没有直接的打破垄断。输配分离也并非售电侧竞争的必要条件，通过引入虚拟电力零售商可以直接解决售电侧竞争的
17、问题，直接进行售电与输配电的分离。这样就可以绕开难度颇大且具有较大风险的“输配分离“改革，直接形成电力交易市场。虚拟电力零售商是指介于电力综合交易平台与电力消费者之间的一类中间商。其通过电力综合交易平台购买电或各种形式的供电合约，再将这些产品包装之后销售给最终电力用户。 “虚拟“是指这样的零售商不拥有任何输配电网络，其供电所使用的输配电网络应单独计算输配电电价，输配电电价属于垄断产品应由电监会监管。虚拟电力零售商是对收到广泛认同的大户直供制度的扩展，在不进行”输配分离“的基础上，将许多最终用户组织为若干大户，进入市场交易，这样电力市场上将只有”大户“，大户直供制度可以全面铺开。要建立虚拟电力零
18、售商，首先实现售配分离，设立单独的售电公司，以电网数据为基础划定可能的电力销售区域。在一个区域内除从原电网公司分离出的售电公司外，可以采用许可证制作为管理手段，引入若干家与原售电公司相竞争的虚拟电力零售商，形成售电侧竞争，最终建立完善的电力市场，而电网公司在受电监会监管的情况下垄断经营，收取输配电电费，这样输配分离可以采用实体不分离财务账目分离的方式实现。引入发电权交易，拓展电力产品及交易形式在发电侧，可以设计一个发电权交易市场。某些发电厂如水电站，可能会出现不可预测的发电能力，这主要是由不可预测的事件，如上游大量来水，引起的。在这时发电的边际成本极低，有时为零。这样发电厂就需要卖出发电权，将
19、低成本电力输送出去。同时出让发电权的一方可以节约大量成本。这类不可控的事件在电力系统广泛存在，使得发电权交易成为电力市场的必然。依靠发电权交易市场，还可衍生多种市场。例如，可以设计一种发电权交易商，这种中间商通过概率论及控制论的方法，将若干中不确定的电源整合成为一种稳定的电源，在市场上发售，通过提升电力质量来赚取利润，其原理来自于金融市场上通过资产组合锁定收益的过程。在发电权交易市场上类似的价值提升活动拥有非常巨大的潜力。基于富余发电能力的合同违约保险综合电力交易市场是一个高风险的市场。据历史经验，在当前中国电力交易市场上，不能完成的合同已经占据一定比例。随着市场规模的扩大，交易品种的增加，电力市场的风险也在聚集。而分散这种风险的最佳方法就是利用电力市场普遍存在的富余发电能力发放合同违约保险，在电力市场合同不能履行的情况下，用户仍然可以得到足够的电力。由于富余发电能力的分布具有流动性，则这样的保险必然是流动性的，只有富余发电能力的供电者才能购买，没有能力的必须出售。购电者为合同的履行持续支付保险金，发电商这时就面临着保险金与发电收入的权衡取舍问题。通过保险金与售电价格的变化可以有效保障总体系统有足够的富余电力为合同履行提供保险。本文来自正略咨询，更多信息请关注官方微信（微信号：zlzxwx）
