1、退耕还林：成本有效性丶结构调整效应与经济可持续性基于西部三省农户调查的实证分析退耕还林: 成本有效性、结构调整效应与经济可持续性基于西部三省农户调查的实证分析徐晋涛 陶 然 徐志刚*摘 要 退耕还林工程是一项规模宏大的生态工程，其经济效率、预期效果和可持续性是全社会广为关注的问题。本文使用中国科学院农业政策研究中心 2003 年对西部三省（陕西、甘肃和四川）退耕还林地区进行的农户抽样调查数据，对退耕还林工程的成本有效性，以及工程在经济上的可持续性进行了评估。我们发现退耕还林工程在实施过程中表现出较高的瞄准效率和较低的成本有效性（存在较大的成本节约的空间） 。在工程效益方面，通过倍差法（Diff
2、erence-in-Difference）的分析，我们发现工程在促进农民增收和结构调整方面作用甚微，因此其经济可持续性存在很大的疑问。本文还就退耕还林工程的操作程序，政策改善的方向等进行了讨论。Abstract The efficiency, effectiveness and sustainability of Chinas massive Sloping Land Conversion (to forests) Program (SLCP) have been focus of attention worldwide. Using data from a 2003 rural househ
3、old survey in three of the pilot provinces (Shanxi, Gansu and Sichuan), we carried out analyses of cost effectiveness and economic sustainability of the program. Our analyses demonstrated that the targeting of the program was reasonably well but cost effectiveness was less than satisfactory (large r
4、oom for cost saving). We used difference-in-difference method to evaluate impact of SLCP on rural household income and found neither general income increase nor income structure improvement. These findings raise concerns over economic sustainability of the program.关键词 退耕还林，成本有效性，结构调整，经济可持续性一、引言水土流失是
5、我国面临的诸多环境问题中最严重的问题之一。根据世界银行报告， “就全世界而言，中国是世界各国中水土流失最严重的国家之一”(World Bank, 2001)。目前，全国水土流失面积累计已达到 374 个县。截止到 2001 年，整个试点工作已完成 17410 万农户参加。到 2002 年，工程正式全面展开，其范围从以西部为主的的 20 个省（区）进一步扩展到全国 25 个省（区、市） ，1897 个县。2002 年中央就安排了 3000 多万亩的退耕计划，相当于试点阶段年均退耕规模（550 万亩）的448，其中 24 户为退耕户，84：1。 （2）向退耕户提供现金补贴。在补贴年限内，现金补贴标
6、准按每亩退耕地每年补助 20 元安排，用于补贴农民的医疗、教育等方面必要的开支。 （3）向退耕户无偿提供种苗。退耕还林（草）所需种苗，由林业部门负责组织供应。经费标准是每亩地 50 元。 （4)*家庭特征户主年龄（岁）0.001(0.05)户主受教育年限（年）-0.009(0.21)户主是否村领导-0.13(0.25)家庭人口规模-0.047未退耕地块1478.0*注： 1、括号中的数值代表回归参数估计的卡方统计量值；2、县虚变量的参数省略；3、 “*”， “*”和“*”分别代表 10%，5%和 1%的显著性水平。不过，统计分析只是显示了被退耕土地特征的一种趋势，它并不能全面、客观地反映工程的
7、瞄准效率。从我们的调查看，实际中确实存在着少部分从政策上讲不该退耕地块被退耕的情况。因此，更准确地判断工程的成本有效性需要进一步分析地块生产的机会成本。（三）地块机会成本与补贴收益比较比较地块被退耕的机会成本和补贴收益有助于更加全面和真实地评价工程成本有效性。如果从总体上看被退耕土地的机会成本远小于其补贴收益，则表明工程成本有效性比较差，存在过度补贴的问题。我们用退耕地块 1999 年单位面积的净收益衡量地块被退耕的机会成本。分析首先运用地块数据，从退耕地块 1999 年单位面积净收益的分布判断退耕地块被退耕机会成本与国家单位面积合格退耕地补助标准的关系，判断工程补贴的合适程度；然后，计算参与
8、退耕农户所有退耕地块机会成本，并与国家补助标准进行比较，判断并估计参与退耕农户的损益情况，以评判国家节约成本的空间。将国家制定的单位面积粮食和现金补助标准折算成现金，陕西和甘肃两省每亩退耕地的补贴标准大约为143 元，远远低于补贴标准 142 元，也低于国家补贴标准；四川样本退耕地块单位面积的净收益平均为 191，比国家补贴标准低了 10%。图 1 1999 年陕西、甘肃、四川三省样本退耕地单位面积净收益分布频率图资料来源：作者调查的地块资料计算。表 2 1999 年陕西、甘肃、四川三省样本退耕户退耕收益与补贴标准关系受损户获益户全部退耕户户数（户）4陕 西退耕地面积（亩）3710413848
9、5单位面积农业净收入（元）27378135甘 肃退耕地面积（亩）88212300总收益（元）-99701744098314四 川退耕地面积（亩）852541总收益（元）-144 个县，但实际却达到了 312 个，扩大的比例高达 79。这就是为什么在 2001 年试点期结束后，中央政府也面临地方政府的巨大压力去进一步扩大工程规模，并实际也这样去做了的一个重要原因。在 2002 和 2003 年，退耕面积分别猛增到 3000 多万和5000 万亩，而如果包括荒山造林面积，2003 年总共完成 10700 万亩。五年来，全国共安排退耕还林总任务 2.27 亿亩（退耕地造林 1.08 亿亩，宜林荒山荒
10、地造林 1.19 亿亩） 。四、工程的农户收入、结构调整效应与可持续性评估 （一）样本农户的基本情况这里首先报告调查样本资料中退耕户和非退耕户的一些家庭基本特征及其比较。从表 3 可见，在家庭人口规模、劳动力比例、户主年龄、受教育程度和政治地位（是否村干部）等方面，退耕户和非退耕户均不存在明显的差异，唯一的例外是土地资源的拥有量。相对而言，退耕户人均土地略多于非退耕户。这种微小的差异在我国农村十分正常。我国农村土地分配不仅十分均匀，而且土地质量和土地数量之间存在一定的替代性。一般来说，如果一个农户分到的某块地质量较差，该地块就往往面积较大。由于退耕还林工程的退耕目标是地力相对较差的坡耕地，因此，退耕户人均土地拥有量平均而言略高于非退耕户也不足为奇。表4.25 元提高到了 719.97 元，增长了14.4.44.88(1.474(21.4.98444(12.25)(12.25)(11.13)(11.13)户主受教育年限4.734 1999 和 2002 年退耕户和非退耕户人均收入非退耕户
