统筹常规公共管理与非常规公共管理：脱贫攻坚的经验解释及其对乡村振兴的启示.pdf-道客多多

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第卷第期年月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重点专项项目“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接研究”（）；北京社会科学基金重大项目“中国脱贫模式的成功经验及其对解决世界贫困问题的意义研究”（）作者简介：左停，男，中国农业大学人文与发展学院教授，博士生导师；赵泽宇，男，中国农业大学人文与发展学院博士生。【乡村振兴的理论与实践】统筹常规公共管理与非常规公共管理：脱贫攻坚的经验解释及其对乡村振兴的启示左停，赵泽宇（中国农业大学人文与发展学院，北京）摘要：当前中国正处于从消除绝对贫困基础性战略向全面推进乡村振兴综合性战略的转型阶段。“什么样的公共管理措施有利于乡村振兴战略目标实现”成为亟待解决的现实困惑。从公共管理视角出发对中国脱贫攻坚经验的归纳分析发现，脱贫攻坚很好统筹了常规与非常规公共管理措施，既强化了既有反贫困规则制度、常设机构、财政预算等常规公共管理措施，也创设了脱贫攻坚任务第一责任人、驻村帮扶、跨科层协作、准军事化管理等非常规公共管理措施，为全面推进更长期的乡村振兴战略目标提供了公共管理理论和现实经验参考。以上发现对乡村振兴的延伸启迪包括：政府在乡村振兴阶段应把握好常规与非常规公共管理的关系，建立统筹思维，灵活选用恰当的公共管理措施；注重乡村振兴常态化长效机制建设，研究脱贫攻坚中非常规措施转向常规化的条件；通过创设新的非常规公共管理措施自造压力形成危机感，提高工作效率；提高应急管理意识和能力，防控市场风险、自然灾害和社会冲突。关键词：常规管理；非常规管理；应急管理；脱贫攻坚；乡村振兴中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、引言乡村振兴战略关乎全面建成社会主义现代化强国的远景目标，具有艰巨性、繁重性和复杂性特征。尽管中国乡村减贫与发展实践贯穿了国家经济社会建设的整个历程，并在最近十年逐渐形成了以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的宝贵经验，然而各级政府在实践中依然面临现实困惑：应该用什么样的公共管理措施接续推进乡村振兴工作？脱贫攻坚中的非常规公共管理措施是否还适合更具系统性、长期性和综合性的乡村振兴战略？回答以上问题有利于为公共管理带来现实和学理层面的启迪。现实层面上，公共管理研究最终要廓清政府的功能、职能和作用范围，回应政府应该做且能做什么的问题。脱贫攻坚具有强政府行为特征，系统梳理归纳其公共管理举措，有利于为理解公共管理理论提供现实参考。学理层面上，对上述问题的思考有利于系统梳理常规与非常规公共管理的理论特点、表现形式和转化关系，建构理解常规与非常规公共管理的统筹视角，实现常规与非常规公共管理范式的理论发展。因此，本文首先对公共管理的常规和非常规理论范式进行梳理，从理论层面归纳概括常规与非常规公共管理的内涵与代表形式，并构建一个统筹常规与非常规公共管理属性的分析框架，以此框架说明常规与非常规公共管理并非相互对立，而是统筹一体、互为支撑的。本文进一步聚焦脱贫攻坚经验，对其中公共管理措施进行归纳分析，提炼统筹常规与非常规公共管理代表属性的具体内容。这些措施蕴含的公共管理理论逻辑不仅带来学理层面的启迪，而且也有利于政府推动乡村振兴战略时破除常规与非常规公共管理措施一定对立的观点，树立统筹思想，在实践工作层面统筹灵活运用常规与非常规措施。二、理论回顾与分析框架常规公共管理与非常规公共管理都是公共管理的特殊形态，它们同为国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要树立统筹思想，做好对常规与非常规公共管理措施的灵活选用。因此，本部分首先通过理论归纳，对常规与非常规公共管理的内涵、形式和功能特性进行梳理，并提出一个统筹常规与非常规管理的分析框架。（一）常规公共管理常规公共管理以科层和组织理论为基础。韦伯提出了包括个体职业化、组织等级制、行为规则化等在内的科层制的六个特征，古利克则提出管理的计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等七项职能，两者奠定了西方早期政府管理的重要理论基础。然而随着传统公共行政学范式的转型，融合经济学、管理学、政治学、社会学等多学科知识框架的公共管理学的出现，拓展了如制度选择、公共服务供给等创新研究领域，需要对常规公共管理的理解作进一步更新。已有研究从多维度对常规公共管理进行阐释，将其形态总结为常态事务管理、潜在社会风险前置管理、公共政策执行规范化管理等。在内容维度，常规公共管理主要是指除小概率突发事件之外的社会常见事件与事务。在时间维度，常规公共管理能够实现超期防范风险，降低社会突发事件的发生概率。在政策维度，常规管理是模糊公共政策向规范化管理转变的结果产出。本文认为，常规公共管理最具代表性的表现形式包括规则性公共管理和服务型公共管理。规则性公共管理规则性公共管理是以规则制定和执行为主的管理方式，构成治理乃至公共管理过程的一个部分。规则性公共管理主要具有创造系统秩序、维持政治稳定、延伸科层体系三个方面的功能特性。首先，规则性公共管理以生产和维护系统秩序为主要目的。制度、法规内涵的规则创造了秩序，进而维持了整个公共管理系统各部门之间的协同关系。其次，规则性公共管理具备较强稳定性和可预期性。规则形成重在制度生产，往往以具体法律法规形式呈现，对实现整体国家政治稳定目标有着巨大贡献。从创造秩序与稳定的机制看，由政治暴力、政治权力、政治权威构成的“秩序力”维持了政治秩序存续，保证了国家政治稳定。因此，规则性公共管理稳定性和可预期性的来源是国家权威及其合法性。最后，规则性公共管理是科层体系的自然延伸。规则性公共管理能维系科层体制内部运转，具有强稳定性的正式管理制度、结构、规则，是链接科层体系内部硬件的软件。规则性公共管理是由国家政治权威支撑，能有力地作用于市场、社会。规则性管理还要求突出公共管理中政府主导作用，因而其“规则”一般不包括市场与社会中非正式的部分。服务型公共管理服务型公共管理是以公共服务生产和供给为主要职责的管理，也包括公共基础设施建设维护，其特性主要表现在以下三个方面：一是更突出公共管理客户的重要性。西方学者如登哈特提出“新公共服务”理论，认为政府核心作用是服务而非驾驭社会，营造共同满意的社会价值观。国内学者进一步将政府类型区分为“服务型”政府和“管制型”政府，认为政府是“公器”第期左停，赵泽宇统筹常规公共管理与非常规公共管理：脱贫攻坚的经验解释及其对乡村振兴的启示或“公仆”，即使有管制功能，也服务于更大的社会公益。二是以增进社会福利为主要目标。经历了“守夜人”政府、“福利国家”政府、“企业家”政府、“服务型”政府的转变，政府职能逐渐聚焦通过公共服务满足人民群众日益增长的公共利益诉求。三是要求政府与市场、社会产生更多互动。当管理与服务结合，管理就已具备向治理话语转向的潜力。政府要提供使客户满意并能增进社会整体福利的公共服务，就要求其公共服务供给具有多中心性、参与性、互动性。这也进一步使政府将部分公共服务外包，引出政府与市场、社会主体共同生产和管理公共服务，共创公共价值。（二）非常规公共管理非常规公共管理是产生于后工业社会背景下的管理形态，其管理目标是帮助国家完成内生的社会变迁任务，应对外生的危机冲击和突发事件。已有研究主要从国家运动、危机管理等角度定义了非常规公共管理。如有研究提出“运动型治理机制”概念，认为其具有应对常规机制失败、制造声势、全面动员等特点。此外，非常规公共管理也是针对社会突发性事件的管理形态，非常规事件特征包括前兆不明、时间紧迫、后果严重、发生概率小等。无论从何种角度出发，非常规公共管理都呈现出较强的政治性和制度性。本文认为，非常规公共管理的代表性形式包括任务型公共管理和应急公共管理。任务型公共管理任务型公共管理是以完成特定任务为核心目标的管理形态，在功能上呈现以下特征：一是其与国家运动息息相关。国家运动产生原因之一是其对社会改造有强烈抱负。在后工业社会，各国面临社会系统转型挑战带来的合法性压力，改造社会抱负尤其强烈。后发国家尤其需要采取强军事化特征的任务型公共管理手段，破坏原有社会系统完成旧发展任务的核心能力，由政治精英借社会危机构建具有合法性的新转型任务。二是发展管理（发展型国家）将其作为常用管理手段。“发展型国家理论”认为国家自主性与能力、适度市场干预是引致经济增长奇迹的主要因素。发展型国家设定宏大的经济发展目标，带来非常规、超复杂的经济社会转型任务，因而也更加重视任务型公共管理。任务型公共管理会在一定条件下转化为常规公共管理，其在科层制内部能够突破部门制度化、流程化工作，在科层之外构建政府主导市场与社会辅助的治理结构。这一过程呈现阶段化特征，各部门各主体形成制度化合作机制后会转向常规公共管理。任务型公共管理与项目制管理、运动式治理、集中管理等也具有一定的相似之处，其共性是集中时间和资源在给定的时间内达成某个既定目标。应急公共管理应急公共管理是以短时间有效应对特大重大灾害、冲突和事故，并减缓、消除其危害性影响为目标的管理形态，呈现多形态、多领域、多阶段的功能特性。一是应急公共管理应对形态各异且未知程度较高的小概率事件。中国早已进入突发性事件高发期，会有更多未知性高、非常规、超复杂的突发问题冲击既有应急公共管理体系能力的界限，而若应急体系“平战转换机制”不顺畅则可能导致响应缓慢和应对滞后问题。二是应急公共管理与任务型公共管理共同应对多领域转型危机。转型期国家需要具有应对转型过程中突发事件的能力，这些突发事件的诱因则多为在社会转型期间各种矛盾长期积累形成的慢性问题。三是广义的应急管理可划分成多个阶段，包括社会风险预防、突发事件处置、公共危机应对等。未能被合理预防并消除的社会风险可能引致突发事件，而其不当处置又有可能引起公共危机，而应急管理则是对社会风险、突发事件、公共危机的综合管理应对体系。国外较成熟的应急管理一般包括四个维度，即预防、准备、响应、恢复，其中更注重应急“关口前移”。然而当前中国比较重视救援和处置，不太重视预防。南京农业大学学报（社会科学版）第卷（三）常规与非常规公共管理的统筹分析框架基于归纳性的理论回顾，本文认为常规与非常规公共管理同为正式公共管理的范式，区别于社会惯习构成的非正式制度。因此公共管理者可以树立统筹常规与非常规公共管理的思维，在把握好两者关系的基础上，对其包含的具体措施进行灵活选用。时间层面上，非常规公共管理可能由于时间长期延续而面临资源投入的可持续性问题，进而转向规则化、制度化。而常规公共管理的规则也有可能随着时间延续面临难回应新问题、新需求的困境，倒逼行政体系通过非常规方式突破现有规则。空间层面上，由于所处发展阶段不同，在一个行政区域或部门已经规则化、制度化的公共管理措施，在另外一个行政区域或部门会被视为任务化、应急化的非常规公共管理措施。因而常规公共管理与非常规公共管理存在时空相对转化关系。不同情境下，当公共管理体系长期处于规则化状态，公共管理者可能受限于既有规程，对政治任务、风险危机应对不及时，使公共管理体系进入危急情境，转向非常规公共管理；进入危急情境后，常规公共管理下分散到不同领域的决策者注意力会重新配置，向出现急难险重情况的领域集中；随着公共管理体系受危急情境影响时间延长，公共管理组织和人员为避免陷入资源投入的不可持续状态，逐渐从非常规任务中总结规律，提升自身对危急情境下关键规则、制度的掌控与执行能力，最终回归常规公共管理。因此，随着公共管理问题复杂性不断提升，公共管理理论与实践界应对常规与非常规公共管理在不同时间、空间和情境条件下呈现的规律有更深认识，以便灵活有效选用具体公共管理措施。为实现以上目标，本文进一步提炼出常规与非常规公共管理的特征（表），并将在下一部分对脱贫攻坚的现实经验进行归纳分析，进而对理论进行延伸思考，提出乡村振兴常规与非常规公共管理措施选择的启示与建议。表常规公共管理与非常规公共管理特征比较比较维度常规公共管理非常规公共管理规则性公共管理服务型公共管理任务型公共管理应急公共管理管理目标生产秩序维持社会常态运转生产服务，满足市民需求集中解决慢性问题（贫富差距等）解决急性问题（风险、灾害、冲突、危机等）管理工具科层、规则、程序事业机构建设科层规则权威规则与程序权威合作管理路径科层体系，委托代理委托代理，与市场、社会建立的网络结构临时领导小组特定组织专班应急管理体系临时领导小组与市场、社会建立的网络结构注意力分配低低高高权力机构集中分散（其他主体）集中集中信息与资源分散（日常）分散（日常）集中集中责任体系直接上级负责一线服务人员负责“一把手”负责领袖负责价值体系工具理性客户满意政治意识问题导向政治意识问题导向特性稳定性稳定性回应性、暂时性、变革性预测性、敏捷性管理风险难以回应新问题、新需求难以回应新问题、新需求资源难以持续投入资源难以持续投入三、脱贫攻坚的公共管理解释脱贫攻坚是中国长期经济社会发展过程中反贫困公共管理措施的集中体现。一方面，脱贫攻坚以长期反贫困过程中形成的常规措施为背景，通过强化既有常规反贫困措施，提升整个科层体系消除贫困的效率和能力。另一方面，脱贫攻坚也采取许多非常规公共管理措施，这些非第期左停，赵泽宇统筹常规公共管理与非常规公共管理：脱贫攻坚的经验解释及其对乡村振兴的启示常规措施是中国为解决贫中之贫、困中之困问题所采取的一系列创新性措施。通过对中国反贫困治理经验的系统归纳发现，在面对贫困这一棘手的公共管理问题时，政府能灵活设计具体可行的政策措施，使其呈现出对常规与非常规公共管理属性的统筹，既为理解公共管理的常规与非常规范式提供现实参考，也为乡村振兴提供理论指导与经验启示。（一）脱贫攻坚对常规公共管理措施的强化脱贫攻坚首先依赖对常规反贫困公共管理措施的强化，以保证在规则、组织、人力和信息层面获得稳定的行政资源支撑。对现实经验的归纳发现，脱贫攻坚主要从四个维度强化常规公共管理措施，包括：规则制度建设、科层常设机构、财政预算投入、部门责任主流化。强化反贫困规则制度建设国家规划是最具基础性的规则制度之一。中国通过三个反贫困规划文件设定举国反贫困工作规则，为反贫困事业框定常规管理制度的基础，具体表现为三个核心文件：国家八七扶贫攻坚计划中国农村扶贫开发纲要（年）中国农村扶贫开发纲要（年）。三份制度文件逐步完善，一方面设定“两不愁三保障”总目标，细化反贫困任务底线原则，另一方面将义务教育、基本医疗和住房安全等基本公共服务内容嵌入反贫困规则制度，使公共服务上升为全国扶贫工作的一条重要路径，增强了脱贫攻坚的成就水平和含金量。年后，中国赋予消除绝对贫困任务以极强的政治属性，驱动了既有反贫困规则升级增效，主要体现为：一是规范反贫困工作话语，形成一套科层体系认可的话语体系。核心概念，如“精准扶贫，精准脱贫”“贫困县”“贫困村”“贫困人口”“两不愁三保障”等，深入人心，成为公共管理者口头语，发挥了凝聚共识作用。二是通过基础话语引导政府反贫困政策资源。中国围绕脱贫攻坚中的特定话语进一步丰富反贫困规范性文件体系。仅围绕“精准扶贫”这一话语，中央层面和行业部门层面就出台了约项政策，而各省出台文件更是接近项。三是强化科层体系反贫困工作的规范水平。反贫困的规则与制度对扶贫工作者的行为产生规范，塑造了科层体系反贫困工作机制，如各类文件中的反贫困指标强化了反贫困工作体系中对致贫、返贫因素的常态化监测。增能科层反贫困常设机构“领导小组办公室”是贯穿反贫困实践历史的常设机构形式。年，中国成立国务院贫困地区经济开发领导小组，后更名为国务院扶贫开发领导小组，领导小组下设办公室，负责领导小组日常事务，承担与扶贫项目相关的职能部门之间的协调工作。随着扶贫工作进入深水区，扶贫办逐渐正式融入各级政府行政体系，有些地方称“扶贫局”或“扶贫开发局”，成为承担全国扶贫任务的正式政府部门。消除绝对贫困的政治任务进一步为反贫困常设机构增能。扶贫办通过生产反贫困规则制度，持续组织调动庞大的行政人、财、物资源，对反贫困目标展开攻坚，实现了执行力、效率性两个方面的提升。在执行力方面，反贫困常设机构执行力来源于扶贫行政人员。县级政府启动精准扶贫这一艰巨工作前，首先需进行科层力量整合，最显著特征是对行政体系人力资源的整合，通过部门人员抽调充实县级扶贫办和乡镇扶贫工作站行政人员，使其数量达到原有的倍。在效率性方面，任务清单、销号清单等政策执行工具具有了更强的政治势能，各级反贫困常设机构经常借助其快速推动扶贫工作，减少各层级反贫困常设机构之间信息不对称问题，提升贫困治理体系资源配置、部门协同和信息传播效率。充实财政反贫困预算投入财政专项扶贫资金是国家财政预算安排用于支持贫困地区开展一系列反贫困工作、促进消除农村贫困现象的专项资金，是政府财政直接投入，最能体现常规公共管理稳定性特质。南京农业大学学报（社会科学版）第卷年，中央预算安排财政专项扶贫资金累计约亿元，年均稳定增长。随着脱贫攻坚不断深入，财政部进一步加大对财政专项扶贫资金的投入力度，年中央财政专项扶贫资金为亿元，此后中央财政专项扶贫资金投入每年稳定新增亿元，到年已经高达亿元。脱贫攻坚期间，中国通过提升财政扶贫项目精细化管理水平，使其从三个方面提升反贫困公共财政资源的利用效果：一是保障资源下沉有效。专项扶贫资金往往配套完善的第三方监督考核，保证扶贫资金使用效率提升，实现资金有效下沉。二是引导正确资源流向。专项扶贫资金作为国家专项拨款，代表中央资源配置和政策倾斜的方向，为地方财政资金投向提供参考，使资金流入民生保障、基本公共服务等领域。三是激励基层创新。财政专项扶贫资金与项目制相结合，能有效激励基层通过争创示范获取领导注意力和扶贫资源分配，激活地方治理体系运转活力。推动部门反贫困责任主流化常规公共管理下，行业部门一般以分工明确的方式向贫困人口供给公共服务。这使中国反贫困曾面临“双重扶贫悖论”，难以兼顾普遍扶贫开发目标和个体特殊脱贫需求。而行业扶贫是中国合理使用政治制度优势以调动科层积极性，引导各部门建立反贫困工作主流化意识，整合扶贫公共服务资源，共同服务贫困人口这一公共管理“客户”的反贫困模式。行业扶贫将传统“支援式扶贫”转化为多部门共同参与的“职业化包容性扶贫”，其在脱贫攻坚中具象表现为“五个一批”工程，即将反贫困目标融入发展生产、易地搬迁、生态保护、发展教育、社会保障等行业部门核心任务，使部门在制定政策时避免对贫困人口的非主观排斥，增强政策对贫困人口包容性。行业扶贫最大优势在于驱动行业部门资源整体下沉，解决资源碎片化问题。在资金方面，涉农资金统筹整合机制实现了县域对中央、省级财政资金整合使用。一项县域案例研究发现，受益于财政涉农资金统筹整合试点，案例县汇聚部门类涉农资金约亿元，是上一年财政专项扶贫资金（万元）的倍。在人力方面，行业部门在帮扶人员配置上突破“条条”限制。在脱贫攻坚任务驱动下，全国累计选派多万名政府机关干部参加驻村帮扶工作。在同一个行政村，有来自不同政府部门的帮扶人员直接代表部门回应村庄发展需求，实现行业部门帮扶责任人这一社会资本对村庄发展的支持。（二）脱贫攻坚对非常规公共管理措施的创设脱贫攻坚的非常规公共管理举措并非孤立的，其聚焦常规公共管理难以回应新挑战、新需求的困境，以问题导向创设非常规措施。具体包括：党政“一把手”担任脱贫攻坚任务第一责任人，向贫困村派出第一书记和驻村工作队，构建跨区域跨系统跨层级的脱贫攻坚协作治理网络，运用准军事化话语体系和管理举措、在关键阶段营造脱贫攻坚危机感与紧迫感。任命党政“一把手”担任脱贫攻坚第一责任人公共服务供给数量、质量和优先序取决于政府注意力配置。常规公共管理下，政府基本公共服务注意力仍呈现水平较低且聚焦不足状态。尽管世纪年代中期中国已针对扶贫开发工作设置领导小组，但当时领导小组负责人往往由分管党政的副职担任，其行政权威对其第期左停，赵泽宇统筹常规公共管理与非常规公共管理：脱贫攻坚的经验解释及其对乡村振兴的启示数据来自国家统计局住户调查办公室中国农村贫困监测报告，：

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