1、2002 年劳动社会保障事业发展状况分析*(一、二)目 录 一、2002 年劳动和保障事业发展的主要特点 二、2002 年劳动和社会保障事业发展状况 三、完善城镇社会保障体系试点情况 四、我国劳动保障事业展望 （一）2003 年劳动保障事业展望 （二）政策建议 ;（1）应亟早制定 ;（2）把弥补缺陷、维护社会安全作为政府的重要职能 ;（3）建立反贫困的援助制度 ;（4）养老保险基金运行中的权责关系应当明晰 *本文是 2002 年为中国社会科学院“中国社会形势分析” 课题撰写的分析报告（约万字） ，其部分内容（约万字）收于2003 年中国社会形势分析蓝皮书 （中国社会科学文献出版社，2002 年
2、 12 月版） 。此文的数据虽是 2002 年的，但它所反映的基本趋势与问题目前依然存在，并且可为有兴趣的读者提供一些资料。 20 世纪 90 年代中期以来，我国积极探索并大力推进与市场体制相适应的社会保障体系建设。经过多年的探索和实践，以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容的，资金来源多渠道、保障制度规范化、服务社会化的社会保障体系已初步形成。 一、2002 年劳动和社会保障事业发展的主要特点 2002 年以来，我国社会保障事业的发展呈现诸多新的特点： 对社会保障内涵有了更为科学、准确的把握。国务院办公室于 2002 年 4 月 29 日发表的中国的劳动和社会保障状况白
3、皮书指出：“劳动和社会保障权利是公民的基本权利，关系广大公民的切身利益。 ”这标志着我国政府对社会保障内涵的理解已经深入到公民权利这一本质属性,意味着维护“公民的社会保障权利” 将成为我国社会保障立法和社会政策决策的根本出发点和归宿。这一基于意义上的理论表述，将对我国社会保障体系的法制化、规范化发展产生深刻的影响。 劳动和社会保障立法建设进一步发展。在 2002 年，全国人大常委会批准了国际劳工大会禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约 ， 中华人民共和国职业病防治法开始施行， 中华人民共和国安全生产法和国务院使用有毒物质作业场所劳动保护条例 、 禁止使用童工的规定等法规相继颁布，一批有关
4、劳动就业、社会保险、社会保障基金监管以及职业卫生管理、职业病防治等规章颁布施行， 社会保险法已起草完毕。劳动和社会保障法律制度的发展完善，将推动我国社会保障制度的规范化发展。 社会保险发展过程中实际存在的行业、地区分割和经济成份、社会身份区隔的格局已经或正在发生改变，覆盖广泛的保障体系开始形成。全国统一的、保障险种基本完备的城镇职工社会保险制度已经建立；社会保险的基金统筹层次和共济水平逐步提高；尤为引人瞩目的趋势是，部分城市开始将自营业者、非正规就业者和从转移到城市的就业者纳入参保范围，部分农村地区开始探索建立以“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持” 为基本原则的个人账户积累模式的养
5、老、医疗保险。 社会保障政策向特殊社会群体倾斜。在 2002 年， “两个确保”及与之相衔接的“三条保障线 ”政策得到更为有力、深入的落实，城市居民最低生活保障工作确立了“应保尽保” 的目标。为维护企业下岗职工、离退休人员、城市贫困居民的合法权益和社会稳定发挥了重大作用。 社会保障筹资和基金管理的新机制基本建立。政府调整支出结构、增加社会保障转移支付的力度增强；社会保障基金监管职能趋于规范化、制度化。 社会保障管理服务社会化工作进一步推进。部分地区的社会化服务向社区延伸，并在实践中创造出依托社区整合各种正式和非正式社会福利资源、承载社会保障服务的新鲜经验，以社区为基础的现代社会工作网络雏型初露
6、端倪，预示出我国社会工作发展的广阔前景。 继续探索完善社会保障体系的新方式。2001 年启动了以辽宁省为重点的城镇社会保障体系试点工作，在 2002 年有了实质性的进展，在做实个人账户、实行下岗职工基本生活保障向失业保险并轨等方面进行探索试验。 开放的、规范的、多元化的劳动力市场正在形成。2002 年9 月召开的全国再就业工作会议，把广开就业门路、促进下岗失业人员就业提上重要议事日程。 2002 年劳动和社会保险事业主要发展目标基本实现。截止到 9 月底，城镇职工参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险人数分别为 10,769 万人、8,337 万人、10,089 万人，已实现全年目标的%、%
7、和%；9 月底全国城镇登记失业率为% ，全年控制在%以内的目标有望实现。 二、2002 年劳动和社会保障事业发展状况 （一）养老保险 2002 年，养老保险工作的重点任务是：继续确保企业离退休人员养老金按时足额发放，防止发生新的拖欠，巩固和全面推进养老金的社会化发放工作。 13 季度，各项工作稳步推进，取得了明显的进展，总体趋势向好的方面转变，具体体现是： 养老金按时足额发放的目标基本实现。一季度全国应发企业离退休人员基本养老金亿元，实发亿元，给付兑现率为%；二季度应发亿元，实发亿元，兑现率为%。三季度应发亿元，实发亿元，兑现率为%。19 月，全国累计应发企业离退休人员基本养老金 1,亿元，实
8、发 1,亿元，给付缺口亿元，比 2001 年同期减少亿元；给付兑现率为%，同比提高个百分点，基本做到养老金按时足额发放，并补发了 1997 年以前历史拖欠 215 亿元。是 1998 年以来的最好时期之一。 退休人员养老金水平适当调高。按照国务院关于调整企业退休人员养老金水平，并向退休早、养老金偏低的老干部、老工人适当倾斜的政策，各地区和各有关部门自 8 月开始着手养老金调整工作，中央财政对 24 个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团专门下拨了 37 亿元补助资金。截止 10 月底，已有 23 个省市的调整工作基本完成，占全国企业退休人数的 70%以上；吉林、新疆、西藏等 8 省区和新疆生产
9、建设兵团的调整工作可望在年内落实。此次调整方案总体掌握在当地企业在岗职工平均工资增长率的 50%左右，月人均增长 37 元，其中退休早、养老金偏低的老干部、老工人月人均增加 70 元左右。调整工作总体平稳，社会反响较好。这是继2001 年下半年调整企业退休人员基本养老金之后的再度调整，适当缓和了企业与机关事业单位退休人员待遇差距过大的矛盾。 基本实现了基本养老金社会化发放。3 月底，全国企业养老金社会化发放人数达 3,万人，比上年底增加万人，社会化发放率达到%。到 6 月底，社会化发放人数达 3,万人，比上年底增加万人，社会化发放率达%，比上年底增加个百分点。截止 9 月底，社会化发放人数达
10、3,万人，比上年底增加万人。社会化发放率达%，比上年底增加个百分点；社会化发放率 100%的地区达到 15 个，比上年增加了 5 个。年初提出的养老金社会化发放率达到 99%的目标已经实现。 部分地区养老保险开始突破受雇式就业关联模式和身份限定模式的局限，将城镇个体经营者（自雇者） 、自由职业者、非正规就业者和从农村转移到城市的就业者纳入参保范围。 养老保险基金征收保持较快增长。13 月，企业当期征缴收入 432 亿元，比去年同期增加亿元,增幅为%；16 月，征缴收入达 984 亿元，同比增收 134 亿元，增幅为%；79 月，征缴收入达551 亿元，同比增收 87 亿元，增幅为%，为近年来同
11、比增长之最。前三个季度，企业基本养老基金征缴收入累计达 1,542 亿元，同比增收 226 亿元，增幅为%。在加强基金征缴同时，各级养老保险经办机构积极开展清欠工作，向各地分解下达了 108 亿元的清欠任务。19 月,全国清理收回企业欠费 91 亿元，完成全年任务的%(108 亿元)。截止 6 月底，年初被曝光的欠费千万元以上的 33 家企业中，已有 14 家欠费降至千万元以下，其中有 4 家企业已补清全部欠费。 养老保险在整顿规范中有所发展。1991 年以来，部分农村地区开始进行以“个人交费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为基本原则，实行基金积累的个人账户模式养老保险制度试点，1998
12、 年进入整顿规范阶段。到 2001 年底，全国各省、自治区、直辖市（不含台港澳）已有 283 个地区（市） 、2,045 个县、30,057个乡镇、100,960 个乡镇企业开展了农保工作，分别占全国总数的%、% 、 %和 %；参保人数 5,995 万人，约占全国乡村劳动的% 。 自 1998 年起，农保机构职能由民政部划入劳动保障部门。2002年，各省、区、市劳动保障部门中，单独设农保处的有 13 个，职能合并到养老保险处或社会保险处的有 11 个，职能已从民政部门划出、劳动保障部门还未接机构和人员的有 4 个，职能机构和人员留在民政部门的有 3 个。全国地（市） 、县（市） 、乡镇设立的农
13、保经办机构数分别为 248 个、2,031 个和 17,608 个。 截止到 2001 年底，全国农保基金积累总额亿元（人均 360 元） ，基金增长亿元，增幅 11%。当年有万人领取养老金，支出保费亿元，人均 733 元。基金总额中，存入、购买和交的占 87%，非银行机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接和拆借挪用等占 13%。基金投资收益亿元，收益率为% ，略高于%的个人账户计息标准。资产状况看，责任金占基金总额的 96%，调剂金占 4%，基金总量大于责任金总量，有较强的偿付能力。2000 年，可正常收回本息的占基金总额的%；收回本息有困难的占基金总额的% ；已确定不能
14、收回的基金占基金总额的% 。 但是，多年来困扰养老保险事业发展的问题依然存在，某些方面的问题呈现加重趋势。主要表现是： 个别地区因养老金统筹层次、社会化发放程度或基金征缴率偏低等体制或机制方面的原因，未能达到“及时足额发放” 的目标。19 月，全国共发生养老金净拖欠亿元。其中,海南省农垦系统补发第一季度 2,611 万元拖欠款后,仍拖欠近亿元；少数地区集体所有制企业的养老金给付也处于困难境地；吉林省部分城市集体企业养老保险实行封闭运行，基金无法调剂，养老金常常难以足额发放。又如，因为征缴率低、资金周转困难等原因，河北省邯郸市、黑龙江省绥化地区，分别于 3、5、6 月份出现养老金不能按时给付的问
15、题。基本养老保险参保和缴费人数下滑。2001 年以来，养老保险呈现参保人数徘徊不前、缴费人数下滑的趋势。这一趋势在 2002年一、二季度继续走低，三季度虽有所回升，但仍低于上年底的水平。;据统计， （1）企业参保职工人数在 3 月底为 9,082 万人，比上年底减少 116 万人，降幅%；6 月底比一季度末减少 49 万人、降幅% ，比上年底减少 165 万人、降幅%；9 月底比二季度末增加 23 万人、增加%，比上年底减少 142 万人、降幅%。 （2）企业实际缴费人数在 3 月底为 8,003 万人，比上年末减少 168 万人，降幅%；6 月底比上季度末减少 84 万人、降幅%，比上年底减
16、少 252 万人、降幅%；9 月底比二季度末增加 39 万人、增幅%，比上年底减少 213 万人、降幅%。 （3）一、二、三季度企业缴费人数占参保职工人数比例分别为%、%、%，分别比上年底下降、和个百分点。参保人数和缴费人数下降幅度大、涉及面广，在全国 31 个省、自治区、直辖市中（未含台、港、澳） ，企业参保人数下降涉及 20 个省区市及新疆生产建设兵团，其中下降较多的省份有：吉林、河南、辽宁、山东；缴费人数下降的有 23 个地区及新疆生产建设兵团，其中下降较多的是辽宁、广东和黑龙江。下降幅度较大、矛盾突出的，主要是中西部地区和老基地重点分布地区。 基本养老保险基金收不抵支的矛盾突出。预计全
17、年企业基本养老保险基金征缴收入可达 2,043 亿元，基金支出 2,391 亿元（含下半年用于退休人员调整养老金标准的支出，约 53 亿元） ，总体上收不抵支 348 亿元。 农村养老保险面临较大的困难和问题。一是由于有关方面认识不一致，致使农保工作长期停滞，部分地区退保，参保人数呈逐年下降趋势，下降较严重的主要是中西部地区。二是各地基金管理工作不平衡，少数地区基金存在较大风险。三是不顺、队伍不稳定。大多数地、县农保职能和机构没有理顺，乡镇一级农保管理工作普遍出现断档，农保队伍骨干流失严重。四是经费困难、基金流失等问题长期得不到解决。近五年来，基层农保经办机构因缺少经费来源而难以为继，原存入被
18、关闭的农保基金清偿问题长期悬而未决。随着农村人口结构、家庭结构和社会结构的变动，传统的家庭赡养、土地保障功能逐渐弱化，农村居民社会保障问题日益突显。原先关于农村养老保险转商业保险的方案，受到私人部门保险机构的-收益精算和逆向选择机制的制约而难以实现，部门的介入将不可避免。 主要问题分析。 影响基本养老保险参保和缴费人数下降的主要原因。除职工正常离退休外，导致参保和缴费人数下降的直接原因主要是：受下岗失业率上升、就业或再就业结构变动以及部分企业经营状况恶化等因素的影响，原参保企业职工中断养老保险关系或中断缴费。一是国有和集体企业减员后，许多人没有继续参保或中断缴费。2002 年第一、二、三季度，
19、全国国有单位职工人数分别比上年同期下降%、% 和 %，集体单位职工人数分别下降% 、% 和%。对部分地区抽样表明，在全部中断缴费人员中，企业“关停并转” 过程中职工被一次性安置后中断缴费的约占的 30%，下岗职工出中心后未能接续养老保险关系的约占 15%，因“两不找” 等原因而中断缴费的占 15%左右。二是停产半停产等经营困难企业无力缴费，这种情况占中断缴费人员的 40%左右。在一些老工业基地，困难企业占到全部企业的1/3 左右，无力缴费的情况尤为突出。据辽宁省调查分析，2002 年上半年该省缴费人数下降的因素依次为：半年以上未发工资，被确认为无缴费能力而中断缴费的约占 57%，下岗职工生活保
20、障向失业保险并轨后未缴费的约占 26%，个体从业人员实行趸缴暂未缴费的约占 10%，因企业生产经营困难不能正常缴费的约占 6%，因出国、参军及劳教等而中断缴费的占 1%左右。 参保和缴费人数下降带来一系列问题。从近期看，导致基金收入减少，缺口加大。从长远看，部分职工、个体户和灵活就业人员未参保或参保后中断缴费，其社会保障权利将得不到保障，给社会稳定留下隐患。 导致养老保险基金收入增长趋缓的主要因素。基金平衡受到总水平和给付总水平双重因素的制约。当前影响养老金融资水平的主要瓶颈是实际缴费人数大幅下降导致基金收入增长趋缓。2002 年上半年缴费人数比上年底减少 252 万人，基金减收约 25 亿元
21、。此外，一些地区为了减轻企业负担而调低企业费率，以及基金利息收入减少，也影响到基金收入的增长。另一方面，养老金给付总水平因离退休人数持续增长和待遇水平提高而呈现较快增长。1998 年到 2001年，企业离退休人数呈直线上升，从 2,727 万人增至 3,190 万人，增加了 463 万人，年平均增长率达到 5%。离退休人员的基本养老金也从 1998 年月人均 413 元，提高到 2001 年的 556 元，增加了 143 元，增长了%。随着人数的增加和待遇水平的提高，基金支出也相应增长。1998 年的基金支出为 1,501 亿元，2001 年为 2,117 亿元，年平均增长率%。2001 年与
22、 2000 年相比，养老金支出增加 147 亿元，其中离退休人数同比增加 154 万人，基金支出相应增加 100 亿元。 （二）医疗保险 2002 年，全国医疗保险制度改革稳步推进。据上半年统计，全国 344 个地级以上统筹地区、1,500 多个县（市）已经启动了医疗保险制度改革，基本医疗保险覆盖率和基金收入持续增长，基金收支平衡、略有结余。医疗保险新机制开始发挥作用。 基本医疗保险制度改革进展情况。 在 2002 年前三个季度，基本医疗保险参保人数持续增长，一季度为 7,688 万人，比上年底略有增长，增幅%；二季度增长加速，环比净增 232 万人，增幅%，相当于上季度增长额的 4 倍；三季
23、度环比净增 417 万人、增幅为%，比上年末增加 707 万人、增长率为%。基金收入保持较快增长,一季度收入 112 亿元,二、三季度环比增长率分别为%和% ，前三个季度累计收入 422 亿元，比上年末增长亿元、增幅 10%；其中统筹基金收入在各季度收入额中的平均比重是% 。基金支出情况是，一季度亿元、二季度亿元、三季度亿元，其中统筹基金分别占%、% 、% 。基金运行状况良好，各季度收支比分别为1、1、1，其中统筹基金收支比分别为 1、1、1；2002年前三个季度当期结余 177 亿元（其中统筹基金结余 86 亿元） ，滚存结余额 431 亿元（其中统筹基金结余 214 亿元） 、比上年末增长
24、%（% ） 。 随着基本医疗保险改革的进展，医疗保险新机制开始发挥作用：稳定的筹资机制保证了医疗保障共济目标的实现，既保障了参保人员的基本医疗需求，又解决了过去长期存在的拖欠职工医疗费和医院医疗费的问题；费用分担机制增强了参保人员的费用约束意识，促进了医疗消费行为合理化，遏制了医疗费用的过度支出。部分地区开始突破就业（雇佣）关联模式和身份限定模式的局限，把基本医疗保险作为基本养老保险的附加险，将城市个体经者（自雇者） 、自由职业者、非正规就业者和从转移到城市的就业者纳入参保范围。为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长，我国政府加强了对医疗服务的，制定了基本医疗保险品目录、
25、诊疗项目和医疗服务设施标准，对提供基本医疗保险服务的医疗机构、药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。为配合基本医疗保险制度改革，国家同时推动医疗机构和药品生产流通体制的改革。通过建立医疗机构之间的竞争机制和药品生产流通的运行机制，努力实现“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务” 的目标。 当前，基本医疗保险制度改革存在的突出问题是： 改革进展不平衡。首先是覆盖面欠广泛。2002 年上半年，全国地级以上地区的医疗保险改革启动面达到 98%，但参保人群覆盖面窄，只占应参保人群的 40%左右。其次是参保单位和人群结构不平衡，目前参保的多为有缴费能力的机关、事业和企业单位，一些缴费困难的事业单位、
26、多数无缴费能力的企业单位，以及个体经营者和其他非正规就业者则没有纳入医疗保险。第三是扩面工作在地区间发展不平衡，特别是在一些困难地区、经营困难企业比重大的地区及资源枯竭的工矿城市，进一步扩面的难度很大。 困难企业职工参保存在资金障碍和制度障碍。一是处于停产、半停产或经营严重亏损状态的企业无力缴纳或无力全额缴纳医疗保险费，二是破产、关闭和改制企业的原退休人员参保资金来源中断，三是部分再就业人员、离岗后从事个体经营或非正规职业人员、就业岗位转换人员医疗保险关系中断，这些情况在落后地区和老基地尤为突出。虽然一些地方政府采取降低筹资比例、先行建立统筹基金等办法，或者规定破产企业退休人员医疗保险费应在资
27、产清算时优先予以清偿，以期解决职工和退休人员参保问题。然而事先设计的政策由于种种原因（比如破产企业资产状况大多不佳、现有资产难以变现或变现价值较低等）而难以奏效，无法有效解决困难企业职工和退休人员参保问题。由此导致这一群体无资格享受医疗保障待遇，无力治病、因病致贫的情况较为常见，成为影响社会稳定的突出问题之一。 部分参保者个人医疗费负担过重。一是各地区门诊给付“门槛”设定普遍偏高，大多超过当地社会月平均工资水平。二是慢性病患者门诊费用的个人负担过重。个人账户金额与门诊实际发生费用之间差距较大，尤其是退休人员因个人账户积累少，门诊费用基本上靠个人支付。三是重症、恶性疾病患者须自付的医疗费数额巨大
28、。四是一些门诊治疗费用较高的特殊疾病和慢性疾病病种未纳入统筹基金支付范围，患者往往不堪重负。 目前全国的个人医疗费平均负担水平约为 30，个别地区高达50。个人自付比例的明显增加，虽然在一定程度上起到了遏制医疗服务过度消费的作用，但也给部分患者带来难以承受的经济负担。近年来，在国民健康水平和卫生福利没有明显改善的情况下，全国医院总治疗人次呈现下降趋势，就是个人负担加重所产生的负面效应的反映。生病往院已成为公众最为关注和担心的首要问题之一。 医疗服务管理方面的主要问题有：（1）医疗服务行为不规范问题突出。随着改革的深入发展，医疗保险管理与医疗机构利益之间的矛盾会在各个层面上表现出来，这将加大管理
29、的复杂性和难度。 （2）定点范围窄且结构不合理，大型综合医院多，社区、民营、企事业单位医疗机构少。 （3）一些地方未按照医疗保险政策和管理要求细化定点准入条件与管理协议，医疗保险管理目标与管理措施脱节，或者偏重结算管理而忽视了对医疗服务和医疗行为的管理。（4）一些地方在定点协议中未订立具体考核指标，对定点医疗机构缺乏监督检查措施；有的地区虽有措施，但疏忽监管、执行不力。主要问题分析。从上述存在的问题，可以透视出我国医疗保障制度结构或功能单一、制度设计偏重于经济因素而忽略社会因素，因而无法与经济结构和社会结构变动相适应的状况。首先，我国医疗保险制度主要是针对正规就业群体设计的，属于就业关联式的缴
30、费性福利。劳动者获得受保人资格的前提条件是，必须被一个企业（雇主）雇佣并且依赖于这个企业的集体参保行为。当企业拒绝参保，或者因陷入经营困境而无能力继续缴费，或者因破产、解散、分立、合并而终止缴费时，雇员便无法取得或者保持受保人资格。其次，在单一制度体制下，形成了制度内群体与制度外群体的二元分隔，前者是享有权利的正规就业者，后者则是无权利的失业者、半失业者、非就业者和非正规就业者。在社会分层化加剧的情势下，亟待解决无权利群体的保障权利问题，或者将他们纳入主流保险体系，或者为他们建立社会援助体系。第三，现行医疗保险制度关于个人医疗费用分担机制的设计，较多地关注于经济和经济目标，而对社会成本和社会目
31、标问题认识不足或有所忽略，由此产生了一定的负面社会效应。一般而言，社会目标在社会政策决策过程中应居于首要地位，经济目标则服从和服务于社会目标。医疗保险制度改革中的社会成本问题如果得不到有效解决，最终将转换为经济成本，并酿成更大的社会成本。第四，近几年全国医保基金运行情况良好，具备了适当降低个人负担水平的财政基础。19982001 年，各年度基金收支比分别为1、1、1和 1，支出占收入的比重持续下降；基金收入增长率持续高于基金支出增长率；基金当期结存额和滚存额以年均 1 倍以上的速度增长（见下表） 。上文对 2002 年前三个季度医保基金状况的分析与此趋势亦相吻合。因此，尽管各统筹地区的情况不尽
32、相同，但从总体上看，适当降低参保人医疗费负担是可行的。如果能够适当提高统筹层次或者扩大共济区域，使大数定理发挥效用的条件得到充分满足，或许还可以取消统筹基金给付的最高限额。实际上，一些地方在已经开始降低门诊给付的起付标准、降低个人自负比例、提高统筹基金给付比例，将某些重大、恶性疾病纳入统筹支付范围，甚至取消了住院给付的封顶线。第五，当前医保和医患关系中存在的问题及矛盾，乃是医疗服务化改革的外部不效应的表现。随着市场机制被普遍引入医疗服务领域，医疗机构由原先的福利服务性机构转变为自负盈亏的市场主体，与患者形成了直接的利益交换关系，其约束机制和利益驱动机制日益硬化，经济人法则在医疗服务供给中开始发
33、挥作用。然而，医疗服务（尤其是满足公共需求的医疗服务）固有的公共物品特征并未因此而改变。于是，经济人行为与医疗机构社会属性之间的矛盾、与政府目标以及与患者期望之间的矛盾便突显出来。这些矛盾涉及医疗卫生事业的社会作用，医疗机构的社会功能、外部经济性以及医疗机构成本-收益的均衡条件等诸多深层次的复杂问题，其核心问题在于医疗服务的供给与消费不可能完全按照市场化方式组织和运行。医疗机构的经济人行为是特定制度供给的相应结果，如果不对制度本身进行调整，仅从道德约束层面寻求解决方案将于事无补。（三）失业保险和再就业2002 年，我国失业保险发展的主要特点是：随着就业形势日趋严峻，保障功能日益彰显；随着失业保
34、险制度的完善，国有企业下岗职工基本生活保障制度正逐步并入失业保险。失业保险状况。2002 年失业保险的动态特征是：（1）参保人数下降，但趋势渐缓：3 月底参保人数为 10,142 万人，比上年底减少%；6 月底为10,万人，比上季度减少%；9 月底为 10,万人，比上季度减少% 。截止三季度末，参保人员总数比上年末下降%。10 月末，全国参保人数止跌回升，比上月增加万人，但仍比上年末下降%；预计第四季度参保人数还将有所回升。 （2）失业保险基金收、支、余额平稳增长：一季度收入为亿元，二、三季度分别比一季度增长%和% ，累计收入亿元；一季度支出 36 亿元，二、三季度分别比一季度增长%和% ，累
35、计支出亿元；当期结存亿元，滚存结余亿元、比上年末增长% 。 110 月，全国失业保险基金当期累计收入亿元，同比增长%；累计支出亿元，同比增长%；滚存结余 251 亿元。预计全年基金收入可达 210 亿元，支出 190 亿元，滚存结余约 270 亿元，总体上收大于支。 （3）领取失业金人数呈增长趋势：一季度为万人，二、三季度分别比一季度增长%和%，前三个季度累计有万人领取失业金、比上年末增长%。另据劳动和社会保障部2002 年第三季度劳动和社会保障工作情况分析，19 月，全国月平均领取失业金人数为 362 万人，比上年同期月均人数增加 129 万人，月均增幅%。国有企业下岗职工基本生活保障向失业
36、保险并轨。下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作平稳推进。2002 年3 月底，全国国有企业下岗职工为万人，其中有万人进入再就业服务中心（进中心比例为%） 、有万人签订了基本生活保障和再就业协议；6 月底，下岗职工实有人数比上季度末减少万人，留在再就业服务中心的比例为 89%；到 9 月底，下岗职工人数比上季度末又减少 25 万人，留在再就业服务中心的比例降为 86%。19 月，全国国有企业共有 49 万下岗职工出中心，其中 25 万人与原企业解除或终止了劳动关系，占出中心人员总数的%。截至 10 月末，全国留在中心的下岗职工有万人，比上月末减少万人，比上年同期减少万人、降幅%；领取失业金人数
37、占领取下岗生活费和失业金总人数的 53%（比上年同期增加了 17 个百分点） ，上海、福建、浙江、北京、广东、江苏、辽宁等 7 个东部省市的这一比例关系均在 90%以上、并轨工作基本完成，山东、天津、内蒙古、安徽等地区的这一比例关系也超过 60%。在这些地区，失业保险已成为并轨人员基本生活保障的主要方式。国有企业下岗失业人员再就业概况。随着下岗失业人数的增长，再就业工作任务日益繁重。2002 年一季度，全国共有万名下岗职工实现再就业，再就业率仅为%。二季度以来，劳动保障部门加强了对企业减员和关闭破产职工安置工作的组织领导，积极落实发展第三产业、多种所有制经济、中小企业、社区服务业和劳动密集型产
38、业等项扩大就业的政策，和鼓励有条件的企业通过主辅分离、开发多种经营等渠道安置分流人员，对就业困难群体给予特殊的就业援助，通过开发公益性岗位和扶持社区就业实行托底安置，发展灵活多样的就业形式，并开展有针对性的再就业培训帮助下岗失业人员实现再就业。据统计，19 月共有万国有企业下岗职工实现了再就业，再就业率为 15%，同比下降个百分点。9 月底，全国共有城镇登记失业人员 752 万人，城镇登记失业率为%。近年来，受下岗职工年龄、技能水平以及总体就业、再就业优惠（尤其是性收费）落实难等诸多因素的影响，下岗职工再就业人数与再就业率持续下降，下岗职工实现再就业的难度加大，就业与再就业形势十分严峻。主要问
39、题分析。上述失业保险运行的经验数据大致反映着以下状况：其一，导致参保人数下降的原因，主要是自然减员（如退休）人员失业保险关系终止，失业人员（含并轨人员） 、部分离岗或就业岗位转换人员失业保险关系中断，以及新增就业人员未能参保。其二，由于社会保险经办机构采取规范缴费工资基数、实行税务征缴等措施强化基金征缴力度，因而在参保人员减少的趋势下实现了失业保险基金收入平稳增长。其三，当期基金收入大于支出，且当期支出额在当期滚存额中的比重为%、比上年末下降 20 个百分点，表明失业保险基金应对失业风险的能力进一步增强。再有，随着经济结构调整和国有企业改革的深化，企业兼并、改组、破产的力度加大，有较多的劳动力
40、从国有企业释放出来并进入失业金领取者行列，递增速度保持在 20%左右。预计年底失业人员总量可能还会有所增加，但随着再就业工作力度的进一步加大，经过努力有望实现城镇登记失业率控制在%左右的目标。2002 年 9 月，中央召开了全国再就业工作会议，把切实做好下岗失业人员再就业工作列为我国当前社会经济生活中的一件大事，要求各级党委、政府把再就业工作作为一项严肃的政治任务切实抓紧抓好。这一重大决策必将对我国就业与再就业局面产生深刻影响。在经济和社会结构发生深刻变动的情况下，如何改变我国失业保险制度事后救助的单一功能，使之向具有扩大就业机会、改善就业结构、增强和改善劳动者能力素质、增进劳动者福利和实施失
41、业救助等多重功能的就业保险制度转变，以及使就业保障制度或政策从主要关注国有经济系统向覆盖全体劳动者转变，从而在促进就业、充分利用、推动经济发展方面发挥积极的、主动的作用，是社会政策选择面临的重大而迫切的课题。（四） “两个确保”和城市居民最低生活保障1998 年以来，中央针对伴随经济体结构调整和社会结构变动而出现的突出问题，提出了“两个确保” 以及与之相连接的 “三条保障线”政策，为维护下岗职工、离退休人员的合法权益和社会稳定发挥了重大作用。2002 年 9 月中旬，遵照国务院部署，劳动和社会保障部等四部委和全国总工会组织了 8 个联合检查组，对内蒙古、山西等中、西部 16 个省区社会保障政策
42、落实情况进行了抽查。抽查的重点是“三条保障线”落实情况，以及各项社会保障资金的筹集、管理和使用情况。据了解，这次抽查所涉及的国有企业离退休人员、滞留“再就业服务中心”的下岗职工、失业保险金领取者和城市最低生活保障金领取者，分别占全国同类人员的 55%、85%、43%和 75%，涉及面之广泛，不啻对我国保障实际效果的全面检讨。抽查结果表明：社会保障政策在总体上得到落实，对于促进结构调整、维护社会稳定发挥了重大作用。企业退休人员和下岗职工基本生活得到保障。养老金基本做到按时足额发放，待遇水平有所提高，社会化发放比率达到%，确保了企业退休人员的基本生活（有关情况另有叙述，此略） 。2002年 3 月
43、底，全国国有企业下岗职工为万人，其中有万人进入再就业服务中心（进中心比例为%） 、万人签订了基本生活保障和再就业协议。9 月底，全国共有国有企业下岗职工 439 万人，其中 376 万人进入再就业服务中心，进中心下岗职工基本做到按时足额发放基本生活费并为其代缴社会保险费。针对部分下岗职工未进中心保生活和部分农垦企业存在拖欠养老金问题，劳动保障部门采取措施，及时解决存在的问题、清除工作死角、确保不发生新的拖欠；督促地方进一步加大调整支出结构的力度，建立地方财政补助资金与中央财政补助资金的配套机制；研究确定中央财政补助资金按季拨付的具体办法，同时研究建立严格的监控机制，使中央补助资金切实做到专款专
44、用；抓紧研究出台解决农垦企业养老保险问题的办法，彻底解决农垦企业退休人员养老金按时足额发放问题。下岗生活保障资金的;“三方筹资” 的原则得到贯彻，下岗职工生活费基本做到按时足额发放。1998 年至 2002 年 6 月底，各地根据中央关于财政承担、企业自筹、社会筹集的原则，共筹集基本生活保障资金 934 亿元，其中企业自筹占%，社会筹集占% （失业保险基金调剂%，其它%） ，财政安排占% 。一些经济欠发达地区的政府（如吉林辽源市和广西柳州市）在地方财政十分困难的情况下，积极设法加大资金投入，对困难企业实行财政兜底。滞留在再就业服务中心的下岗人员中，有 99%的人能够按时足额领到基本生活费，并由
45、中心代缴了社会保险费。城市居民最低生活保障制度全面建立，基本实现“应保尽保”，低保工作水平不断提高。截止到 2002 年 7 月，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到 1,万人，占全国非农比例的，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工 981 万人，占%；失业人员万人，占;；特困职工及失业人员家属 554 万人，占%；“三无” 人员万人，占 5%。低保对象主要分布在中西部地区、老基地和资源枯竭矿山较多的地区（如辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人数都在 100150 万人左右；河北、山西、内蒙古、安徽、山东、
46、重庆、云南、陕西等省，低保人数都在 50100 万人左右） 。各级财政普遍加大了低保资金的投入力度，全国用于低保的财政预算资金已经达到亿元，其中中央财政 46 亿元，地方各级财政预算安排亿元，地方财政比 2001 年多安排亿元，增加了 91%，有效缓解了低保资金的供需矛盾。由于低保对象的人数总在不断变化之中，2002 年底可能达到 2,000 万人，巩固现有成果、完善规范化管理是当务之急。2002 年 10 月,;我国低保收入核实政策又做调整。以往的政策是,; 贫困家庭低保时，申请者未领到或未足额领到的工资、下岗生活费、失业金或养老金等“应得收入 ”亦计算为家庭收入，致使一些生活十分困难的家庭
47、无缘享受低保待遇。为了体现低保制度的人文关怀，使真正困难的家庭切实得到保障，民政部根据国务院的要求对低保收入核实政策做出调整：对连续 6 个月以上没有领到或者没能足额领到工资、下岗生活费、失业金、养老金的人员,;经劳动保障部门或经贸部门认定并且以后不可能再予补发的,;申请低保时其家庭收入不再按“应得收入 ”计算，一律按照实际领取的数额计算。在检查过程中，发现存在政策不落实、工作不规范、制度不完善的问题。在养老保险方面，拖欠养老金给付的问题尚未杜绝，企业与机关事业单位退休人员待遇差距过大，未参保企业的退休人员生活困难；企业参保缴费人数下降、欠缴保费问题突出，企业缴费率不统一、缴费负担畸轻畸重，社
48、会保险扩面和基金征缴工作受到制约，基金缺口加大。在下岗职工生活保障方面，困难企业拖欠基本生活费、 “中心”欠缴社会保险费的情况较为普遍。在一些处于亏损或停产状态的企业，由于无力向下岗人员支付解除劳动关系经济补偿金、偿还拖欠（主要是集资款、医疗费、取暖费等） ，致使下岗职工出中心难的问题日益突出，相当一部分下岗人员因滞留“中心” 而无法享受失业保险待遇，原企业又停发其基本生活费，家庭生活陷于贫困，由此产生了新的生活保障问题。在城市居民最低生活保障方面，低保工作尚未达到“应保尽保”目标，低保救助金不能按时足额发放的现象较为普遍。保障项目单一、部分地区救助水平偏低，贫困者抵御生存风险和重建自立的能力
49、十分脆弱。目前，全国有 10 个省份尚未出台与城市居民最低生活保障条例相配套的省级管理法规和实施细则。个别地方的一些做法不规范，如从低保金中开支困难群众的节日慰问金，按资金数额确定补差标准和发放金额。个别地区低保金发放存在死角，未按时足额发放低保金。低保资金缺口大，尤其市县级预算列支困难，有的难以保证到位，这一问题在经济欠发达省份尤为突出。主要问题分析。种种问题和矛盾，既反映着政策落实中的偏误和实际困难，也体现了政策和制度设计中的缺陷。譬如，一些地区的最低生活保障金不能按时足额发放、甚至仍然停留在节庆日“送温暖” 的形式上，其中既有工作方法和工作作风上的原因，也透射出这些地区贫困人口规模较大、地方财政羸弱以及中央财政转移支付不足等现实问题。又如，下岗职工基本生活保障的“三三制” 筹资原则的设计与实际情况相去甚远：1998 年至 2002 年上半年，在各地筹集资金累计总额中，实际平均筹资水平为企业自筹%、社会筹集% 、财政转移支付%；在这次抽查的中、西部省区，同期平均筹资水平依次为企业%、社会%、财政% （其中地方财政% ，中央财政补
