1、东北师范大学硕士学位论文当代中国行政区划改革设想申请学位级别：硕士专业：政治学理论0马 名 姓导教师：刘形20070501AbstractChinese administrative division has more than 4000 years centuries-old history* it is an important strategic problem which is relation to overall situation of one countrys politics、 cconomy and social development. Administrative di
2、vision takes as m important part of our political system which serves for political government and adapt to the needs of economic development.Whether its design is rational or not, it will influence directly managerial efficiency of country and distric administration、 the rational division of capita
3、l and district sientific distribution and rational utilizing and healthy development of and society.With the in-depth inovation of economic system in our country、 and perfection of socialism market economy step by step、 the change of government function、 the elevation of productivity level、 the deve
4、lopment of morden trafic communication and progress of urbanization process, current administrative division is exposing more and more shortcomings, it cant satisfy with more and more needs of morden construction. So it must insist on the principle of reform to administrative division and consider t
5、he whole reformation of administrative division combining theory with practice,thinking and planning from the whole inovation basing on lasting peace and stability, innovating the administrative division system,having administrative division correspond with Chinese national situation，a dapting to th
6、e requirement of economic and social development， adapting to the evolvement and management laws of administrative division，f ull boosting the implement of big object of affluent society.The artice is divivded 3 parts; Part 1，s tarting from the origin of Chinese administrative division, introcuce th
7、e connotation、 character、 classification and functions of of Chinese administiative division on the basis of dicussing partial multiple level and partial less extent of administrative division management as well as its existent shortcominganalysing the necessity of administrative division; part 2,de
8、monstrate the possibility of Chinese administrative division from the reform enviroment、 economic developments international summarizing the persisting principle of administrative division reformation; of the former parts, put forward concrete consumption of administrative division in China;reduce t
9、he layer of administrate distribution、 increase the provincial administrative units,continue advancing reformation of government organization.Key words: Contemporary China; Administrative division; Reform; Assumption独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过
10、的研究成果,也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料,与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了 明确的说明并表示谢意。iM B期： 补 牟：站学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 学位论文作者签名-数据库进行检索可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 (保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文作者签名：納 指导教师签名：日 期：i
11、BlAS 日 期：Iffo学位论文作者毕业后去向- 工作单位：通讯地址t _ 邮编:onw4“引言经济体制改革的不断深入，特别是社会主义市场经济体制的建立和完善，迫切要求 政治体制进行相应的改革，否则经济体制的进一步改革就难以成功，这是近几年改革实 践所一再揭示出来的真理，正在被越来越多的人所接受。为什么经济体制改革步履维 艰？为什么政企长期不能分开？为什么中央的许多政策不能及时贯彻？为什么跨行政 区的横向经济联合困难重重？等等。早在1980年，邓小平在党和国家领导制度的改 革一文中就指出：“从党和国家的领导制度，干部制度方面来说，主要的弊端就是官 僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，
12、干部领导职务终身制现象和形形色色 的特权现象”，从几十年的改革实践来看，层次繁多的行政体制以及由此产生的权力过 分集中，行政机构臃肿，官僚主义严重等现象，已经成为阻碍我国经济体制改革进一步 深入的主要原因。行政区划作为国家行政管理的重要组成部分，是国家权力再分配的主 要手段之一，它直接关系到政权体制和行政管理层次的确定，其科学与否，必然影响整 个行政管理体制改革，进而影响经济体制改革的顺利进行因此,改革和完善现行的行 政区划是我国各项事业顺利发展的重要基础和突破口，势在必行。行政区划改革作为一项复杂而艰巨的社会系统工程，其重要性和必要性己受到了国 内学术界的广泛关注。近几年，改革行政区划的呼声
13、很高，改革设想提出很多，仁者见 仁，智者见智在如何深化行政区划改革的问题上，主要有两种看法，一种是“改革激 进论”，即尽可能快的进行行政区划的根本性变革；一种是“改革缓行论”，即行政区划 改革应暂缓进行。在行政区划改革的具体构想上，大多数人都主张减少行政区划层级， 实行省县（市乡（镇)三级制。增设直辖市，逐步把我国的一级行政区扩大 到相对合理的50个左右是改革的主流声音有的人则主张“弱省废县”或设立“都市 圈规划办”。我国的行政区划改革和其他任何一项改革一样，都只能走既积极又稳妥的 路子，只有这样，改革才能成功。中国现行行政区划显现的突出问题是管理层次偏多、幅度偏小、行者区域单元大小 悬殊等。
14、层次过多，既增加管理成本，也影响行政效率。本文对行政区划的基本理论做 了系统的论述，并将理论与实践紧密结合，在行政区划理论的基础上分析了中国行政区 划的弊端，论证了行政区划改革的可行性、必要性，提出了行政区划改革的基本构想。一、 中国行政区划改革的必要性中国现行的行政区划总体上是与多民族统一的国家结构相适应的，自中华人民共和 国成立以来，少有太大变动。就其历史演变而言，基本上还是元明清时代和民国时期所 遗留下来的，由于行政区划的发展演变具有历史继承性等重要特征，这就不可避免地会 从历史上既继承一些合理因素，也继承许多不合理因素。随着社会主义市场经济体制的 建立，我国行政区划与新时期政治、社会环
15、境不相适应的矛盾日渐暴露，行政区划已经 到了非改不可的地步。合理划分行政区域有利于科学配置资源，促进经济发展；有利于 合理调节中央与地方关系；有利于深化行政管理体制改革;也有利于加强行政区域合作， 建设和谐社会。(一）中国行政区划基本理论中国是世界上历史最悠久的文明古国之一，有几千年光辉灿烂的文明史，行政区划 的历史也十分久远，其萌芽始于原始社会向奴隶社会过渡的夏朝。夏朝的地方行政区划 单位，是在原始公社部落基础上形成的“方国”或“小邦”，商和西周的行政区划实行 以血缘关系为基础、按地域划分的分封制。总的来说，夏、商、西周是行政区划的萌芽 阶段，行政区域的划分尚未从根本上冲破氏族制度遗留下来的
16、血缘联系。春秋时期，先后产生了县制和郡制，这就在一个诸侯国内有了现代意义的行政区划， 第一次实现了对人民的管理主要按地域、而不是按血缘来划分。战国时期初步奠定了郡 县制的基础。公元前221年，秦始皇统一中国，全面推行郡县制，至此，在全国范围内 确立了体系完整、结构严密、层次分明的行政区划。自汉至清，以至民国时期，不同历 史时期的行政区划存在一些差异，但以郡县制或省县制为主的行政区划基本未变。1.行政区划的含义及特点简单地说，行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地说，就是根据国家行政管 理和政治统治的需要，按法定权限和程序，充分考虑领土面积、自然地理条件、政治经 济状况、民族关系、人口密度、历
17、史传统、风俗习惯、地区差异和国防建设等多种客观 因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土划分为大小不一、层次不同的行政区域 体系，并在各个区域设置相应的地方国家权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络， 为社会生活和社会交往明确空间定位。行政区划是社会发展到一定阶段，国家取代了旧 的氏族组织，要求按地区来划分国民的必然结果。国家产生后，“由血缘关系形成和连 接起来的旧的氏族公社已经很不够了，因此，按地区来划分就被作为出发点，允许 国民在他们居住的地方实现他们的公共权利和义务，不管他们属于哪一部族或哪一部 落”。可见，行政区划是人为而非自然形成的，是一个国家权力再分配的主要形式，也 是国家统治
18、集团意志及政治、经济、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客观反映。广义的行政区划还包括对已有行政区域的调整(变更)行政区划变更的内容按具体 情况可以分为以下6类：建制变更，包括增设、裁撤、改设（如县改为市)*行政 区域界线变更，即行政区域扩大或缩小。行政机关驻地迁移，包括新增设行政区，确 定新的行政中心。隶属关系变更。行政等级变更，包括升级和降级，更名和命名， 更名指行政区专名改变，命名指给新设的行政区确定专名。在实际工作中，一个地方 行政区划的调整，可能只涉及上述6类中的一类，也可能涉及几类，根据对行政区划概念的理解，我们可以归纳出行政区划的几个基本特征： 第一，政治性、政策性和阶级性。行政
19、区划是统治阶级实现其统治和管理的行政手 段之一，是国家政权建设的重要组成部分，与国家阶级性质、政权组织形式、国家结构 形式，与政治体制改革、经济体制改革、民族团结、巩固国防等密切相关，具有很强的 政治敏感性、政策性和阶级性。“行政区划合理与否，直接关系到国家政权结构和行政 管理体制，关系到中央能否有力地统率、指导、监督地方，关系到地方政权能否有效地 在本行政区域内行使职权,最终必然影响国家政权的巩固、整个国家机器的效率和经济、 文化的发展。” P1不同的阶级社会，统治阶级设置行政区划的根本目的不同。资本主义 国家行政区划的目的，是巩固资产阶级对广大劳动人民的统治，为资产阶级对外侵略扩 张，对内
20、剥削、镇压无产阶级服务*社会主义国家行政区划的目的，则是巩固人民民主 专政，保障国家的领土完整、民族团结和经济发展，维护广大人民群众的根本利益。第二，系统性与综合性。一个国家的行政区划体系是一个十分复杂而又庞大的动态 系统，每个行政区域与相应的国家机构是一个统一的综合体在这一系统内，涉及国与 国的边界关系、行政区之间的边界关系、一国内部的中央与地方关系、地方与地方间的 关系、各民族之间的关系、行政中心与行政区域之间的关系、政权建设与经济建设的关 系、经济利益与自然资源之间的平衡关系等等，其实质是各种政治、经济利益关系。同 时，行政区划还具有很强的综合性，涉及政治、经济、法律、文化、历史、地理、
21、民族、 人口、资源、环境、生产力布局等诸多因素。总之，行政区划工作是“牵一发而动全身” 的大事，要分析各种因素的关系、影响程度，从全局出发综合地加以考虑。第三,历史继承性与相对稳定性。各国行政区划都是阶级社会以来历史发展的产物， 尤其是一些历史悠久的国家，在几千年的历史中形成相对稳定的行政区建制，对于同一 个国家来说，今天的行政区划是在或多或少地继承了前代行政区划的基础上逐渐演变而 来的，完全脱离原有基础开创全新的行政区到是不可能的。事实上，后1代行政区划盼 很多创新也是萌发 于前代的行政区划之中-另外，位于地表一定位置的特定区域的行政 区划，必然受到当地地理条件、风俗习惯、传统因素的影响，而
22、地理条件、.风俗习惯、 传统因素都有很强的稳定性，相应地，行政区划也肯定具有相对的稳定性.例如，中国 县的建制从东周开始，至今已有3000多年的历史，许多县域范围、县的名称、县的行 政中心与等级都未发生变化。第四，地域性与区界的不重叠性。行政区划总是在特定的地域空间内进行，各地域 内不同的自然地理要素、人文经济要素等都对行政区划产生影响，使行政区表现出空间 地域的差异性。尤其像中国这样一个幅员辽阔、自然条件复杂多样、发展极不平衡、由 多民族组成的大国，行政医划的地域性表现极为明显.因此，我们在行政区划的实际工 作中应因地制宜、实事求是，切不可一刀切，一个模式。不重叠性是由地域性带来的， 行政区
23、划是法律的、政治的行为，各级行政区都有严格的行政区边界线，同一级行政区 的界线不可重叠，也不可留有空白。重叠就会引起不必要的纠纷，即行政区域边界争议， 遗漏就会出现独立王国，影响国家的安定团结。第五，动态可变性.行政区划的稳定性是相对的，仅限在一定的空间和时间内，而 变更是绝对的，从历史上看，行政区划的变动是经常的，行政区划是上层建筑的重要组 成部分，随着社会的发展、国体、政体的变化而变化.行政区划必须适应经济基础的发 展，随着经济基础的变化作相应的调整。2.我国行政区域的类型尽管中国实行单一制国家结构形式，但行政区域的类型却多种多样。受政治、经济、 民族、历史、地理及生产力发展水平等因素的制
24、约，目前主要有四种行政区域类型，这 四种不同类型的行政区具有不同的性质和功能。(1) 一般行政地方般行政地方是指设置在普通地方、兼具农村地区和城镇地区的地方。由于我国大 部分地方城市化发展水平相对较低，这种类型的行政区域在设立之初主要兼管农村地 区。随着经济和社会的发展，城市化程度逐渐提高，在这类行政区域中城市的数量越来 越多：相应地，一些地方政府的功能随之发生了一定程度的变化，从原来的主要管辖农 村地区逐渐转为同时管辖农村和城市。随着政府功能的变化，一些地方政府的地位也发 生了变化，如将一般行政性质的地区改置为管县的市。这种逐渐发生的功能和地位的变 化虽然模糊了一般行政地方的性质（即主要管农
25、村还是主要管城市)，但不论经济、社 会体制如何变动 一般行政地方的总体布局都是行政E 划的基本常态。一般行政地方主 要有省、地区、县、乡。(2) 城市地方城市地方是国家在城市地区设立的地方分治单位。城市是伴随着商品经济和社会交 往活动的增加而出现的具有政治、行政或经济中心意义的新型地域；城市并不是一个自 然地理概念，而是与社会政治、经济的发展髙度相关联的、处于不断发展和变动中的地 点；城市也并不是一个具有长期历史渊源和相对稳定性的概念，在中国除少量政治、行 政中心外，城市基本上是20世纪以来商品经济发展的产物和农村商品经济发展到一定 程度经济构成转型的结果，因此严格地说,城市在本质上并不具有一
26、般行政地方的性质。 城市主要是作为经济、政治、行政中心而存在，城市的生存和发展能力主要取决于城市 本身所具有的经济、政治吸引力和辖射力，而不像一般行政地方那样，主要依靠国家政 权的力量来维持自身对所辖地区的控制。从外在特征上看，一般行政地方是“面”状 的，而城市是“点”状的。城市地方主要有直辖市、副省级市、地级市、县级市、区和 镇。(3) 民族自治地方民族自治地方是建立在实行民族区域自治地方的、具有自治权利和地位的地方行政 单位.中国现行的民族区域自治制度是相当特殊的制度，是“民族自治与区域自治的正 确结合，是经济因素与政治因素的正确结合这样的制度是史无前例的创举”。t 5】 其基 本特征是：
27、民族区域自治不是以民族为单位的民族自治，而是少数民族聚居的地方实行 的区域自治；不是居住在自治地方内的所有民族都实行自治，而只是实行区域自治的民 族在自治区域内实行自治。I 6迪此，中国的民族区域自治既不是民族自治，也不是地方 自治，而是特定少数民族在其居住区域内实行的区域自治。民族自治地方的设置也是 “面”状的，即民族自治地方更类同于一般行政地方，而相对不具有城市地方的特点。 (4)特殊型行政区中国有两种类型的特殊型行政区：一是指经济特区，如深圳、珠海、油头、厦门以 及海南省经济特区等。经济特区作为我们党改革开放政策的产物和建设有中国特色社会 主义理论与实践的重要组成部分，其诞生具有历史必然
28、性。经济特区从一开始就被赋予 享有特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，为全国的改革开放和社 会主义现代化建设做出了历史性贡献。二是指特别行政区，如香港、澳门特别行政区， 根据宪法和法律的规定，特别行政区实行不同于一般行政区的政治、经济、法律制度， 具有特殊的法律地位，在中央政府的管理之下，不拥有国家主权，特别行政区是我国为 解决香港、澳门、台湾问题而设立的特殊的地方行政区域，构成了我国单一制的一大特 点。特别行政区相对于我国其它地方行政区域来说，有以下特点：第一，国两制”* 在统一的中华人民共和国境内，主体部分坚持实行社会主义制度，港澳台地区保持原有 的资本主义经济制度和生活方
29、式，并在相当长的时期内保持不变，第二，髙度自治。与 其它一般行政区域不同，特别行政区实行高度自治，依照法律规定享有立法权、独立的 司法权和终审权。第三，由当地人管理，特别行政区的政权机关由当地人组成，中央人 民政府不派干部到特别行政区担任公职，即实行所谓的“港人治港“、“澳人治澳。 3.行政区划的功能行政区划是一个国家进行行政管理的基础和基本手段，对国家和各行政区域在政 .治、经济、军事、文化、社会等各个方面都产生重要影响。行政区划的基本功能主要是 由法律界定的，包括：第一，政治与施政职能。行政区域划分与国家结构形式、国家政权组织形式密切相 关，对于加强国家政权建设，进行有效的政治管理，促进各
30、民族团结，维护地区社会稳 定，实现国家长治久安具有重要意义，第二，经济与管理职能。行政区划是国家制定经济和社会发展长期规划的基础，是 五年规划及年度计划的基本地域单元，是进行宏观经济调控、促进横向经济联合、合理 利用部门资源、实行产业结构调整、生产力合理布局的基础。第三，社会建设与管理职能。不同层次的行政区域具有多种多样的社会风俗习惯和 一定的社会结构，构成不同的社区，是进行经济、政治、文化建设、社会管理、人口控 制、生态保护的基本单位。合理划分行政区域有利于社会福利、社会救济、社会保障等 各项社会事业的发展，有利于社会和谐和社会的全面进步。总之，随着行政区划系统的演变、内部结构的完善及社会经
31、济的发展，行政区域功 能逐渐向施政、管理、经济、决策、服务、文化、反馈、控制等多元化方向发展，(二）中国行政区划的现状与存在的主要问题1.中国行政E划的现状截至2005年12月31日，中国的行政区域划分为34个省级行政区23个省、5 个自治区、4个直辖市、2个特别行政区；333个地级行政区一一283个地级市、30个自 治州、17个地区、3个盟；2862个县级行政区852个市辖区、374个县级市、1464 个县、117个自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区；41636个乡级行政区 11个区公所、19522个镇、146n个乡、181个苏木、1092个民族乡、1个民族苏 木、6 152个
32、街道，t T2.中国行政区划存在的主要问题 (1)行政层级多而乱，且幅度偏小行政区划的管理层次是指纵向结构的等级层次，即纵向划分为不同层次，从而构成 国家行政管理的基本等级体系。管理层次的数目以及划分的方法直接影响和决定着国家 管理的有效性和有序性。行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖的下一级行政区 的数量，如中央政府直接管辖多少个省、自治区、直辖市，省政府直接管辖多少个县， 市政府直接管辖多少个区等。管理层次和管理幅度存在着相互制约的关系：管理层次越 多，管理幅度就越小；反之，管理层次越少，管理幅度就越大。根据现行宪法和有关法律，我国地方行政区划一般实行省（市、区)、县（市)、 乡（镇）
33、三级制，但实际上我国实行的是省、地区、县、乡（镇）的虚四级制和省、市 (自治州)、县（县级市)、乡（镇）的实四级制，并以实四级制为主。有的地方加上地 区、区公所、街道办事处等派出机关，达56级，是古今中外层级最多的少数国家 之一，从总体上看，我国地方行政体系层级过多，而且比较混乱。根据行政区划管理层 次和管理幅度关系原理，层次繁多必然带来各个层级的地方政府管理幅度偏小，截至 2005年年底，除合湾、香港特别行政区和澳门特别行政区之外，全国28个省（自治区） 管辖333个地级行政单位（包括地级市、地区、自治州、盟)，平均每个省（自治区） 辖11.9个地级行政单位：全国共有县级行政单位（不含市辖区
34、）2010个，平均每个地 级单位辖6个县级单位；全国共有乡级单位（不含街道）35484个，平均每个县级单位 辖17.7个乡级单位-自上往下看，中央政府管辖幅庋（以32个省级行政单位计）是省 级政府的2.7倍，是地级政府的5.3倍；自下往上看，县级政府的管理幅度是省级政府 的1.5倍，是地级政府的3倍， J在我国这样一个层级多、幅度小的尖三角形结构的行 政管理体制中，组织的上层（中央政府负责大政方针的决策等）和下层（县、乡级政府 负责执行、落实等）都是相对重要的一个层级，却比省、地区这两个中间层次的管理幅 度大，显然这是极不合理的行政组织结构模式6行政区划层级一多，极易造成行政机构擁肿，开支加大
35、，各级政府间的信息传输和 反馈环节增加，严重影响上级政府政策、决议、法令等的贯彻执行，大大降低了行政管 理的工作效率，助长和加剧了“诸侯经济”倾向，不利于加强中央的集中统一领导.管 理幅度偏小，客观上造成各级地方政府的权力过分集中，人浮于事，职责不清，地方政 府职能泛化，政企不分，该管的没有管好，不该管的却管起来，既束缚了企业的活力， 也影响政府行使自身的职能，非常不利于我国当前市场经济的深入发展*(2) 省级行政区数量偏少，且大小悬殊中国国土面积960万平方公里，是世界上最大的国家之一.与其它国家相比，我国 省级建制数量较少，省区幅员过大我国省级行政区只有34个，平均每个省级行政区 28.
36、2万平方公里，相当于欧洲的一个中等国家，如意大利30.1万平方公里，南斯拉夫 25.6万平方公里。由于省区幅员过大，省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理， 这就增加了行政管理层次，不利于加强省区对县的领导，容易造成管理混乱，滋生腐败 现象，更不利于建立一个髙效灵活的行政管理体系。省区面积过大，省对地方的管理力 不从心，一些省的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围重要的交通地域，而边 远地区的发展往往得不到重视，这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一由于各地的自然地理条件、人口分布、民族居住、宗教信仰以及历史文化传统的地 域差异，全国省、自治区、直辖市的规模大小悬殊很大。“东中部省份
37、面积不大，但人 口稠密，经济发展水平较髙。而西部地区面积广大，人口稀少，经济发展水平较低。例 如，面积最大的新理维吾尔自治区达160多万平方千米，而上海市的面积仅0.63万平 方千米，相差达252倍；人口最多的河南省达9256万人，而人口最少的西藏自治区仅 262万人，相差35倍。”所辖县市的数量来看，最多的省区超过146个，最少的不 足20个.各省、自治区、直辖市面积、人口、经济实力的差异，必然造成省际的不平 衡，造成行政管理层次参差不齐的混乱状态，不利于各个省区之间的相互协作与平等竞 争.(3) 行政E域边界犬牙交错，界限不清，破环了自然经济区域的完整历史上指导行政区划分界的基本原则有两条
38、：一是依山川形便，二是犬牙交错，前 者从经济目的出发，后者则作为一种政治手段，以防止发生割据，元明两代出于政治目 的，主要采用犬牙交错的原则，由于政区的继承性特征，这就使一瘦不合理的边界遗留 到今天. 例如 ,秦！m河一线 是我国气候的重要分界线 ，此线南北的人文、自然地 理条件均有较大差异。由于蒙元军队是从北到南逐渐征服金和南宋的韁域，为达到军事 上从北方控制南方的目的，行省的划分大都很不合理，其中陕西行省就包括秦岭以南的 汉中盆地，直到今天汉中地区不仅在自然条件方面与关中地区有较大的差异，在人文景 观和风俗习惯方面也与四川和湖北a较靠近。类似以上行政区域界线不合理的例子， 其它地区还有，为
39、此引起的行政区域界线纠纷连年不断，破坏了自然经济区域的完整。 如湖南湖北之间的洞庭湖流域，山东江苏之间的南四湖流域等.由于我国长期忽略对行政区域边界的管理工作，没有全面划定行政区域界线，使政 区界限划分不够明确，许多界线都是习惯线，导致行政区域边界争议和纠纷。这不利于 国家的安定团结，破坏了大量的自然资源，严重阻碍了地区经济的发展，(4) 行政区域名称混乱，有些通名层次复杂我国行政区域名称同名、同音、近音较多，通名概念含混，层次不淸。例如，吉林 省与吉林市专名同名，新疆维吾尔自治区与山西省新缔县同音等特别是政区通名概念 的含混带来许多问题，如区”有“自治区”、“市辖区”、区公所、特区、林区等，
40、“市” 有直辖市、地级市、县级市、计划单列市等，往往给社会生活、经济发展、军事政治、 邮电通讯等带来不便，造成许多麻烦。(5) 行政区划法律建设不完善党的十一届三中全会以来，我国在行政区划工作中明显加强了法制建设。现行宪 法和地方组织法是我国行政区划调整与管理的基本依据。另外，还有关于行政 区划管理的规定、行政区域边界争议处理条例、 地方经济活动以纵向为主， 即按行政区组织经济活动，加之各省都要建立独立的国民经济体系，这使我国有限资源 的宏观配置效率大大降低改革开放后，我国实行社会主义市场经济体制，传统的计划 经济体制虽然受到了强烈的冲击，但仍然延续了按行政区组织国民经济的办法，一旦由 于某种
41、力量导致行政区划界限成为区域联系的阻碍，地方经济便在行政区域的范围内呈 封闭式运行因此，在特定的政治、经济和自然环境下，我国现行的区域经济表现为十 分突出的“行政区经济”特征，它不仅与以统一为标志的市场经济体制相悼，而且也与 国际上地区性的区域经济一体化发展趋势背道而驰.f u】在“行政区经济”现象下，各地从地方利益出发，利用各种行政手段设置壁全，强 调推销本地产品，排挤外地产品，限制紧缺资源出境；为增加财政收入，追求政府政绩， 千方百计争投资项目，搞重复建设，阻碍了区域经济的发展。现有许多省区界限犬牙交 错也在客观上造成了区域经济的分割。在市场经济迅速发展.区域经济协作日益重要 的今天，这种
42、不合理的行政区划对区域经济发展的影响越来越明显的表现出来，而在生产力发达地区，这种影响和表现尤为突出可见，行政区与经济区的关系相当密切，在 二者基本一致的情况下，有利于区域经济的发展，反之，如果行政E 不合理，则阻碍区 因此，适时地调整不合理的行政区划有利于消除行政壁垒与地区封锁，发2.行政区划改革有利于提髙行政效率，促进政府机构改革建国以来，我国先后进行过多次政府机构改革，其基本表现形式是调整机构，减少 层次，精简人员以及转变政府职能，这些改革在不同程度上对完善我国行政管理体制产 生了积极影响，积累了有益经验，但并未完全取得预期效果，政令不畅、政出多门、多 头领导、人浮于事、行政效率低下等官
43、僚主义弊端仍很严重，并出现和形成了精简一 膨胀一再精简再膨胀的恶性循环现象，这不仅与改革的深度和力度有关，也与我 国的行政区划管理体制有关。一个国家行政区域的设置不仅对本国经济发展起重要作 用，而且是提髙本国行政管理水平的有效手段行政区域的设置与行政组织的管理幅度 密切相关。在行政管理工作中，管理幅度要适宜，不同的管理机构要根据管理对象和范 围的不同，确定一个适当的管理幅度。如果一个行政机构的管理幅度过大，就会因为处 理问题不及时而顾此失彼，误时误事，降低行政效率；如果管理幅度过小，就会增加管 理层次、管理机构和管理人员，造成机构臃肿，目前，我国省行政区过大，势必造成省级行政区下属的管理层次增
44、多，机构臃肿， 尽管我国地方行政区划一般是实行省、县、乡三级制但实际上实行的是四级制，有的 地方甚至实行五级制、六级制，这在无形中增设了两级行政机构，造成行政机构重叠、 行政人员增多、行政效率低下等官僚主义弊端以省和县之间的中间层次地区行政公署 为例，虽然只是派出机关，但实际上是作为一级独立建制运作的实存行政管理层次，起 着一级政府的作用。在机构设置上，地区行政公署与省县之间上下对口，省、县有什么 机构，地区几乎就有什么机构，已达到一级政府的规模；在行政权力和职责上，行政公 署对下辖的县（市）所承担的责任和任务与行使的行政权力与地级市几乎相同.因此， 我国要想提高行政机构的办事效率，就必须减少
45、管理层次精简行政机构，确定科学的、 最佳的行政管理幅度和层次，改革行政区划,这也是深入推进政府机构改革的必然要求。3.行政区划改革有利于改善中央与地方关系中央与地方关系是国家结构中最基本的关系之一，它直接影响到国家的统一、经济 的发展和社会的稳定*从我国解放以来中央与地方集权与分权变化的过程来看，有这样 一个普遍的规律：中央集权过多不利于调动地方的积极性,地方经济发展受到制约；反 之，地方分权过多，则地方发挥了积极性，地区经济发展加快，而中央发展又受到影响. 行政区作为地方行政管理的空间基础，凡是中央集权较多的时候，行政区划对区域经济 联系的刚性约束就较小；凡是地方分权较多的时候，行政区划对区
46、域经济发展的刚性约 束就越大，其结果是加剧了 “行政区经济”的形成与发展，改革开放后，为改变过去中央政府权力髙度集中的计划经济体制，建立并逐步完善 社会主义市场经济体制，我国在中央与地方关系上采取了许多重大举措。从1997年试 办经济特区，到实行“分灶吃饭”的财税体制，再到分税制改革，都充分调动了地方的 积极性，极大的剌激了地方经济的发展，但同时也产生了许多问题，如中央与地方职责 权限划分不科学，削弱了中央的宏观调控能力，弱化了中央的权威；中央缺乏对地方的 有效监督，导致中央政策无法执行：中央财政能力下降，影响了中央政府职能的正常发 挥；地方政府片面追求地方利益而忽视中央的整体利益，地方保护主
47、义兴起，区域性和 全国性的统一市场难以形成等。如果地方政府拥有过大的权力，而又缺乏强有力的制约， 不仅会造成经济上的分割，还会导致政治上的分裂。我国的 “诸 侯 经济 ”现象已经发展 到了相当严重的地步，而一级行政区一省作为最大的一路诸侯，在经济上有很大的独 立性，应采取一定的措施加以改进。当然，我们不是要实行集权，而是要探索有利于我 国政治、经济发展的最佳集权、分权模式，充分调动中央和地方的两个积极性，不失时 机地推行行政区划改革，改革不尽合理的行政区划，实现中央和地方的合理分权。二、中国行政区划改革的可行性与原则行政区划改革是一项十分复杂而又艰巨的社会系统工程，改革所涉及的面之广、问 题之
48、多是可以想象的.改革开放以来，我国政治、经济等各项事业的蓬勃发展为行政区 划改革提供了基础和依据，改革条件已经基本具备*改革必须坚持一定的原则，逐步建 立具有中国特色的社会主义行政区划科学体系，保证我国的长期持续、稳定发展。(一）中国行政区划改革的可行性1.中国具有改革的大环境中国目前正处在经济、政治、文化等各个方面大变革的时代，正经历历史上最为深 刻的大变革之一，行政管理体制全面改革的时机基本成熟。无数历史事实告诉我们，行 政体制、行政区划的大变动总是伴随着社会经济的大发展、大变革进行的，而行政体制 改革的成功又保障和促进政治、经济的进一步发展。公元前221年，秦灭六国，建立了 统一的、多民
49、族的、高度中央集权的大帝国，彻底废除了过去遗留下来的“分土封侯” 制和世卿世禄”制，推行郡县制，巩固了秦王朝的统治。再如，建国初，随着社会经 济状况的好转，为了适应经济发展的需要，从1952年开始逐步削弱和撤销大行政区。 在日本，两次大的区划调整，也是一次在明治维新，一次在第二次世界大战结束后。江泽民总书记在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告中对国际、国内形势所 傲的精辟而全面的分折对今天仍然适用。他指出，在新世纪，我们面临着严梭的挑战， 更面临着前所未有的有利条件和大好机遇。第一，和平与发展已成为当今时代的主题， 世界格局正在走向多极化，争取较长时间的国际和平环境是有可能的。这为我们的行政 区划改革提供了有利的外部条件。第二，建国后特别是近二十多年来，我国已经形成可 观的综合国力，改革开放为现代化建设创造了良好的体制条件，开辟了广阔的市场要求 和资金来源，亿万人民新的创造活力进一步发挥出来第三，更重要的是，我们党确立 起已被实践证明是正确的建设有中国特色社会主义的基本理论和基本路线。这些都是今 天拥有而过去不曾或不完全具备的条件.可见，我国国内条件具备,国际环境有利， 再加上社
