1、 感谢国际展望匿名评审专家和编辑部的宝贵意见，文中错漏由笔者负责。70“双 重 闭 环 现 象 ”与 中 亚 跨 境水 资 源 的 治 理 路 径 兼论上海合作组织的参与陈佳骏 李立凡【 内 容 摘 要 】 苏 联解 体 所造成 的短 期内 中亚 跨境 水资源 管理 的制 度 “赤 字 ”， 诱发了“双重闭环现象”的生成。“双重闭环”包含两大层面：一是由地区国 家间水 资源 分配 分歧 引发 的国家 利益 博弈 的循 环 ， 即 “博弈 闭环 ”； 二是 由 “博 弈闭环”导致的环境恶化和地区经济发展滞后，从而造成水资源管理制度“再 弱化”的“脆弱闭环”。当前“水资源联合管理模式”的理念、方式
2、和目标与 当地的政治社会文化难以契合，因而对打破中亚跨境水资源“双重闭环”的作 用效果不彰。中亚国家应以区域经济发展与水资源分配谈判协商“双轮驱动” 的方式应对“双重闭环”带来的挑战。即在上海合作组织的多边框架内，一方 面搭建区域经济发展与水资源治理的通道，另一方面培育政府引领、兼顾民主 与 效 率 的 协 商 机 制 。 此 外 ， 还 应 综 合 考 虑 涉 事 各 方 的 利 益 让 渡 与 生 态 补 偿 等 。【 关 键 词 】 中 亚 跨 境 水 资 源 治 理 “双 重 闭 环 ” IWRM 上 海 合 作 组 织【 作 者 简 介 】 陈佳 骏 ， 上 海市美 国 问 题研 究
3、所 研究 人员 （上 海 邮编 ： 200020） ； 李 立 凡 ， 上 海 社 会 科 学 院 国 际 问 题 研 究 所 副 研 究 员 （ 上 海 邮 编 ： 200020）【 中 图 分 类 号 】 D836.2 X24 【 文 献 标 识 码 】 A【 文 章 编 号 】 1006-1568-(2018)03-0070-19【DOI 编 号 】 10.13851/ki.gjzw.201803005712018 年第 3 期水资源安 全是全 球可持 续 发展的重 要关切 之一。 随 着全球城 市化进 程加 快以及气 候变化 影响日 益 明显， 全球淡 水的供 给与 需求矛盾 持续恶
4、化。 中亚 地区作为 传统的 淡水稀 缺 区， 其 形势更 是不容 乐观 ， 中亚 国家围 绕跨境 水资 源 利 用 的 竞 争 日 益 激 烈 。 究 其 原 因 ， 低 效 的 农 业 水 资 源 供 给 、 单 边 水 资 源 管 理消极影 响的外 溢以及 国 家利益优 先等因 素的存 在 ， 造成了 中 亚国家 跨境水 资源管理 的现实 困境 。 但 与此同时 ， 中 亚国家 政府 寻求合作 的共识 正不断 增 强， 这 也促 使 大量国 际多 边开发机 构进入 中亚地 区 ， 与当 地政府 一道积 极开 展 跨 境 水 资 源 治 理 。目前， 国内 学术界 对中亚 跨境水资 源的研
5、 究多围 绕 中亚国家 间的冲 突与 合作展开 ， 对 域外参 与主 体的研究 也主要 是针对 美 国、 欧 盟等国 家或地 区行 为体， 对国 际 多边开 发机 构参与中 亚跨境 水资源 治 理几乎没 有涉及 。 然而， 国际多边 开发机 构可谓 中 亚跨境水 资源治 理领域 最 重要的 参 与力量， 一些西 方国家往 往也是 在国际 多 边开发框 架下参 与地区 水 资源治 理 ， 因 此， 考察国 际 多 边 开 发 机 构 的 参 与 显 得 尤 为 必 要 。本文在系 统分析 中亚跨 境 水资源现 实状况 的基础 上 ， 构建 了 “双 重闭环 ” 的 解 释 框 架 ， 并 以 此
6、 评 介 国 际 多 边 开 发 机 构 的 参 与 对 破 解 “双 重 闭 环 ”的 利 与弊， 在此 基 础上提 出未 来中亚跨 境水资 源治理 的 路径选择 ， 尤 其是对 上海 合 作 组 织 的 参 与 问 题 进 行 了 必 要 探 讨 。一 、 中 亚 跨 境 水 资 源 的 现 实 困 境 ： “双 重 闭 环 ”现 象中 亚 跨 境 水 资 源 问 题 被 认 为 是 中 亚 国 家 间 的 “火 药 桶 ”， 长 期 制 约 着 地 区的进一 步发展 。 苏 联时 期， 通 过将中 亚水资 源纳 入地区整 体能源 框架建 立 了 “中 亚统一 能源体 系” （C entr
7、al Asias Unified Energy System， CAPS） 。 参见赵玉明：中亚地区水资源问题：美国的认知、介入与评价，俄罗斯东欧中 亚研究2017 年第 3 期，第 79-89 页 ； 李 志 斐 ： 欧 盟 对 中 亚 地 区 水 治 理 的 介 入 性 分 析 ，国际政治研究2017 年第 4 期，第 103-124 页。 Farkhod Aminzhonov, “Independence in an Interdependent region: Hydroelectric Projects in Central Asia,” CABAR, May 17, 2016, h
8、ttp:/cabar.asia/en/farkhod-aminzhonov 感谢国际展望匿名评审专家和编辑部的宝贵意见，文中错漏由笔者负责。72“双重闭环现象”与中亚跨境水资源的治理路径-independence-in-an-interdependent-region-hydroelectric-projects-in-central-asia/.“双重闭环现象”与中亚跨境水资源的治理路径72该体系的 利益平 衡机制 是 ： 塔吉克斯 坦和吉 尔吉斯 斯坦在丰 水期确 保河流 通 畅 ， 并 向 下 游 国 家 出 口 水 电 ； 下 游 的 哈 萨 克 斯 坦 、 乌 兹 别 克 斯 坦 和
9、 土 库 曼 斯 坦则向上 游两国 供应成 品 油、 天然气 及火电。 苏联解体后， 伴随地 区统一 集中化管 理的水 电体系 瓦 解， 独立后 国家因 国内政 治经济脆 弱未能 及时建 立 起符合新 时期要 求且共 同 认可的替 代性体 系。 中亚 跨境水资 源的制 度弱化 所 导 致 的 直 接 后 果 就 是 中 亚 国 家 间 水 资 源 争 夺 的 博 弈 加 剧 。第 一 ， 跨 境 水 资 源 配 额 权 益 的 界 定 是 博 弈 的 逻 辑 起 点 。 苏 联 解 体 后 ， 作 为 上 游 国 家 发 电 和 下 游 国 家 灌 溉 重 要 水 源 的 阿 姆 河 （ Am
10、u Darya） 和 锡 尔 河（S yr Darya） 由于诸多 “新国家” 的 诞生而 成为中 亚地区 最 长和水 量最大 的 两条跨境 河流。 为 避免因 此引发的 跨境水 资源纠 纷 以及对传 统农业 灌溉体 系 造 成 破 坏 ， 1992 年 2 月 ， 中 亚 五 国 在 哈 萨 克 斯 坦 的 阿 拉 木 图 签 订 了 阿 拉 木 图 协 议 ， 该 协 议 使 得 苏 联 时 期 对 阿 姆 、 锡 尔 两 河 在 中 亚 五 国 间 的 水 资 源 配 额 基 本 延 续 。 但 是 ， 根 据 协 议 的 规 定 ， 发 展 程 度 较 高 的 下 游 国 家 分 配
11、了 两 河的大部 分水量 ， 而 上游 两个较落 后国家 分配的 水 量则相对 较少 。 因而 协议 签订之后， 缔约国 出于各 自的发展 需求， 开 始重新 审视水资 源分配 方案。 1996 年 1 月 ， 乌 、 土 两 国 率 先 在 阿 姆 河 流 域 克 尔 基 以 下 河 段 达 成 新 的 分 配 协 定 ， 即 乌 土 关 于 水 资 源 管 理 问 题 的 合 作 协 议 ， 规 定 该 河 段 水 量 平 均 分 配 。 同 年 5 月 ， 乌 、 吉 、 哈 三 国 领 导 人 又 发 表 联 合 声 明 ， 要 求 在 锡 尔 河 制 定 新 的 水 资 源 分 配
12、方 案 ， 重 新 规 划 水 资 源 和 电 力 资 源 利 用 的 战 略 。 不 过 ， 问 题 的 症 结 在 于 ， 上 游 的 吉 、 塔 两 国 希 望 提 高 国 内 的 农 业 生 产 能 力 ， 不 愿 为 下 游 国 家 增 加 更 多 的 水 量 。 与 此 同 时 ， 下 游 国 家 又 在 不 断 扩 大 自 身 的 农 业 生 产 ， 对 水 资 源的需求 日益增 长。 于是 ， 下游 国家以 停止对 上游 国家资源 补偿为 威胁 ， 上 、 下 游 国 家 的 水 资 源 紧 张 关 系 便 开 始 加 剧 。 经 过 相 互 妥 协 ， 1998 年 3 月
13、， 乌 、 吉 、 哈 三 国 政 府 达 成 了 锡 尔 河 协 议 ， 有 效 期 5 年 ， 就 水 量 、 电 力 生 产 输 送， 以及补 偿机制 做出了 规定。 然而， 没 有塔吉 克 斯坦参与 的 锡尔 河协议 难以执行 ， 因为 塔在锡 尔 河干流上 建有卡 拉库姆 水 电站。 最终迫于 各方压 力， 1999 年 5 月 ， 乌 、 吉 、 哈 三 国 与 塔 重 新 协 商 达 成 新 的 锡 尔 河 协 议 ， 将 “Water Pressure in Central Asia,” International Crisis Group Report, September
14、2014, p. 3.2018 年第 3 期73塔 吉 克 斯 坦 纳 入 协 议 中 。 第 二 ， 上 、 下 游 国 家 发 电 与 灌 溉 的 结 构 性 矛 盾 是 博 弈 升 级 的 “纤 绳 ”。上游国家 经济发 展需要 安 全的能源 保障， 但 苏联中 亚水电一 体化体 系的消 失 意味着上 游国家 获取来 自 下游国家 成本低 廉的煤 炭 和油气的 “资 源交换 ”路 径戛然而 止。 为另谋 出路 ， 上游 国家借 力充沛 的水 量发展水 电则成 为一种 缓 解国内能 源压力 和创收 的 可行选项 。 与 此同时 ， 下 游国家的 经济发 展由于 遭 遇 上 游 国 家 的
15、“截 流 ”而 面 临 水 资 源 季 节 性 短 缺 的 危 机 。 乌 兹 别 克 斯 坦 与 塔 吉克斯坦 就罗贡 （R ogun） 水电 站建设 长达 40 年 的争议 ， 就是 上下游 国家 发电 与 灌 溉 需 求 结 构 性 矛 盾 的 典 型 案 例 。 塔 方 从 1975 年 起 就 计 划 在 阿 姆 河 支 流 瓦 赫 什 河 上 修 建 罗 贡 水 电 站 ， 但 该 工 程 由 于 苏 联 解 体 、 塔 国 内 战 、 洪 水 泥 石流灾害 等因素 一直处 于 停滞状态 。 进 入 21 世 纪 后， 塔 方为努 力摆脱 贫困 、 实 现 能 源 独 立 ， 拉
16、赫 蒙 （ Emomali Rahmon） 总 统 恢 复 了 罗 贡 水 电 站 的 建 设 。 水 电 站 的 设 计 发 电 能 力 为 3 600 兆 瓦 ， 年 均 发 电 量 为 131 亿 千 瓦 时 。 乌 方 认 为这将可 能带来 水资源 流 量的减少 ， 对 有关的 生态 影响极为 担忧 ， 因而 不遗 余 力 地 反 对 ， 乌 前 总 统 卡 里 莫 夫 （ Islam Karimov） 在 俄 罗 斯 提 出 要 帮 助 塔 方 修建罗贡 水电站 时便威 胁 道： “控制 中亚地 区共和 国的水资 源将会 引发全 面 战 争 ” 。 乌 方 甚 至 不 惜 通 过 各
17、 方 面 的 制 裁 对 塔 方 进 行 施 压 。 例 如 ， 一 方 面 乌方于 2009 年 退 出 CAPS 体 系 ， 塔 方 因 而 无 法 获 得 输 送 自 土 库 曼 斯 坦 过 境 乌 方 的 电 力 ； 另 一 方 面 乌 方 于 2010 年 对 塔 方 实 施 交 通 封 锁 并 切 断 天 然 气 供 应。 水 资源利 益的博 弈最 终导致两 国的政 治博弈 ， 使两国关 系陷入 了事实 上 的 “冷 对 抗 ”。第 三 ， 低 烈 度 冲 突 是 中 亚 水 资 源 博 弈 升 级 失 控 的 恶 果 。 正 如 乌 、 塔 两 国 因水资源 问题导 致的关 系
18、恶化， 甚至不 惜进行 战争 威胁所展 现的那 样， 因水 资源博弈 引发的 冲突可 能 是全方位 的。 事实上 ， 在 中亚国家 政府难 以有效 管 控的边境 地区 ， 跨境 水资 源的复杂 性加之 边境争 夺 和民族冲 突， 小规模 的流 血 冲 突 已 然 发 生 。 以 费 尔 干 纳 盆 地 （ Fergana Valley） 为 例 ， 该 地 划 界 问 题 自 Mansur Mirovalev, “Are Water Wars imminent in Central Asia?” Al Jazeera, March 23, 2016, http:/ 联 解 体 以 来 就 纠
19、纷 不 断 。 长 期 以 来 ， 该 地 区 形 成 了 所 谓 “马 赛 克 式 ”的 族 群杂居现 象 吉尔吉 斯 族与塔吉 克族民 众相互 嵌 入式群居， 两族民 众冲突 不断， 近年来 多次出 现武 装冲突和 流血事 件。 因 模糊的边 界划分 和松散 的 人员流动 管理 ， 大量 塔吉 克族人迁 入吉尔 吉斯斯 坦 的巴特肯 （B atken） 地 区。 由于当地 大部分 吉尔吉 斯 族人都前 往首都 比什凯 克 或俄罗斯 打工， 使 得巴特 肯地区大量房产闲置。而附近塔吉克斯坦的索格德州（Sughd P rovince） 人 口日趋饱 和， 因此该 地的 居民纷纷 在巴特 肯低价
20、 收 购房产并 迁居 。 由此 产 生的问题 是， 巴特肯 地区 的民族构 成发生 了颠覆 性 的变化 ， 进而 激化了 当地 的民族对 立， 而这种 对立 又引发了 对水资 源的争 夺 。 由于 苏联时 期建设 的基 础 设 施 的 老 化 问 题 ， 吉 尔 吉 斯 斯 坦 因 为 灌 溉 水 渠 的 退 化 流 失 了 大 量 水 资 源 ， 这使得贫 困的农 村地区 遭 遇水资源 短缺 ， 庄稼 种植 难以为继 。 当 地的一 些农 民便自建 简陋的 水坝设 施 ， 通过 改变河 流流向 以满 足自身的 灌溉需 求， 这些 行为导致 下游的 河流干 涸 。 在巴 特肯地区 ， 两 族民
21、 众都声称 河流为 本地所 有 ， 吉尔吉斯 族人认 为塔吉 克 族人 “偷窃” 了当地的 水 资源， 两国村 民围绕 灌 溉 水 源 发 生 冲 突 已 经 成 为 常 态 。不难发现 ， 水 资源配 额分 歧、 上 下游国 家对水 资源 的争夺与 国家间 局部 低烈度冲 突 （ 即使流 血冲 突未成为 整个中 亚地区 的 常态） 是一个 互为因 果且 螺 旋 上 升 的 “博 弈 闭 环 ”。 也 就 是 说 ， 由 于 水 资 源 配 额 分 歧 长 期 未 能 有 效 化 解 ， 由 此 给 各 方 都 带 来 宣 示 “主 权 性 占 有 ”的 动 机 ， 从 而 导 致 国 家 间
22、 的 博 弈 加 剧 ， 而 博 弈 加 剧 的 直 接 后 果 就 是 冲 突 概 率 的 提 升 。 历 史 经 验 表 明 ， 冲 突 解 决 不 了 任 何 问 题 ， 反 而 会 使 原 有 的 博 弈 进 一 步 激 烈 与 恶 化 。 河 流 配 额 矛 盾 、 水 量 使 用 分 歧 以 及 低 烈 度 冲 突 三 者 之 间 形 成 一 种 稳 定 闭 合 的 三 方 双 向 互 动 关系（图 1）。David Trilling, “Kyrgyzstan-Tajikistan: Whats Next After Border Shootout?”Eurasianet.org,
23、 January 13, 2014, http:/www.eurasianet.org/node/67934.Justin Vela, “Kyrgyzstan and Tajikistan: Is Batken Province Central Asias NextFlashpoint?,” Euroasianet.org, June 7, 2011, http:/www.eurasianet.org/node/63640.Katya Kazbek and Chris Rickleton, “Conflicts in Kyrgyzstan Foreshadow Water Wars toCom
24、e,” Foreign Policy, June 17, 2014, http:/ 年第 3 期75图 1 中 亚 跨 境 水 资 源 的 “博 弈 闭 环 ”资料来源：作者自制“博 弈 闭 环 ”现 象 的 存 在 使 阿 姆 、 锡 尔 两 河 一 直 处 于 “管 理 赤 字 ”的 状 态 ， 直 接 导 致 咸 海 面 积 的 急 剧 缩 小 ， 造 成 不 可 逆 转 的 生 态 恶 化 。 虽 然 苏 联 时 期 咸 海 面 积 已 开 始 缩 小 ， 水 量 减 少 ， 但 是 苏 联 解 体 后 ， 咸 海 生 态 非 但 没 有 好 转 ， 甚 至 在 加 速 退 化 （ 表
25、 1） 。 数 据 显 示 ， 咸 海 水 量 从 1960 年 至 1989 年 苏联 解 体 前 夕 减 少 了 70.1%， 年 均 减 少 2.4%； 而 从 1989 年 至 2010 年 的 20 年 间 ， 咸 海 水 量 也 减 少 了 70.0%， 年 均 减 少 3.3%。 上 世 纪 80 年 代 后 期 ， 咸 海 分 裂 成 南 北 两 个 湖 ， 其 中 小 湖 的 水 量 在 1987 年 至 2010 年 的 变 化 幅 度 不 大 ， 但 大 湖 水 量 却 连 年 急 剧 下 降 ， 1987 年至 2010 年 缩 减 了 76.6%。表 1 1960-2
26、010 年 咸 海 水 量 变 化水 量 （ 单 位 ： 亿 立 方 米 ）年 份小 湖 大 湖 总 量1960 109301987 224 3232 34561989 203 3069 32721992 203 2402 26051995 218 2172 23901996 218 1956 21741998 270 1684 1954“双重闭环现象”与中亚跨境水资源的治理路径762001 179 1312 14912002 184 1108 12922003 198 972 11702004 224 935 11592005 225 898 11232006 240 813 1053200
27、7 232 811 10432008 230 801 10312009 228 792 10202010 226 755 981数 据 来 源 ： Behzod Gaybullaev, Su-Chin Chen, and Dilmurod Gaybullaev, “Changes in Water Volume of the Aral Sea after 1960,” Appl Water Sci, Vol. 2, 2012, p. 288.咸 海 退 化 使 得 当 地 生 态 环 境 不 断 恶 化 ， 严 重 影 响 了 当 地 居 民 的 生 存 环 境 。 例 如 ， 咸 海 干 涸
28、 形 成 了 新 的 盐 风 暴 和 沙 尘 暴 的 发 源 地 ， 这 种 含 盐 的 沙 尘 暴吹到冰 川后又 加速了 冰 川消融， 对 邻接地 区的气 候和环 境 都产生 了较大 的 影响。 又如 沙 尘暴吞 噬了 咸海附近 大量的 耕地和 牧 场， 对 当地农 业生产 产生 了恶劣的 影响 ， 而当 地为 保证农业 产量大 量使用 化 肥， 反 过来又 加剧了 土壤 的 盐 碱 化 ， 生 物 多 样 性 因 而 也 遭 到 了 破 坏 。生 态 环 境 与 经 济 发 展 的 关 系 无 需 赘 述 ， 两 者 是 一 个 相 互 联 系 的 “孪 生 体 ”， 生 态 环 境 的
29、脆 弱 性 势 必 导 致 经 济 发 展 的 脆 弱 性 。 中 亚 五 国 由 于 生 态 环 境的恶化 导致整 体发展 水 平较低， 五 国中除 哈萨克 斯坦与 土 库曼斯 坦为中 高 收 入 国 家 外 ， 其 余 三 国 均 为 低 收 入 国 家 （ 表 2） 。 加 之 五 国 独 立 26 年 来 ， 纷 纷 进 入 了 领 导 人 更 替 的 “季 节 ”， 经 济 持 续 发 展 对 维 护 政 治 稳 定 的 “压 舱 石 ”作 用 更 为 凸 显 。 只 有 经 济 持 续 发 展 ， 才 能 奠 定 社 会 建 设 所 需 要 的 物 质 基 础 ， 进 而 为 构
30、建 各 方 面 治 理 体 系 奠 定 坚 实 的 政 治 基 础 。 反 之 ， 如 果 没 有 经 济 发展作为 物质基 础， 就自 然缺乏构 建一套 合理的 中 亚跨境 水 资源治 理体系 的 政 治 基 础 。2018 年第 3 期77表 2 中 亚 五 国 经 济 发 展 状 况 一 览GDP（ 亿 美 元 ）GDP 增 长 率2009-2014 年（%）GDP 增 长 率2015 年（%）人 均 国 民 收 入（ 美 元 ）哈 萨 克 斯 坦 1844 6.0 1.2 11580吉 尔 吉 斯 斯 坦 66 4.2 3.5 1170塔 吉 克 斯 坦 79 6.5 6.0 1240
31、土 库 曼 斯 坦 373 11.3 6.5 7510乌 兹 别 克 斯 坦 667 8.2 8.0 2150资 料 来 源 ： 作 者 根 据 世 界 银 行 数 据 自 制 。 GDP 数 据 见 ： https:/data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD ； “人 均 国 民 收 入 ”数 据 见 ：https:/data.worldbank.org/indicator/NY.GNP.PCAP.CD。由此可见 ， 中亚 跨境水 资 源的 “博 弈闭环 ”实际 上 内嵌在一 个更大 的 “脆 弱 闭 环 ”中 。 具 体 来 说 ， 就 是 苏
32、 联 解 体 所 导 致 的 中 亚 跨 境 水 资 源 管 理 制 度 的 脆 弱 性 ， 诱 导 了 “博 弈 闭 环 ”的 发 生 ； “博 弈 闭 环 ”又 相 继 导 致 环 境 恶 化 、 地 区 经 济 发 展 的 滞 后 ， 而 经 济 发 展 又 与 “博 弈 闭 环 ”相 互 影 响 ， 导 致 地 区 跨 境 水 资 源 管 理 制 度 的 “再 弱 化 ”（ 图 2） 。图 2 中 亚 跨 境 水 资 源 治 理 的 “双 重 闭 环 ”资料来源：作者自制“双重闭环现象”与中亚跨境水资源的治理路径78因此， 欲使中 亚跨境 水资 源问题朝 着良性 的方向 发 展， 最
33、低限度 是切断 “双 重 闭 环 ”中 的 任 一 链 条 ， 使 跨 境 水 资 源 问 题 保 持 在 一 定 的 “低 烧 ”状 态 不 至 继 续 恶 化 ； 而 最 优 选 择 则 是 找 到 打 破 “双 重 闭 环 ”的 关 键 链 条 ， 有 效 化 解 各 方 分 歧 ， 实 现 地 区 可 持 续 的 共 生 和 共 享 发 展 。二 、 机 制 供 给 ： 第 三 方 介 入 与 治 理 模 式 培 育苏 联 解 体 后 所 带 来 的 中 亚 跨 境 水 资 源 治 理 机 制 的 弱 化 吸 引 了 大 量 国 际 多边开发 机构和 西方发 达 国家的加 入， 它们
34、试图向 中亚地 区 引入西 方的治 理 理念， 并在 其 理念的 基础 上搭建相 应的规 制架构 。 第三方的 介入性 治理避 开 了中亚地 区最敏 感的水 资 源分配问 题， 从治理 模式 培育方面 着手 ， 力图 加强 治理的民 主化与 水资源 的 高效使用 ， 保 障地区 经济 发展的水 资源基 础。 第三 方 介 入 性 治 理 的 主 要 模 式 是 “水 资 源 联 合 管 理 ”（ Integrated Water Resource Management， IWRM） ， 尽 管 参 与 主 体 多 元 ， 但 其 在 治 理 理 念 上 却 存 在 很 大 的一致性 。 一 种
35、追求 本地 化、 多 元化的 参与性 治理 模式成为 西方多 边开发 机 构 介 入 中 亚 跨 境 水 资 源 治 理 的 共 识 。IWRM 模 式 是 由 “全 球 水 伙 伴 组 织 ”（ Global Water Partnership， GWP） 根 据 “都 柏 林 原 则 ” （ Dublin Principles） 提 出 的 一 种 将 包 括 饮 用 水 、 灌 溉 用 水 、 水 力 发 电 用 水 和 工 业 用 水 在 内 的 人 类 用 水 状 况 统 筹 管 理 的 一 种 多 元 、 去 中 心 化 的 治 理 模 式 。 该 模 式 与 苏 联 时 期 的
36、水 管 理 方 式 最 大 的 差 异 体 现 在 ， 前 者 是 公 众 包 容 型 、 参 与 型 的 水 资 源 管 理 过 程 （ 包 括 规 划 、 实 施 、 监 测 以 及 决 策 ） ， 后 者 则 是 集 中 统 一 化 管 理 ， 且 是 一 种 非 包 容 、 非 参 与 型 方 式 。 “水 善治” （G ood Water Governance） 是 IWRM 模式的 理念内核 ， 主 要包含 五大 元 素 ， 即 政 策 规 划 、 法 律 与 制 度 框 架 、 经 济 激 励 、 利 益 相 关 者 参 与 以 及 水 伦 理 。 而 要 使 这 五 大 元 素
37、 在 中 亚 “落 地 ”， 相 关 国 家 就 需 要 实 行 国 内 政 治 经 笔者注：1 992 年在都柏林召 开的国际水和环境会议，关于水和可持续发展的 都柏林 宣言的指导原则认为：“水资源的有效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统 保护联系起来的整体处理方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用 相联系。” Global Water Partnership, “Integrated Water Resources Management in Central Asia: The2018 年第 3 期79济 改 革 。 于 是 ， 追 求 所 谓 民 主 化 治
38、 理 是 IWRM 落 地 中 亚 最 重 要 的 推 动 因 素 。（ 一 ） “自 上 而 下 ”制 定 政 策 规 范 与 法 律 制 度 框 架 法 制 化 ， 即 制 定 政 策 规 范 与 法 律 制 度 框 架 是 IWRM 实 践 落 地 的 前 提 ，为此， IWRM 推动 中亚国 家 “自 上而下 ”地 制定法 制框架 。 所谓 “自 上而下 ”， 就是要求 中亚国 家政府 与 地方政府 、 NGO、 国 内外 技术专 家 互动 ， 形成 一支 包 含 诸 多 利 益 驱 动 体 的 实 践 团 队 ， 使 IWRM 的 理 念 不 断 内 化 ， 从 而 制 定 兼 顾
39、国 家 监 管 机 构 和 地 方 治 理 个 体 活 动 的 制 度 框 架 。以联合国 开发计 划署 （U NDP） 采 用 IWRM 模式 在塔吉克 斯坦和 乌兹别 克 斯 坦 境 内 的 泽 拉 夫 尚 河 盆 地 （ Zeravshan River Basins） 的 落 地 项 目 为 例 ， UNDP 为推动法制框 架的 确立 ， 主 要采取 了两大 步 骤。 一是 建立政 府层面 的 项 目 咨 询 功 能 。 它 由 国 家 （ 乌 兹 别 克 斯 坦 ） 成 立 项 目 指 导 委 员 会 （ Project Steering Committee） 和 技 术 咨 询 小
40、组 （ Technical Advisory Group） 。 前 者 是 跨部门机 构， 由上至 国家 部委下至 水资源 管理机 构 人员组成 ； 后 者则由 来自 全国的专 家组成 。 它 的优 势与作用 在于能 够使政 府 与地方官 员、 专家定 期进 行跨部门 协调。 二是全 国 水立法和 水管理 的现代 化 。 基于 这一现代 化的要 求， 乌 兹 别 克 斯 坦 在 农 村 地 区 建 立 管 理 水 资 源 供 给 与 污 水 处 理 的 水 管 理 委 员 会 ， 而 且 ， 水 管 理 委 员 会 必 须 是 由 村 民 自 治 的 非 政 府 、 非 营 利 组 织 ， 其
41、 价 值 内 涵 就 是 提 升 村 民 能 力 ， 使 其 成 为 农 村 层 面 水 资 源 优 化 使 用 的 参 与 主 体 。 哈萨克斯 坦是 “自上 而下 ”制定 政策规 范与法 律制 度框架起 步最早 和最 彻底的中 亚国家 。 2000 年 ， 哈萨 克斯坦 就开始 自我 改造 ， 以迎 合 实践 IWRM 的 基 本 条 件 。 哈 萨 克 斯 坦 国 内 的 决 策 者 及 专 家 认 为 ， 实 践 IWRM 的前提条 件就是启动涉及水资源的制度与立法的改革。于是，2003 年哈萨克斯坦通 过 国 内 立 法 使 其 农 业 部 水 资 源 委 员 会 成 为 水 管 理
42、 的 主 导 力 量 ， 同 时 ， 还 在 8Challenges of Managing Large Transboundary Rivers,” p.35, January 14, 2018, http:/www.gwp.org/globalassets/global/toolbox/publications/technical-focus-papers/05-integrated- water-resources-management-in-central-asia.pdf. UNDP, “Integrated Water Resources Management and Water
43、Efficiency Plan of the Zarafshan River Basin,” January 15, 2018, http:/www.uz.undp.org/content/uzbekistan/en/home/operations/projects1/environment_and_energy/integrated-water-resources-management-and- water-efficiency-plan.html.“双重闭环现象”与中亚跨境水资源的治理路径80个盆地分 别设立 地方管 理 机构。 在条件 具备的 情 况下， 哈萨克 斯坦则 开始 “开门迎
44、客” ， UNDP、 GWP 等国 际多边 机构纷 纷 进入哈萨 克斯坦 国内实 施 落 地 项 目 。（ 二 ） “自 下 而 上 ”搭 建 多 层 级 参 与 治 理 平 台IWRM 模 式 中 多 层 级 参 与 的 理 念 内 核 是 “水 文 地 理 化 ” （ hydrographisation） ， 它 要 求 从 根 本 上 改 变 传 统 的 水 管 理 机 构 的 结 构 ， 使 管 理 重 点 从 行 政 区 域 管 理 转 向 水 文 单 元 管 理 。 在 “IWRM费 尔 干 纳 ”项 目 的实施过 程中， GWP 建 立了 “水 资源使 用者联 盟 ”（W ate
45、r User Associations， WUAs） ， 为 利 益 相 关 方 参 与 决 策 提 供 了 通 道 ， 以 此 削 减 行 政 机 构 对 水 资 源 管理的主导能力。 在 此 基 础 上 ， 一 些 专 业 化 的 水 资 源 管 理 机 构 相 继 成 立 ， 如 “高 加 索 中 亚 网 络 ”（ Caucasus and Central Asia network， CACENA） 、 中亚跨国水资源协调委员会科技信息中心（Scientific-Information Center of the Interstate Coordination Water Commiss
46、ion of Central Asia， SIC-ICWC） 等 。 国际水管 理研究 所 （I nternational Water Management Institute， IWMI） 、 瑞士 发 展 合 作 局 （ Swiss Agency for Development and Cooperation， SDC） 等 也 加 入了 GWP 的 伙 伴 关 系 网 络 ， 配 合 当 地 国 家 与 地 方 政 府 ， 深 度 参 与 区 域 的 跨 境水资源治理。 由 联 合 国 下 属 的 欧 洲 经 济 委 员 会 （ UNECE） 、 开 发 计 划 署 以 及 中 亚 国
47、家 一 起 创 建 的 “中 亚 地 区 环 境 中 心 ”（ Central Asian Regional Environmental Center， CAREC） ， 也 参 与 到 “自 下 而 上 ”的 能 力 建 设 中 。 其 主 要 通 过 “水 倡 议 支 持 计 划 ”（ Water Initiatives Support Programme， WIS） 予 以 实 施 ， 并 包 括 三 方 面 内 容 。 其 一 ， 在 基 层 治 理 方 面 ， 为 协 调 诸 多 联 合 管 理 的 利 益 相 关 方， “WIS 计划 ”在中亚 盆地试点 建立水 资源相 关 的规划
48、 管 理机构 。 这一 建 立在公众 包容式 参与规 划 合作基础 上的模 式， 直接 推动相 关 治理活 动朝着 长 期 规 划 的 方 向 发 展 ， 避 免 了 诸 多 短 视 的 水 资 源 使 用 行 为 。 其 二 ， 为 整 合 主 要 共享河流 的科学 化管理 方 式， “WIS 计划” 还致力 于水治理 专家和 管理者 的 Global Water Partnership, “Integrated Water Resources Management in Central Asia: The Challenges of Managing Large Transboundary Rivers,” p. 13. Ibid., p. 13-18. Ibid., p. 56.2018 年第 3 期81培训与能 力建设。 例如， 2015 年 CAREC 启动 了为 期 5 年的 “特大智 能水项 目” 规划 （S mart Water Megaprojects） ， 它运 用多 边和跨领 域的水 管理方 式 ， 以此系统 性地搭 建一个 有 效联合中 亚国家 的水管 理 者和专家 的平台， 进行学 术 方 面 的 交 流 。 其 三 ， CAREC 也 在 中 亚 地
