1、水水 利利 管管 理理 与与 执执 法法 实实 务务 全全 书书 水资源管理 (十二) 卢炳瑞 主编 中国言实出版社 图 书 在 版 编 目 (CIP)数 据水 利 管 理 与 执 法 实 务 全 书 /卢 炳 瑞 主 编 北京 中国言实出版社 2004.9ISBN 7-80128-320-8水 卢水利管理 法规 中国 汇编 D922.669中国版本图书馆 CIP 数据核字(2004)第 103280 号中国言实出版社出版发行 (北 京 市 西 城 区 府 右 街 2 号 邮政编码 100017)中铁十六局印刷厂787 1092 32 418.25 印张2004 年 9 月第 1 版 2004
2、 年 9 月第 1 次印刷印数 1 1 000 册定价 1440.00 元 (本 卷 16.00 元 )I目 录 我国跨流域调水工程建设现状 存在问题及对策 .1美国洪水管理五十年 .8水库溃坝对南水北调总干渠防洪影响 .30南水北调工程总体规划的基本特点 .38南水北调中线工程膨胀土渠坡稳定问题及对策 .48当前我国水资源开发与利用中的若干问题分析 .5821 世纪黄河下游防洪形势与对策研究 70虚拟水 水资源与水安全研究的创新领域 .83关于三门峡水库若干问题认识与思考 .85变化环境下中国北方水循环与水安全研究面临的 问题与挑战 .94南水北调中线建管体制有关问题的讨论 .118为了水安
3、全的紧急行动 .123城市中水回用中几个值得重视的问题 .130浅谈调整供水价格应把握的几个问题 .140水利工程供水价格法制化迈上新台阶 .147丹江口水库排沙清淤方法探讨 .152森林植被对降水径流的影响 .165南水北调工程占地问题及初步对策 .171美国两项跨流域调水工程和技术特点 .177I三峡工程的国际意义与区域经济发展 .189水资源资产管理体制建设 .197水资源管理 1我 国 跨 流 域 调 水 工 程 建 设 现 状 存 在 问 题 及 对策我国位于欧亚大陆东南部 大部分处于北温带季 风区 地域辽阔 水资源总量丰富 多年平均径流量 2.7 万亿 m3 居世界第五位 但人均占
4、有年径流量仅 为 2200 m3 左右 约为世界人均值的 1/4 而且水资 源的地区分布也极不均匀 长江 珠江 松花江水资 源较丰富 多年平均径流量达 1.3 万亿 m3 以上 黄 河 淮河 海河 辽河的水资源则十分紧张 其径流 量仅为前者的 1/8 此外 我国东部沿海一些中小河 流由于源短流浅 人口密集 也往往出现水资源紧缺 局面我国水土资源 人口分布和经济发展极不均衡 东部开发程度较高但人多地少 淮河 海河 辽河 流域都是人口密集 经济发达地区 但人均占有水资 源量只有 350 m3500 m3 其中海河流域人均水资源 占有量比 2000 年全国人均用水量还少 140 m3 入海水量由 6
5、0 年代的 200 多 亿 m3 减少到现在的 10 多亿 m3 而西部地区的大片干旱土地也期待调水后进行开 发 改革开放以来 我国经济发展突飞猛进 工农业 生产和人民生活水平不断提高 对水资源的需求也迅 速增加 使原来就缺水的华北 西北 东北等地区和水资源管理 2经 济 发 展 迅 速 的 东 南 沿 海 地 区 的 水 资 源 供 需 矛 盾 更 加突出我国现有城市 600 多个 严重缺水城市达 400 多 个 其中特别严重缺水的城市有 110 多个 水资源短 缺 已 经 成 为 这 些 城 市 和 地 区 经 济 发 展 的 主 要 制 约 因 素在这种形势下 我国一些大型跨流域调水工程
6、应 运而生 部分巨型调水工程也势在必行一 已建跨流域调水工程发挥了巨大效益 我 国 是 世 界 上 最 早 进 行 调 水 工 程 建 设 的 国 家 之一 有著名的都江堰 灵渠等 解放以后特别是改革 开 放 以 来 为 解 决 缺 水 城 市 和 地 区 的 水 资 源 紧 张 状 况 我国又修建了 20 座大型跨流域调水工程 如江 苏江水北调工程 天津引滦入津 广东东深供水 河 北引黄入卫 山东引黄济青 甘肃引大入秦 山西引 黄入晋 辽宁引碧入连 吉林引松入长 甘肃景电扬 水等这 些 已 建 的 调 水 工 程 大 都 取 得 了 显 著 的 经 济 效 益 社会效益和环境效益 工程本身的
7、收效也较好 如引滦入津 引黄济青 引碧入连 西安黑河引水和 福建北溪引水等城市调水工程的建成运行 使天津 青岛 大连 西安和厦门等我国重要的工业与旅游城水资源管理 3市解决了水资源严重短缺的危机 为当地提供了稳定 可 靠 的 水 源 基 本 满 足 了 城 市 生 活 和 工 业 用 水 的 需 求 为当地工业生产和经济发展注入新的活力 为城 市的生存和可持续发展提供了重要的物质基础 也极 大地改善了调水城市的投资与建设环境引黄入卫 江水北调及引大入秦 景电扬水等东 西部地区农业灌溉调水工程 虽然在目前的市场经济 条件下 由于受农民经济承受能力的限制 农业供水 水价较低 工程财务收益较差 但这
8、些工程所创造的 经济效益 社会效益和生态效益却十分巨大 特别是 西部地区的调水工程对推动西部地区经济发展 改变 当地的贫困落后状况 促进社会安定团结和改善生态 环境等方面更是发挥着非常重要的作用二 经济社会发展需要更多的跨领域调水工程 由于我国人均水资源总量不足 水资源时空分布与生产力布局严重不均 使我国许多地区的经济社会 发展受制于水资源的供给能力 改革开放以来 随着 经济社会的快速发展 这一问题变得更为突出 如新 疆乌鲁木齐 陕西的关中地区 黄淮海平原 辽宁中 西部及沿海城市等地 虽然在 20 世纪 5070 年代 水资源问题尚未对经济社会的发展产生太大的影响 但由于社会的进步 经济的发展
9、和人民生活水平的提水资源管理 4高 需水量不断增大 水资源供给不足已成为制约这 些地区经济社会发展的瓶颈之一 从 20 世纪 80 年代 以来 通过广泛开展节约用水 修建各类水利工程 充分利用雨洪资源 挖掘当地的水资源潜力 甚至把 原向农业供水的水利设施改为向城镇及工业供水等 减 缓 或 推 迟 了 水 荒 造 成 大 的 经 济 社 会 问 题 出 现 的 时 间 但生态和农业受到严重破坏 现在已难以为继 必须建设跨流域调水工程目前 全国正在建设和正在抓紧开展前期工作的 大型跨流域调水工程有 山西引黄入晋一期工程和二 期工程 新疆的引额济克(克拉玛依)和济乌(乌鲁木齐) 工程 辽 宁 的 东
10、 水 西 调 (引 太 子 河 水 供 沈 阳 抚顺等 地) 南水北调东 中 西 线 工 程 和 陕 西 的 引 汉 入 渭 (渭 河 )工 程 等三 我国跨流域调水工程存在的主要问题 由于大多数跨流域调水工程涉及面广 前期工作历时长 因此在工程的前期准备和项目决策 工程建 设 工程运行等各个阶段都不可避免地会出现一些问 题 从已建和在建的一些跨流域调水工程的实际情况 看 主要存在如下几个方面的问题1 缺 乏 统 一 有 效 的 水 资 源 管 理 体 系 我国大多 数跨流域调水工程都属于补水性质 主要是提高供水水资源管理 5保证率 因而外调水与本地水资源的统一调配是跨流 域调水工程充分发挥效
11、益的主要保证之一 受当前管 理体制 机构设置等因素的影响 在有些跨流域调水 工 程 受 水 区 内 出 现 了 因 为 水 价 等 因 素 而 宁 肯 超 采 地 下水 牺牲环境用水也尽量少用外调水的情况 造成 了一般年份不缺水 甚至调水工程达不到设计规模的 假象 而到干旱年份又出现极端缺水的危机 如天津 青岛2 由 于 受 资 金 筹 措 的 影 响 及 在 前 期 准 备 阶 段 技 术水平等方面的限制 在确定项目实施方案时 往往 不是最优方案或最合理方案 如甘肃景电工程二期 在 规 划 阶 段 曾 对 灌 区 规 模 做 过 不 同 方 案 的 规 划 设 计 和比较 但在决策中 为了降
12、低投资规模 最终按规 定的方案是中型规模的折中方案 使古浪县 30 亩宜 农宜林 土壤条件和开发条件均较好的荒地今后再也 难以开发3 需 水 预 测 与 实 际 情 况 有 差 距 由 于 受 水 区 的 用水负荷增长受政治 政策 国民经济发展速度及环 境等因素的影响较大 各个阶段的发展情况也各不相 当 因而在需水量的预测结果上存在偏差 尤其是经 济增长速度较快的阶段进行工程规划的项目 需水量 预测结果一般都偏大 影响了工程的合理规模 造成水资源管理 6投资积压等后果 如向香港供水的东深供水工程 由 于 香 港 受 亚 洲 金 融 危 机 及 部 分 企 业 外 迁 等 因 素 的 影 响 用
13、水增长比预期有所降低 难以达到原定的用水 负荷和用水量增长速度4 配套工程建设滞后 影 响 了 工 程 总 体 效 益 的 发挥 由于跨流域调水工程的主要建筑物大多是一次 性 建 成 调 来 的 水 需 要 与 配 套 工 程 一 起 才 能 发 挥 效 益 但在有些跨流域调水工程中 由于配套资金不落 实等因素 致使配套工程建设迟滞 使主体工程不能 按设计要求充分发挥效益5 前期工作经费不足 对 工 程 建 设 关 键 技 术 问 题的论证欠充分 对工程建设中可能出现的关键技术 难题考虑不充分 致使工程开工后对出现的较大技术 困难和问题难以及时解决和处置四 对策和建议 跨流域调水工程中出现的上
14、述问题 在其它类型的工程中也有 但由于跨流域调水工程的复杂性 解 决起来有其特殊要求 因此需要有一些特殊的对策1 加强领导 跨流域调水工程不仅涉及到水资 源的分配和使用许多跨流域调水工程兼具防洪 航 运等综合效益 更多的工程还涉及到如何对各地区 部门之间原有利益重新调整的问题 为了确保水质水资源管理 7有许多工程也涉及到污水排放 生态环境保护等方面 的内容 同时 跨流域调水工程一般投资较大 资金 筹措有一定的压力 因此 为了做好跨流域调水工程 必须加强领导 加强各相关地区 部门之间的协调2 正 确 认 识 跨 流 域 调 水 工 程 的 性 质 加强政府 的调控作用 跨流域调水的真正目的是较大
15、幅度地提 高供水保障水平 绝大多数跨流域调水工程对一个地 区而言 都是战略性的基础设施 其社会效益都是第 一位的 因此应该从资金投入和筹措政策上加强政府 的宏观调控作用3 加强水资源的统一管理 跨 流 域 调 来 的 水 成 本必然比利用当地水源成本高 需要从管理机制上进 一步加强水资源的统一管理 在丰水年份 适当涵养 当地水资源 充分发挥调水工程的作用4 跨 流 域 调 水 工 程 的 规 模 既 不 应 盲 目 求 大 但 也应留有一定的余地 跨流域调水工程中的骨干工程 一旦建成 很难短期内再调整规模 而需水预测又存 在很多不确定因素 因此 在确定工程规模时 既要 避免规模过大形成投资积压
16、 又要避免规模过小 影 响将来的发展 如条件允许 可采取分期建设的方式5 适当增加前期投入 对 关 键 工 程 技 术 问 题 进 行必要的分析论证 并提出切实可行的处理措施和对水资源管理 8策美国洪水管理五十年1972 年 在美国科罗拉多大学行为科学研究所举行了首届全国自然危害评估 旨在了解自然危害的特 性与后果 查证最需要的政策方向 明确进一步研究 的问题 1975 年 发 表 了 专 著 美 国 自 然 危 害 研 究 评 估 代表了这个新领域的里程碑 20 年后 美国又 出现了一个热门话题 减轻危害如何打造具有恢复能 力的社区 1994 年 在科罗拉多大学举行了第二届自 然危害评估 主
17、题是 如何增强当前及未来提供高质 量生活水平的地球能力 问题直面人类可持续发展战 略 讨论从美国 93 大洪水中吸取了极丰富的信息 1993 年 美国中西部密西西比河流域上游发生了历史 罕见的特大洪水 使约占美国本土 15%的 九 个 州 遭 受 水灾 美国官方宣布洪灾损失达 120-180 亿美元93 年大洪水过后 美国政府立即成立了克林顿内阁恢 复洪水影响特别小组 并专门成立了跨机构泛区管理 考察委员会 考 察 委 员 会 经 过 半 年 的 调 研 于 1994 年 6 月提出 分担挑战 21 世纪的泛区管理 报告 同年 美国联邦跨机构泛区管理特别小组也独立地提 出 国家泛区统一管理计划
18、 报告 与此同时 克林 顿还责成美国陆军工程兵团对受 93 大洪水影响的泛水资源管理 9区进行防洪规划与防洪措施的评估 并于 1995 年提 出 泛区管理评估 报告 在这样的背景下 美国第 二届自然危害评估讨论就格外受人关注 本文将浓缩 地介绍美国洪水管理走过的五十年历程一 美国洪水管理基本情况1 美国的泛区美国的洪水易发区约有 150 000 平方英里 约占美国本土的 7% 其中几乎有 1000 万户家庭 3900 亿美元财产处在风险中 泛区的城市化率为其它地区 的 2 倍 年均死亡人数稳定 年均洪水损失上升 每 年灾后救济 30 亿美元 未参加保险的损失增多 不 仅在 100 年一遇洪水泛
19、区内有不受保护的开发 而且 在100 年一遇洪水泛区外的邻近处更不断有开发 决定在泛区内居住并从事开发业务的人 支付的决策 投资是不相称的 贷款与洪灾后的补助挫伤了采取防 护措施的积极性 泛区内有 2 万个社区 90%参 加 了 国家洪水保险计划 但只有不到 20%的 居 民 买 保 险2 美国洪水管理的发展过程1917 年 防 洪 法 开 始 在 密 西 西 比 河 下 游 萨 克 拉 曼托河实施 1927 年美国特大洪水发生后 于 1928 年 颁布实施 1928 年防洪法 提出对密西西比河进行综水资源管理 10合治理 以防洪为主 1936 年防洪法是美国历史上第 一部综合性防洪法 195
20、3 年首次试行 TVA(田 纳 西 河 流 管 理 局 )土 地 利 用 和 控 制 洪 水 措 施 20 世纪五十年 代和六十年代开展水资源协调 于 1965 年成立美国 水资源委员会 1968 年颁布洪水保险法 1976 1979 1986 与 1994 年对国家泛区管理计划进行修订 1993 年上密西西比河流域发生大洪水后在洪水管 理上提出三个重要建议 即 充分考虑所有可能的措 施 包括 撤退 预报预警 防护 天然与人工滞蓄 洪 充分估计社会 经济与社会价值 更多地采用非 工程措施 通过泛区管理与计划减少脆弱性3 洪水管理的发展趋势管理向沿海社区 沿河 滨湖地区转移 大规模 基建投资减少
21、 各种标准 条例等措施增多 从工程 措施转向地方规划 条例 区划和多目标管理 国家 洪水保险计划成为管理的重要工具 对地方政府因疏 于执行泛区条例的投诉增加 增加了对湿地自然功能 与环境质量内在价值的认识4 美国洪水管理的原则 洪水管理的基本责任在州与地方政府 主要考虑的是联邦政府的利益 从全部社区 区域与国家的规水资源管理 11划与管理上审视泛区 从泛区管理的视角看待洪水损 失 而不仅仅追求损失本身 在资源管理上更多地从 泛区内外的资源着眼 考虑成本与效益的相互影响 对各种策略进行评价二 美国洪水管理在 93 大洪水中暴露出来的问题1 洪水风险依然十分突出自 1930 年密西西比河防洪法通过
22、后 该流域的防洪一直以人定胜天为原则 联邦政府把泛区管理始 终立足于以工程措施减少洪水的影响上 泛区管理就 是控制洪水 只是在近 30-40 年 才增加采取非工程 措施 虽然在 1965 年建立了美国水资源委员会 但 从 1981 年起就停止了工作 因此 联邦政府在制定 政策 解决水资源管理问题方面并未发挥多少指导作 用 1977 年 随 着 泛 区 管 理 行 政 命 令 (EO 11988 号) 的颁布 卡特总统要求联邦政府关注泛区管理 然而 联邦机构并未正确理解 EO 中的规定 反而在泛区兴 建或支持兴建建筑物 考察委员会认为 不仅在上密 西西比河流域 而且在全美国 人民的生命财产都处
23、在风险中 泛区从减灾措施中收到减少损失的实惠 但是 这些措施却往往把人们吸引到风险很大的泛区 中 从而加重了下一次洪水的损失 处在风险中的人水资源管理 12们 既 没 有 充 分 意 识 到 这 种 风 险 的 性 质 及 其 带 来 的 后 果 也没有采取有力的措施来分担联邦为承受洪水风 险而造成的财政上的困难 在 93 大洪水前的 30 年 里 年均洪水损失约 20 亿美元 在前 10 年里 年均 损失已增至 30 亿美元 在 1988-1992 年间 美国联 邦应急管理局(FEMA)每年的灾后恢复支出达 2 亿美元 1993 年则高达 42 亿美元93 大洪水最引人关注的是 在许多被认为
24、可以防 御极端洪水的地方 洪水损失却十分严重 在过去的 几十年里 尽管国家在防洪工程上耗资巨大 但洪水 损失却呈上升趋势 人们不禁问道 防洪工程是否在 诱 导 人 们 徙 居 存 在 严 重 洪 水 风 险 的 地 区 许 多 实 例 表明 社区面临防洪工程兴建后急剧开发的压力 即 使社区推行土地利用与其它泛区管理的政策 也依然 存在这种开发压力 此外 大坝下游也存在诱导开发 的问题尽管陆军工程兵团认为在 93 大洪水中 防洪工 程 起 到 了 巨 大 的 减 灾 作 用 (估 计 减 少 损 失 190 亿 美 元) 但防洪工程仍然存在不少问题 如(1)堤 防 标 准 一 般 不 高 (2)
25、由 于 水 文 条 件 变 化 以 及 工 程 质 量 问 题 在洪水尚未漫堤之前 堤防就可能垮掉水资源管理 13(3)堤 后 排 水 不 畅 导 致 损 失 因此 即使遇到非常 遇洪水 或者防洪系统运行不当 泛区也会产生洪水 风险 考察委员会认为 位于设计标准为 100 年一 遇堤防背后的建筑物存在的剩余风险 要大大超过位 于 100 年一遇或超过 100 年一遇洪水位以上的建筑物 所 具 有 的 风 险美 国 联 邦 应 急 管 理 局 证 实 在 1975-1993 年间向 国 家 洪 水 保 险 计 划 (NFIP)要 求 索 赔的投保者中 有 24%都 不 位 于 100 年一遇泛区
26、内 其 损 失 大 都 因 堤 后 排 水 不 畅 引 起 而 与 洪 水 泛 滥 无 关洪水保险政策在管理上存在的问题是 当堤防标 准达到保险要求的 100 年一遇洪水时 堤后就属于安 全开发区了 而且位于堤后的原投保者还可以退保 显然 这种无视堤后剩余风险的政策不仅诱导开发 而且增大了损失 概率论表明 任何地点在 30 年内 出现等于 大于 100 年一遇洪水的概率为 25% 洪水 管理必须关注防洪保护区的剩余风险2 泛区管理职责不清自 1936 年颁布防洪法后 联邦 州 地方政府 即开始致力于洪水管理 但各级政府在洪水管理上的 职责不很清楚 虽然 联邦政府位居领导地位 州与 地方政府为负
27、责具体管理的实体 但是 由于联邦政水资源管理 14府向大多数减灾措施 灾后恢复以及生态系统修复 提供大量经费 致使下级政府在管理上听从联邦 然 而 联邦政府机构却往往根据自身的利益与管理目标 制定政策 计划 导则或指南 而这些在下达前并未 很好协调 甚至相互矛盾 因而使洪水管理不力事实上 泛区作为流域的一部分 在管理上应当 与流域管理形成整体 而且应当是多目标的 然而 联 邦 的 不 同 机 构 下 达 的 大 多 是 单 目 标 的 管 理 政 策 与 计划指南 地方只好一一应对 例如 森林局的计划 要求地方减少水中盐份并控制水温 以改善水生物的 生存环境 其实 用不了增加多少经费 就可以实
28、现 一定的防洪减灾目的又 如 国 家 洪 水 保 险 计 划 只 规 定 建 筑 物 应 达 到 的 设计标准 而不管该建筑物的建造位置 这是因为建 筑物的位置属于土地利用规划范畴 而土地利用规划 的职责分工在州与地方政府 可是就洪水保险而言 建筑物的标准与位置都是重要的管理内容 在推行保 险时将之分割开确实引发出不少问题 例如 一座建 筑物位于浅的洪水淹没区 居民进出的问题不大 反 之位于低洼处的建筑物 居民几个星期不得进出就 不可想象了 这样 自然会影响居民投保的积极性联 邦 不 同 机 构 出 台 的 互 不 协 调 的 政 策 也 使 地水资源管理 15方 社区 个人寻求对已有利的政策
29、执行 造成管理 上的混乱 例如 堤防修复政策 美国陆军工程兵团 要求地方分摊公法 84-99 计划内堤防投资的 20% 但 不分摊联邦堤防的修复费用 美国土壤保持局要求地 方分摊同类堤防费用的 25% 联邦应急管理局规定当 总统宣佈国家发生灾害的地区 执行 Stafford 法 要 求地方分摊恢复费用的 25% 而在 93 大水后 总 统让 FEMA 将地方的分摊比例改为 10% 以上都是 联邦的执法机构 各自下达各自的政策 地方自然会 自找政策了 由于联邦政策不协调 有时某个或某几 个联邦机构认为不宜修复的堤防 却获得另一个联邦 机构的批准3 对生态环境重视不够只是在最近几年 美国政府才意识
30、到上密西西比 河流域这一脆弱的生态系统的重要意义 鉴于在过去 的两个世纪里已丧失了大量生存的土地 人们才认识 到美国在目前所面临的严重的生态后果 尽管美国认 识到有效的泛区管理可以减少损失 并能在利用泛区 及其流域和自然环境之间找到某种平衡 以满足社会 与环境的需要 但是 美国政府似乎并未充分认识到 这一优势 例如 美国在近百年里大量疏干湿地就是 一例 湿地是富有生态价值独特的环境 是生态环境水资源管理 16不可缺少的一部分 湿地可以滞蓄洪水 补给地下水 涵养水份 净化水质 对维护与繁衍生物链起着重要 的作用 然而 美国在开发泛区时却疏干了大片湿地 从 1870 年到 1980 年 疏 干 了
31、 全 国 2.21 亿亩地的 54% 在 美 国 西 部 九 个 州 已 有 57%的 湿 地 改 为 它 用 到 20 世纪 50 年代 森林湿地已锐减到 6670 万英亩 到70 年代 又有 650 万英亩湿地被疏干 从 50 年代到70 年代 在美国相邻的州中 平均每年有 48.5 万英 亩湿地消失 其中 87%用 于 农 业 大片湿地的消失 使生态环境遭到严重的破坏4 推行洪水保险不力 洪水保险没有很好地进入市场 泛区内居民参加洪水保险的仅占 20-30% 不参加全国洪水保险的社 区照样可以得到大量灾后补助 从而在泛区居民中造 成这样一种印象 购买洪水保险划不来5 减灾措施协调不够 联
32、 邦 政 府 在 泛 区 管 理 中 推 行 的 减 灾 措 施 不 够 协调 例如 在上密西西比流域 由联邦 州 地方及 个人负责的堤防 水库缺乏整体性结合 因而达不到 应有的减灾效果 许多堤防标准不一 质量不同 位 置欠佳 今后还会失事 此外 对堤防与环境的关系 也注意不够 联邦政府的减灾应急反应和灾后恢复工水资源管理 17作也都与地方协调不够 很难发挥各级政府的减灾合 力三 美国对处理自然灾害政策上的反思 许多参加美国第二届灾害评估讨论的专家 学者与 政 府 官 员 都 对 美 国 处 理 自 然 灾 害 政 策 上 出 现 的 失 误进行了反思 与会者普遍认为 在传统上 美国政 府习惯
33、于灾前发出警告 灾后致力于紧急救援 并且 一次又一次地修复堤防 以应付一次又一次的灾害 但是 由于多方面的原因至今仍未找到适当的办法 能够把灾害损失减少到可以接受的程度 例如 灾前 警告 许多人并未很好地领会损失概率 总是过于低 估避免危害以及采取措施减少脆弱性的好处 即使他 们被证明错了 灾害已经发生了 他们仍然假设灾难 不会临头 有些人当无法防御灾害 也无法确知何时 何地可能发生损失时 他们就听天由命 另一方面 准 确 估 计 风 险 的 困 难 也 降 低 了 警 告 的 有 效 性 与 可 信 度 如美国南佛罗里达地区规划委员会的一项评估指 出 在佛罗里达州 当发生 5 级飓风这一最恶
34、劣的事 件 时 最 大 损 失 估 计 为 50 亿 美 元 不久安 德 鲁 (Andrew)飓 风 果 然 在 当 地 发 生 了强度只有 4 级 损 失却大了 5-6 倍灾害救助是必要的 然而如果执行不当 救助反水资源管理 18而会导致更大的风险 这是因为灾害救助有时会滋长 依赖性 萌生轻视风险的心态 认为反正国家会补助 个人也就淡漠了采取措施减少自身脆弱性的责任感 美国每年花在灾后救助多达数十亿美元 朝野对此议 论纷纷 有人抱怨 也有人怀疑灾害救助对于防止灾 害发生到底有多少作用 因为 人们注意到 灾害发 生后 受灾的居民就在同一地点 用同样的老法子 用纳税人的钱修建起自己的家园洪水保险
35、是另一种对损失进行补偿的办法 保险 从整体上看对减轻灾害有好处 但是 当灾害引起的 损失过大时 保险公司就要有能力将损失分散到一个 很大的地区 或者能找到再保险市场 或者能有公共 的资助 然而 将损失分散到很大的地区已不可能了 这是因为出现了接受风险的心理障碍 人们认为用保 险来对付自然灾害的价值不大 除非身居高风险中 当自己濒临破产时有一家保险公司接受保险 才有投 保的积极性 美国 93 大洪水影响的中西部 9 个州 只有 20%位 于 泛 区 中 的 建 筑 物 投 保 就 是 明 证 鉴于自 然灾害损失过大 也就很难找到再保险公司了 因此 保险公司试图将风险转嫁给政府 例如 安德鲁飓风
36、灾 难 发 生 后 保 险 公 司 开 始 取 消 佛 罗 里 达 州 的 保 险 单 州政府则对财产保险单征收附加费 以建立飓风水资源管理 19灾 害 基 金 相 当 于 私 人 承 保 者 的 再 保 险 1994-1995 年 保险公司向国会提交提案 要求建立一种公共合 作关系 用联邦财政向超过赔偿储备金的巨大损失提 供再保险 不过 国会并未通过这一提案在过去的两个多世纪里 美国一直与自然格格不 入 最明显的例子莫过于泛区开发 开发利用危险区带 来 灾 害 控 制 危 害 加 大 对 泛 区 的 开 发 力 度 导致更大的灾害 再投资控制危害 如此循环 往复 形成洪水管理政策上的的怪圈
37、这个怪圈是怎 样形成 又是怎样紧缩的呢 一些专家有以下看法1 从任务与目标上看在对待损失的态度上 政府的政策是不一致的 当 政 府 发 现 难 以 对 风 险 源 加 以 控 制 时 (亦 即 减 少 危 害 的 摧 毁 力 ) 政 策 就 倾 向 于 控 制 生 命 损 失 而不是减 少财产损失 倾向于关注大灾而非经常性灾害 如地 震 飓风灾难当在技术上可以控制危险时 政策除 关注生命损失外 还关注限制财产的损失 关注常遇 灾害 而非极端事件 如利用暴雨排水和防洪工程处 理洪水的政策国家和州政府认为死人是不可以接受的 而巨大 的财产损失则是一种合理的风险 一般认为遏制灾害 性洪水防洪工程耗资
38、巨大 而减少常遇洪水(2-100 年水资源管理 20一 遇 )的 工 程 投 资 则 是 可 以 负 担 的 其 结 果 就 是 鼓 励 在 缺 乏 充 分 保 护 的 地 区 进 行 开 发 一 旦 遭 遇 稀 遇 洪 水 人民的生命财产将损失惨重另一方面 联邦以及许多州政府仅仅关注减少人 民生命财产的风险 而不关注环境与社会公正 因而 使环境恶化的事例不胜枚举 仅仅关注减少财产损失 使财产拥有者受益 却可能以牺牲其它社区的利益为 代价 这是不公正的 因为这些社区分摊了地方为兴 建和维修由联邦资助的控制危害工程的投资 这种政 策破坏了协调的原则 破坏了实现社会 环境与经济 的整体目标2 从措
39、施途径上看面对风险 决策者可以从承担风险 消灭风险 减少风险与转移风险政策中进行选择 联邦与州的决 策者往往认为承担风险与消灭风险是不可取的 而倾 向于选择减少风险与转移风险 有的决策者认为 承 担风险要让个人与企业去处理风险 去承受自然造成 的损失是不可以接受的 虽然远离危险区从事开发以 及防止大规模利用危险区内土地可以消灭风险 但联 邦与州政府却认为这不符合其经济与政治上的考虑减 少 风 险 与 转 移 风 险 已 成 为 联 邦 与 州 政 府 应 对 自然灾害的首选 然而 减少风险却存在四方面问题水资源管理 21首先 在目前试图通过控制危害 在广大地区使减少 风险成本降低的机会不多 第
40、二 虽然实施安全开发 有可取之处 但因个人财产在经济上的负担 使这种 作法的效果在已有的开发项目上受到限制 而且由于 建 筑 商 和 开 发 商 有 可 能 逃 避 实 施 安 全 开 发 的 标 准 而 失去应有的减灾效果 第三 安全开发只关注利用危 险区的社会利益 而往往忽视该地区的环境价值与开 发不相容的矛盾 第四 在联邦与州采取统一的减少 风 险 措 施 (如 洪 水 保 险 )和 统 一 的 处 理 风 险 措 施 (如 建 筑标准 )时 地 方 上 再 想 采 取 承 担 风 险 的 活 动 余 地 就 很少了通过赈灾 保险 减税以减少洪水危险是转移风 险常用的办法 不过 有些经济
41、学家认为赈灾是对风 险实行补助 会加剧对危险地区土地不恰当的和过度 的利用 保险的本意是分担风险而非补助风险 但实 践却背离了这一初衷 为使 1968 年国家洪水保险法 获得通过 该法案向洪水保险区内数百万宗建筑物提 供保险费补贴 从而失去了搬迁这类建筑物的机会 保险法通过 25 年之后 仍有 40%的 保 险 单 获 得 补 助联邦的保险与赈灾计划中包含对风险的补助 无 疑助长了开发危险区的势头 事实上 联邦与州这种 重点推行减少风险与转移风险的做法 除增加了风险水资源管理 22外 还将占用风险区的责任转嫁给国会和州议会 从 而减轻了地方政府传统上管理危险地区应负的责任 不过 也有十多个州政
42、府采取了具有包容性的管理计 划 即将处理危险的措施与达到社会其它发展目标密 切结合在一起 形成一种综合性规划3 从管理方法上看 联 邦 与 州 政 府 在 管 理 自 然 危 害 的 方 法 上 是 割 离的 美国联邦有 12 个部门与独立机构具有杰出的处 理 洪 水 相 关 问 题 的 计 划 许 多 这 类 计 划 是 灾 后 采 用 的 其余的则反映了某些官僚与中间商人的积极性 因此 管理危险的方式是强迫性的 很少考虑各部门 如何从整体上去处理危险事实上 联邦政府在合理管理危险的问题上也曾 作过一番努力 例如 1965 年 美国水资源委员会与 流 域 规 划 委 员 会 相 继 建 立
43、目 的 在 于 促 进 联 邦 机 构 间 联邦与州之间工作上的协调 但从 20 世纪 80 年 代起 这两个机构即停止了工作 1977 年 卡特总统 签发 11988 号 行 政 命 令 (EO) 指示联邦不得为了自身 业务而利用泛区 也不要促使私人企业在泛区进行开 发 然而 联邦机构并未很好地执行 从而削弱了当 地或州政府现有泛区管理条例的有效性 等于给地方 政府施压 使其放松对条例的执行 虽然从职责分工水资源管理 23上看 联邦在处理危险时起中心作用 但他们认为土 地利用管理是州与地方政府责任 因而并不关心土地 利用规划与管理4 从政策范围上看 联邦与州处理危险的计划是部分的 而且非综合
44、性的 处理危险的方式是彼此孤立的 减灾 防灾 应急恢复等灾害管理工作是各管各的 与地方和州 的 政 策 也 不 相 干 虽 然 联 邦 应 急 管 理 局 (FEMA)建 议 建立全面的应急反应管理系统 然而 其它联邦机构 却少有回应四 如 何 跳 出 管 理 政 策 上 的 怪 圈 (有 的 专 家 强 调 ) 1 政府必须限制对风险的补助FEMA 呼吁减少对灾害的救助 建议设置一种救 助阈值 如同减少保险费一样 当损失超过某个数量 如人均 5 美元 才能获得灾害补助 当巨大损失发生 人均超过 75 美元时 联邦政府才对全部损失负责 如果不彻底取消这种补助 也可在重复受洪水淹没的 建筑物的保
45、险费上征收附加费 以减小补助的作用 这种附加费将使财产拥有者作出如下抉择 要么在泛 区外安置建筑物 要么加固建筑物以减少损失和保险 的附加费2 政府必须建造风险信息基础水资源管理 24政府必须提供风险信息 而不仅只是危险信息 不仅要让公众知道何处有洪水危险 还要让公众了解 现 在 和 未 来 利 用 洪 水 危 险 地 区 可 能 发 生 的 损 失 水 平 及灾害后果 如果当地官员了解到在洪水危险区内从 事开发将使当地财产税率每 20 年猛增一次 以补偿 因洪水造成的税收与基础设施的损失 那么地方官员 面对土地开发的建议就会难以决策 如果居民在购买 泛区内房屋时了解到这种风险信息 他们就可能
46、另选 安 全 处 所 买 房 从 而 使 开 发 商 在 危 险 区 建 房 三 思 而 行洪 水 风 险 图 是 表 明 洪 水 可 能 泛 滥 地 区 的 很 有 价 值的信息源 然而 它包含的风险信息量太少 而无 法用于土地利用规划 因为土地利用规划要将洪水风 险图扩充到 1 平方英里的小流域 而忽略了小流域就 等于忽略了最快速发展的城市 在泛区图上增加全面 开发的信息 就会让财产拥有者了解在洪水危险区发 展可能酿成的后果 他们就会要求地方官员采取蓄滞 洪区或别的措施来减少洪水的威胁3 政府必须承诺管理危险地区 承 诺 是 公 务 员 竭 力 在 灾 前 处 理 自 然 危 险 的 一
47、种意愿 联邦政府让地方按照国家洪水保险计划编制紧 急反应计划 但这种计划是粗枝大叶的 因而使地方水资源管理 25政府作出的承诺是虚假的 事实上 政府的承诺可以 做得好一些 联邦政府可以通过社区保险费率系统 调动当地政府参予洪水危险区规划过程的积极性 不 过仅有地方的积极性是不够的 还必须有上级指令性 的规划 由于允许地方政府在泛区进行开发 因此 只有当在当地发生洪水灾害之后 由社区保险费率系 统刺激起来的积极性才有效 而对于拥有大量未被开 发泛区的社区 且在危险地区被纳入城市开发计划以 前进行规划时 社区保险费率系统就刺激不了多少积 极性 指令性的规划不同 它可以为社区提供一条可 持续发展 认
48、真作出承诺的道路 此外 联邦与州还 可以在土地利用规划中 将联邦与州对基础设施和经 济开发的资助与社区的参予结合起来 使地方作出良 好的承诺4 政府必须协调和统一处理危险的政策 政府处理自然危害的职能分散在各级政府 这种被割裂开的权威与责任 使地方很难以一种合力去处 理危害 例如威斯康星州的一个地方社区 正当决定 将其中心商业区迁出行洪道时 但却遭遇了水灾 社 区 本 可 以 避 免 采 取 陆 军 工 程 兵 团 用 堤 防 代 替 搬 迁 建 筑物的建议 但受到威斯康星州两位参议员的干预 事后 社区不得不克服来自 7 个不同的联邦贷款计划水资源管理 26所需履行的繁琐手续以使搬迁计划实现近
49、些年 联邦已开始注意到协调 但一些专家认 为 不仅联邦机构需要协调 州与地方同联邦之间也 都需要协调 因为财产遭受损失在地方 自然灾害的 影响也首先被地方感知 协调的机制主要是土地利用 规划 这是因为当制定土地利用规划时 才能使联邦 机构的行动步调与地方取得一致5 政 府 必 须 在 管 理 方 法 上 和 土 地 利 用 管 理 上 有 所创新联 邦 政 府 的 中 心 作 用 应 当 是 促 进 编 制 州 与 地 方 级系统的 相互合作的规划过程 而不是制订新的巨 额公共投资计划以控制洪水危险 或者试图直接对危 险地区的土地利用加以管理 联邦政府应当取消统一 的国家标准 而制订适合于广大不同地区情况的目标 与标准 联邦政府在管理上应当塑造这样一种新的形 象 与地方各级政府合作协调 停止补助 增强信息 促进共识 严守承诺 并在行动上与州和地方政府的 规划相一致五 土地利用规划 推行洪水管理有力的杠杆 早在 20 世纪 50 年代 美国对警告 救援 保险 以及工程措施带来的问题就有了认识 1950 年 杜鲁 门 总 统 水 资 源 政 策 委 员
