1、1中国周边外交政策没有激进化张洁摘要： 近年来， 中国在南海问题上的每一个举措都被赋予了很强的信号意义， 成 为国际社会判断中国外交走向的重要参数。 通过比较近年来中国海上维权的两个 典型性事件 黄岩岛对峙和仁爱礁对峙， 可以看到， 尽管中国的南海政策更加 积极主动， 但是 基于中国奉守不主动挑衅、 不使用武力的底线没有发生变化， 因 此，中国的周边外交政策并没有日益激进化。2014 年 2 月 ， 美 国 助 理 国 务 卿 拉 塞 尔 （ Daniel Russel） 在 国 会 听 证 会 上 要 求 中国 就南海断续线做出明确说明， 这是美国官方第一次对中国的断续线提出直接 质疑。 美
2、国官员解释称， 由于美国担心中国随着国力的增强 ， 日益倾向使用实力 迫使周边国家接受断续线， 从而对地区稳定与和平构成严重挑战 ， 因此， 美国必 须 加 以 介 入 。 而 得 出 这 种 判 断 的 主 要 依 据 之 一 是 2013 年 中 国 在 仁 爱 礁 事 件 中 的主 动 作 为 。 他 们 认 为 ， 如 果 说 2009 年 以 来 ， 中 国 在 南 海 的 维 权 活 动 是 一 种 被 动式 反 击 的 话 ， 那 么 ， 从 2013 年 开 始 ， 中 国 的 南 海 政 策 出 现 质 变 ， 即 开 始 主 动 作 为，试图利用实力改变南海现状。那么，究竟
3、应该如何定性仁爱礁事件？为什么美国没有从 2012 年 的 黄 岩 岛 事件中 得出同样的结论？中国的南海政策究竟是否已经发生了质变， 即由被动防 守转为主动出击，未来中国的周边外交政策的走向又是如何呢？一 、 仁爱礁的前世今生仁爱礁 （国外称为第二托马斯礁， the Second Thomas Shoal， ） 位于南 沙群岛 东部， 北纬 939 -948、 东经 11551-115 54范围内， 为一座环礁， 长 15 公 里 ， 宽 约 5.6 公 里 ， 低 潮 时 大 部 分 露 出 。 南 部 有 若 干 礁 门 ， 可 容 30 吨级 船只进入礁湖。 仁爱礁位于南海断续线内，
4、是中国的固有领土 ， 是中国渔民重要2的传统捕鱼场所和避风港。1987 年中国南沙综合科考队对南沙群岛进行综合调 查， 曾登陆仁爱礁， 并留下了中国石碑和标识物， 中国海军南海舰队海测大队也 在礁上设立多个测量标志。但是，菲律宾也对仁爱礁提出了主权主张，在 1999 年 5 月 ， 菲 律 宾 通 过 军 舰 坐滩非法占有了该岛， 并长期派兵驻守， 形成了对该礁的实际控制。 虽然中国 多 次 提 出 抗 议 ， 但 菲 律 宾 始 终 没 有 撤 出 。2013 年 3 月 开 始 ， 中 国 的 行 政 船 只 开 始 加 强 对 仁 爱 礁 海 域 的 巡 逻 ， 及 时 阻 止了菲律宾
5、船舰向仁爱礁运送混凝土等建筑材料， 对破旧的军舰设施进行加固的 企 图 。 4 月 26 日 ， 中 国 外 交 部 发 言 人 明 确 指 出 了 菲 律 宾 非 法 占 有 南 沙 群 岛 8 个 岛礁的具体名称 ， 其中并没有不包括仁爱礁， 这表明中国政府并不承认仁爱礁的 现状， 也预示了中国会在未来采取进一步实际行动。 此后， 中国的公务船在仁爱 礁海域实行了常态化巡航，多次阻止了菲律宾军舰靠近仁爱礁的努力。中菲在仁爱礁的对峙在 2014 年 3 月底出现 了激化。 3 月 29 日， 菲 律宾不仅 派出船只运载士兵和补给物资，而且还组织多国记者同行，此外，美国的飞机、 潜艇和舰艇也在
6、附近游弋。 最终， 菲律宾船只突破了中国海警船的围堵 ， 完成了 对坐滩军舰的补给和驻兵轮换。3 月 30 日，菲律宾向国际仲裁庭提交了诉状，并在其中增加了有关仁爱礁 的诉讼。 显而易见， 从仁 爱礁补给到提交仲裁， 菲律宾的行动经过了精心的策划， 其目的在于， 首先， 进一步推动南海问题的国际化 ， 利用国际因素向中国施加压 力是菲律宾的长期图谋，有报道称，2013 年 5 月仁爱礁对峙初期，菲律宾就打 算 邀 请 国 际 媒 体 前 来 采 访 ， 这 种 伎 俩 在 1998 年美济礁事件中菲律宾也采用过。 其次， 对峙发生的第二天 ， 菲律宾就将有关仁爱礁的 材料补充到提交给国际仲裁
7、庭的文件中，说明这是一场预谋的取证活动，而材料也是早就炮制好的。再次， 美国军舰、 飞机和潜艇参与这次冲突， 目的在于打压菲律宾国内的反对声音 ， 为 美国与菲律宾 5 月份签署驻防轮换协议提供正当理由。二 黄 岩 岛 对 峙 与 仁 爱 礁 对 峙 ： 中 国 的 南 海 政 策 正 在 质 变 ？在 2012 年 的 黄 岩 岛 对 峙 中 ， 中 国 抓 住 有 利 时 机 ， 扭 转 了 菲 律 宾 长 期 控 制 黄 岩岛的局势， 实现了对黄岩岛的实际管控， 成为中国海上维权的成功范例 。 20133年 仁爱礁对峙开始后， 外界普遍认为这一事件是中国海上维权 的又一标志性事件。 因此
8、， 比较黄岩岛对峙与仁爱礁对峙的异同， 有助于准确判断中国海上政策的变 化及其实质。一方面，黄岩岛对峙和仁爱礁对峙有很大的相似性。第一，都是中国海上 维权的“ 自卫反 击战” ，即不主 动挑战 ，但能 够抓住时 机，转 守为攻 ，改变 岛礁 被菲律宾控制的被动局面。第二，综合运用外交、行政、军事等多种维权手段。 第三，恪守底线，不以武力改变现状。另一方面， 两个事件也存在明显的差异性， 至少有两点， 第一， 黄岩岛 对峙 是一场 快 速“ 歼 灭战” ，从对峙 发生到 结束， 两个多 月 的时间 。 而仁 爱礁对峙是 一场 “持久战” ， 从 2013 年 3 月至今尚未结束 ， 料想还会持续
9、相当长的时间 ， 这 就需要中国的维权意志具有更强的耐久性。 第二， 美国的干预力度明显加强， 在黄岩岛对峙中， 美国没有进行直接干涉， 但是在仁爱礁对峙中， 美国不仅在外交 表态中批评中国， 还派出了飞机、 舰艇等， 在场外援助菲律宾， 这增加了整个对 峙 的 复 杂 性 和 不 确 定 性 。比较二者可以看出， 中国海上维权的主动意识确实在加强， 在黄岩岛事件发 生之初， 是因为中国的行政船只恰好在事发海域附件 ， 因此才形成与菲律宾军舰 的对峙。 而在仁爱礁事件中， 中国的主动维权意识加强 ， 在意识到菲律宾在最初 提交 南海仲裁案时， 没有将仁爱礁包括在内， 因此主动出击 ， 运用行政
10、巡航、 外 交 等 多 种 手 段 加 强 了 对 仁 爱 礁 的 实 际 管 理 。 正 如 中 国 外 交 部 长 王 毅 所 言 ， 2013年 中国外交的突出特点是主动进取。 但尽管如此， 需要强调的是， 中国在南海问题上， 并没有主动挑衅， 也没有不使用武力， 因此， 中国的海上政策没有发生质 变，没有更加激进化。三 未 来 发 展 趋 势 与 中 国 的 应 对在 2013 年 ， 南 海 局 势 相 对 缓 和 ， 中 国 的 周 边 外 交 环 境 也 相 对 宽 松 ， 但 是 从2014 年伊始，南海局势风云突破，包括菲律宾向国际仲裁庭提交诉讼、中菲仁 爱礁对峙 、 奥巴马
11、访问亚洲四国， 以及菲律宾抓扣中国渔民、 中越海上撞船事件 等等， 这些都表明 2014 年中国周边安全环境面临的压力在积蓄， 矛盾更加集中， 挑战更加严峻 ， 表现在海洋争端上则是国际化和多边化趋势明显， 美国在南海问4题 上 已 经 从 一 个 观 察 者 转 变 为 干 预 者 ， 将 采 取 更 加 积 极 的 介 入 手 段 。 中 国 如 何 应 对 ？ 虽 然 在 仁 爱 礁 问 题 上 中 国 表 现 出 了 底 线 的 坚 定 性 和 策 略 的灵活性， 但是从整体上看， 中国仍然缺乏整体设计。 因此， 中国必须加强对南海 问 题 的 主 动 性 ， 细 化 与 制 定 可
12、操 作 性 的 战 略 设 计 。首 先 ， 中 国 要 破 解 维 权 与 维 稳 双 目 标 的 战 略 困 境 ， 为 此 ， 需 要 加 强 战 略 规划 ， 厘 清 全 球 战 略 、 周 边 战 略 、 海 洋 强 国 战 略 、 海 洋 丝 绸 之 路 和 南 海 战 略 各 自 的 目 标 诉 求 与 相 互 关 系 ， 处 理 好 互 利 共 赢 和 维 护 国 家 主 权 的 关 系 ， 避 免 政 策 宣 传和外交实践的自相矛盾与相互抵消。其次， 加强政策实施的连续性和有效性， 抓好软硬两手， 配合好软与硬的节 奏 ， 从 而 提 高 政 策 的 清 晰 度 和 威 慑
13、力 。 同 时 ， 应 协 调 涉 海 部 门 的 职 能 与 行 动 ， 发 挥国家安全委员会的指导作用， 实现中国外交政策的连续性和稳定性 ， 建立中国 维护主权与利益的信用再 次 ， 加 强 周 边 外 交 工 作 的 精 细 化 。 区 别 对 待 南 海 相 关 争 议 国 家 ， 准 确 定位 各 国 的 战 略 需 求 ； 明 确 中 国 在 处 理 南 海 问 题 中 的 合 作 伙 伴 、 战 略 支 撑 点 和 防 范 对 象 ， 跟 踪 研 究 重 点 国 家 内 部 的 政 治 变 化 及 其 对 外 交 政 策 的 影 响 ， 尤 其 要 加 强连续性的田野调查，把握周边国家国情，确保塑造有利于中国的南海态势。（作者为中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员）
