1、公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊1第一篇：公共政策的基本概念一、公共政策的定義（一） 、Thomas Dye （1972 ）：公共政策就是政府所選擇去做或者不去做的任何事情。（二） 、Cochran and Malone（1995）：執行公共計畫以實現社會目標的政治決定。（三） 、Pal（1992）：公共政策是公共權威當局所選擇的行動綱領或不行動，以分析闡明某一個既定問題或是一組相互關聯性的問題。1. 公共政策是公共權威當局所進行的活動。2. 公共政策的選擇行動是一種意圖行為（目標導向） 。3. 公共政策包括權威當局的行動或是不行動的行為。4
2、. 公共政策是以解決公共問題為導向。二、公共政策的層次（由上而下來區分）：（一） 、政治政策（political policy） 。（二） 、政府政策（government policy） 。（三） 、首長政策（executive policy） 。（四） 、行政政策（administrative policy） 。三、公共政策的類型：依照 Theodore Lowi（1972 ）與 Robert Salisury（1968）的分類：（一） 、管制政策（regulatory policy）：權威當局設定規則與規範藉以指導政府機關或是標的團體的行為。例如環保政策。（二） 、自我管制政策（self
3、-regulatory policy）：權威當局並未制訂鉅細靡遺的規則，而只是設定一些原則性的規定，委由各政府機關與標的團體自行採取行動。例如校園自主政策。（三） 、分配政策（distributive policy）：權威當局將利益分配給不同機關、標的團體、地區等等的政策型態。例如補助款分配政策。（四） 、重分配政策（redistributive policy）：權威當局將某一標的團體的利益或義務轉移給另一標的團體享受或承擔的政策。例如決定稅率的政策。四、公共政策研究的範圍（一） 、政策研究（policy study）：著重政策理論的建構，學術界所著重的領域。又稱為政策本身的研究（analys
4、is of policy） ，範圍包括：公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊21. 政策內容研究：描述特定政策的背景與發展（利用個案研究） 。2. 政策過程研究：描述政策問題如何形成的各階段活動。3. 政策產出研究：探討不同地區或是國家的公共服務水準等等政策產出究竟受到那些因素的影響。又稱為政策決定因素（policy determinants）的研究。（二） 、政策分析（policy analysis）：著重政策建言與實際的政策規劃藍圖，企圖解決社會問題，所以是為了政策而研究（analysis for policy） ，不僅強調 know how
5、 的技術，同時也包含政策說服的工作。範圍包括：1. 政策倡導（policy advocacy ）：政策分析者提出特定政策方案，透過個人或是團體向社會大眾或是政策制訂者推銷政策的活動。2. 過程倡導（process advocacy）：企圖改進政策政策制訂系統，一方面透過政府功能與任務的重新配置，以改進政府機能；另一方面透過計畫系統與方案評估新途徑的發展，以強化政策選擇的基礎。3. 提供政策制訂資訊（provide policy information）：為協助政策制訂者研擬政策方案，學術界或政府內部提供相關的政策資訊。五、公共政策的分析模型：模型的功能在於簡化事務、認定因素、溝通知識、指導研究
6、、提出解釋。公共政策分析模型的種類包括以下：（一） 、制度主義（Institutionalism：policy as institutional activity）：機構的特質會促使某項公共政策的產出或是抑制某項公共政策的產出。即龍生龍、鳳生鳳.。（二） 、團體理論（Group Theory：policy as group equibibrium ）1. 由多元主義（pluralism）學者David Thruman （1951）所提出。2. 政策的產出是由社會中各個不同團體彼此協商、討價還價產生。3. 政府的角色是建立遊戲規則與調停妥協。4. 團體對於公共政策的影響力決定於團體成員的數量、財
7、富、組織強弱、領導、人脈與內在聚合的程度。（三） 、菁英主義（Elite Theory：policy as elite preferences）1. 民眾具有疏離感，並且資訊獲得相當困難，故而政治菁英可以主導輿論，因此公共政策的內容反映政治菁英的偏好。2. 這些菁英是由上層社會經濟階層中提拔，類似貴族政治。3. 菁英主義不盡然違反大眾利益。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊3（四） 、理性主義（Rationalism ： policy as an efficient goal achievement）1. 政策經過正確的設計達到極大化的成就。2
8、. 理性的步驟：（1）. 知道社會所有的價值與相對的權重。（2）. 知道所有的備選方案。（3）.知道所有的備選方案的後果。（4）.可計算每一方案的益本比。（5）. 選擇最佳的方案。3. 理性的困難：人類智慧的限制。（五） 、漸進調適（Incrementalism ： policy as variation of the past）1. 政策是政府修補過去政策的連續性過程。2. Charles E. Lindblom所提出。3. 特點：政治便宜主義、考慮沈澱成本、決策安全性、人類的限制。（六） 、賽局理論（Game Theory ： policy as rational choice in co
9、mpetitive situations)1. 使用時機：當兩個或多個參與者必須選擇某一個行動，而行動者決策的選擇取決於對方的決定時。2. 特點：（1）. 決策者的決策是相互依賴的（互相影響） 。（2）. 適用於談判。（3）. 實例：Chicken Game的例子。3. 使用的限制：資訊取得困難、勝負的損失與利得難以數量估計。（七） 、系統理論（System Theory ：policy as system output）1. 公共政策是政治系統對於外在環境的反應結果。2. David Easton（1965）所提出。（八） 、公共選擇模型（Public Choice Model）1. 利用經
10、濟學的自利前提分析政治或政策現象。2. 高度簡化與演繹。3. 政治人物的動機與政策規劃具有高度密切的關聯（例如分配政策、政治景氣循環） 。4. 執行人員策略性的機會主義與政策執行的關係。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊4第二篇：政策類型理論：分配政策，重分配政策與管制政策壹、甚麼是分配政策（政治）？分配政策（政治）到底研究甚麼？Lowi 在 1964 年提出政策類型理論：按照 Lowi 的說法，任何政策長期來看均具備重分配的特質，同時也具備管制的特質。但是，政治的運作都是短期的，短期之內政策可區分為分配政策、管制政策與重分配政策。短期之內，有
11、些政策的制訂直接牽涉到實質政策利益的分配，但是卻可以不考慮資源有限的情況下做成（開政治支票即使財政赤字也是繼任者的責任，而非當事人所關心） ，這種政策我們稱之為分配政策。分配政策可以細分為許多小單位，而每一個單位之間是彼此獨立的。典型的分配政策例如河川與港口的興建，國防採購與研究發展方案，或是農業的保證價格補助等等。恩寵（patronage）可以視為分配的同義字。嚴格說起來，它不能稱之為政策，它只是高度個別化（individualized ）的決定（decision） ，唯有將這些決定彙整之後才能稱之為政策。Lowi認為啟動分配政策以及影響分配政策制訂過程與結果的最大因素來自於國會議員以及國會
12、內部結構的特質，政治鐵三角現象是Lowi理論的主軸，鐵三角之下的小政府（little government）所造成的政策利益分配過程與結果可稱之為分配政治所呈現出來的有趣政治現象。一、相關的實證研究二、形式模型的研究三、台灣的觀察貳、管制政策一、意義：所謂的管制（regulation） ，最簡單的說法是指政府對於所管轄地區經濟秩序或是社會生活安全所做的必要干預過程。Michael Reagan 認為管制是政府透過連續性的行政過程，要求或禁止個人與某些機構所做的某些活動或行為，這些個人或機構大部分是私人性的，不過有時候公部門亦會牽涉其中。政府在執行這些作為時，通常會透過指定的管制機構。例如我國行
13、政院公平交易委員會的成立，是為了規範個人或公司行號在經濟市場中是否有獨佔、違法結合、仿冒或不法的多層次傳銷行為等等；成立行政院環境保護署的目的是了防止破壞環境的行為例如個人交通工具排放黑煙、私人工廠或公營公司（例如中油）排放廢水或廢棄物等等。管制政策基本上是一種政治過程，絕非經濟學或其他自然科學可以單純決定：Policy = Goals + Facts + Values。二、管制政策的種類與管制範圍：（一） 、經濟管制（economic regulation) ：涉及政府對於產品價格的干預，避免消費者利益受到企業獨佔的侵害。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任
14、副教授 羅清俊5（二）、社會管制（social regulation)：政府對於民眾健康、安全與環境所做的干預。三、為什麼要管制？（一） 、防止經濟權力的濫用：在經濟市場中經濟權力的濫用最常見的結果是壟斷、寡占與產品的不實廣告。經濟市場上獨佔或是寡佔的廠商為了追求更高的利潤極有可能控制產品的供給量而哄抬價格，為了避免市場遭受少數廠商的控制，政府有責任出面干預維持市場的正常運作。這些現象都是市場失靈時政府積極涉入的例子。市場失靈的原因：1. 不充分資訊。2. 自然獨佔。3. 外部性。（二） 、排除健康與安全的威脅：為了排除一些對於民眾的健康與安全具有危害的因子。環保，食品檢驗與衛生，職業安全。（
15、三） 、企業對於管制的需求有時候政府管制的動機是由於企業的要求，著名的例子是美國民用航空委員會（Civil Aeronautics Board）的成立。（四） 、社會因素：現代福利國家的責任在於保護社會大眾使社會形成一個所謂的安全網（safety net）。例如行車速限，安全帶。（五） 、政治的考慮：公共選擇學派的對於經濟管制產生的看法（攫取現象）。四、社會管制與經濟管制的比較（一） 、社會管制所關心的是我們可能會受到肉體上的傷害，而經濟管制則是關心錢包。（二） 、經濟管制關心特定行業，但是社會管制不關心特定的行業，而是關心問題與功能。（三）、社會管制的組織型態偏向於單一首長制（single-
16、headed)而非如經濟管制一般成立獨立管制委員會（IRCs）。（四） 、社會管制當中俘虜的現象不嚴重（但易被反工業團體俘虜） ，原因：1. 許多公益團體參與。2. 公聽會與訴訟的數量多。3. 社會管制具有道德上的訴求。4. 被管制機構（業者）因為成本利益的考量，故而俘虜現象較少公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊6（旋轉門的現象較少）（五） 、社會管制又稱風險管理（同時關心事前與事後的處置） ，經濟管制偏向事後的處理。（六） 、比較上來說，公益團體與公民參與社會管制過程的機會較多。補充：從 James.Q.Wilson 的政策分析架構討論究竟那
17、一種類型的政策仍易產生俘虜現象。五、政府管制常用的手段：（一） 、制訂管制法規：例如美國食品與藥物檢驗署（Food and Drug Administration ）對於藥品與食品的標籤就制訂各種不同的規定，諸如藥品的廣告必須包含藥品可能的副作用、禁忌、以及適當的警示；對於食品，諸如冰淇淋或熱狗也制訂標準成分的規定。（二） 、仲裁或裁決（adjudication）：管制機構利用準司法權維持市場秩序或保障社會大眾的權益。例如美國聯邦貿易委員會可以裁決並處罰利用不實廣告欺騙顧客的廠商，美國國家勞工關係委員會（National Labor Relation Board）仲裁雇主或工會是否有對待員工不
18、公平的情形。（三） 、稽查：管制機構亦從事稽查工作做為判定被管制者違法行為的基礎。（四） 、檢驗：有些管制機構也仰賴檢驗的工作來達成管制的目標，需要檢驗的管制項目以有關於公害防治、食品與藥物的管制居多。六、管制所產生的負面問題（一） 、成本過高：各級政府管制機構的預算相當可觀。除此之外，被管制標的團體的順服成本（compliance cost ）是相當昂貴的，同時也影響生產力、創新與競爭力。（二） 、重創經濟績效：管制有時限制產業進入市場或是設定某項產品的費率，藉以保護體質弱的產業或公司，然而這些成本卻要廣大的消費者來承擔。（三） 、延遲與過度的官樣文章：管制機構處理業務的速度過於緩慢，例如美
19、國食品與藥物檢驗局公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊7花了 10 年的時間才發展一套花生奶油（peanut butter ）的認定標準。（四） 、管制機構的能力不足：就美國過去的經驗來說，被總統任命的獨立管制委員會委員通常都與總統有著深厚的情誼，但是不見得具有充分的資格從事管制工作。（五） 、容易發生瀆職：管制機構常常被指責與被管制產業關係密切且友好，並且可能造成管制人員瀆職。（六） 、管制的範圍過度膨脹：產生這個問題主要是因為管制機構所面對的管制對象與管制環境相當多樣化，因此無法預先制訂完整的管制法令藉以執行。（七） 、管制過程難以控制。（八
20、） 、很難估量管制是否達到預期目標。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊8第三篇：生產線方式的公共政策過程研究一、 傳統政策學者認為公共政策理論就是生產線方式的公共政策過程論：一般來說，他們將公共政策過程的階段區分為問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估等等。二、 政策科學之父 H. D. Lasswell（1951，1971）提倡政策科學之時，就相當強調公共政策過程的重要性。他認為，公共政策過程包含兩種知識型態，分別為政策內容（實質）與政策過程（程序） 。而他認為雖然二者不可或缺，但是程序似乎更能影響政策的效果。三、 不過，從 19
21、80 年代起，生產線方式的公共政策過程研究遭受相當多的批評（未來我們會詳加介紹批評的內容） 。即使如此，生產線方式的公共政策過程研究仍然提供初學者學習公共政策的基礎，因此，我們仍會先以生產線的階段方式介紹公共政策的基本理論。四、 生產線的公共政策過程論區分為以下幾個程序，我們將會依序為同學介紹：（一） 、政策問題的建構與認定。（二） 、政策議程的建立。（三） 、政策規劃與預測。（四） 、政策執行。（五） 、政策評估。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊9第 四篇：政策問題的建構與認定一、意義：（一） 、政策問題的建構與問題診斷、問題界定、問題認定
22、的意義相同。（二） 、瞭解公共問題的性質以及形成問題的原因。（三） 、政策問題的建構是希望找出問題形成的原因或甚至於因果關係之後，對症下藥，解決問題。二、政策問題的特質：（一） 、互賴性（interdependence）：政策問題並非單獨存在，而是交互影響，互相依賴。例如教育問題與社會治安的問題。（二） 、主觀性（subjectivity）：政策問題是人類對於環境採取行動的思考產物，它並不是完全客觀存在的實體，而是人類以概念詮釋問題情境的感覺產物。例如過去與現在對於環境保護問題的感受不同，是因為問題情境不相同。（三） 、人為性（artificiality ）：政策問題是人類主觀判斷的產物，它不
23、能脫離那些企圖界定該問題的利害關係人或個人，因此政策問題是基於社會需要而建構、維持與改變。（四） 、動態性（dynamics）：政策問題與解決方案之間的關係是動態的，換言之，政策問題隨時都會改變（可能變的更壞） ，而一旦改變，我們就必須重新建構政策問題，找出新的政策方案。（五） 、時效性（time-constraints）：有些政策問題必須在很短的時間內加以處理。也因此分析人員必須承受很大的壓力。（六） 、歷史性（history）：任何政策問題的發生都有其歷史根源，過去的歷史事件發展結果都有可能變成現有政策問題的原因，形成連續性的因果關係。三、建構政策問題的方法：（一） 、類別分析法（clas
24、sificational analysis）：根據經驗對問題加以分類，形成抽象之概念。1. 邏輯區分（logical division）2. 邏輯分類（logical classification）（二） 、層級分析法（hierarchy analysis）：認定問題各種可能原因的方法，然後抽絲剝繭配合政策問題的情境，將問題發生原因的範圍加以縮小。問題範圍從大至小，可區分為以下：1. 可能原因（possible causes ） 。2. 合理的原因（plausible causes） 。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊103. 實際的原因（a
25、ctionable causes） 。（三） 、 類比法（ synectics）：從過去發生的類似問題當中，指出政策問題的成因、特質與類別。1. 人的類比：將自己想像為政策利害關係人。2. 直接類比：直接比較兩個極為類似的問題情境而找出原因。例如，吸毒與酗酒政策問題的原因。3. 符號類比：例如利用系統論來瞭解真實世界。4. 幻想類比：對於過去從未發生的案例，利用想像力探討政策問題發生的原因。（四） 、腦力激盪法。（五） 、界限分析法。四、政策問題建構需注意的要點：（一） 、重點置於利害關係人的需求。（二） 、建構過程的參與者必須具備代表性。（三） 、不輕易接受民代、特定利害關係團體對於問題的界
26、定。（四） 、重視跨機關職權問題的癥結。（五） 、發揮想像空間。（六） 、不斷循環並挑戰問題形成的原因。五、政策問題診斷誤差的因素：（一） 、組織結構造成資訊扭曲的問題：1. 垂直化的組織結構使資訊流通必須由上而下的指揮體系，容易造成資訊扭曲。2. 橫向的專業分工。3. 組織的集權化。（二） 、意識型態的偏差：分析人員基於個人認知信仰來判斷問題的成因。例如保守派與自由派對於經濟衰退原因的看法。（三） 、科學知識的不足。（四） 、逃避結構性的問題。（五） 、其他。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊11第五篇：政策議程的建立（ Agenda Set
27、ting）一、意義政策制訂者必須面對許多政策利害關係人的要求與意見，然而並非所有的要求與意見都能夠順利地被政策制訂者所接受。凡是那些少數被政策制訂者納入處理公共政策時程表的要求或意見，就是所謂的政策議程（policy agenda） 。二、政策議程的分類（Cobb and Elder ，1972）：（一）系統議程（systematic agenda）或稱之為大眾議程（public agenda）：一般性議題、大家共同討論、範圍相當廣泛，例如士林之狼進台大。（二）政府議程（government agenda）或稱之為制度議程（institutional agenda）：如果該系統議題為政府所注意
28、，而且嚴重到非要採取手段不可時，該問題就進入了政府議程。三、公共問題取得議程地位的先決條件（Koening，1986）（一） 、公共問題的性質：公共問題吸引大眾、媒體熱烈報導、大家關切並認為是政府的職權，同時也期盼政府採取行動。（二） 、政治領導者的考慮：例如民選行政首長的競選承諾。（三） 、利益團體的影響。（四） 、危機或是特殊意外事件的發生：例如 921 地震，730 土石流。（五） 、社會運動大規模的舉行。（六） 、傳播媒體大量的報導。（七） 、國際組織與外國勢力的影響：例如智慧財產權保護，野生動物保護。四、議程建立的過程（process of agenda setting）：幾位政策學
29、者提出議程建立過程的模型，例如 Cobb and Elder（1972）提出的外在催生模型（outside initiative model） ；Davies（1974）提出的動員模式（mobilization model） ；Cobb,Rioss, and Ross（1976 ）提出；內在催生模型（inside initiative model） ；Nelson（1984）所提出的議題形成四階段模式；Kingdon（1984）提出的多元流程模型（multiple streams model） 。我們介紹 Kingdon 的模型，其他的部分請閱讀講義。公共政策導論授課講義 2006-2007台
30、北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊12五、John Kingdon（1984）提出的多元流程模型（ multiple streams model）為何某些議題會被政府採納，某些則被忽略？為何某些備選方案比其他備選方案更受到重視？主要受到下列幾個因素影響（一）、公共問題本身（Problem Stream)1. 由行政官員認知某些社會狀況：（1）社會指標的改變。（2）巨大突發的變故。（3）透過方案的回饋資訊：方案的監測或透過民意代表反映。2. 這些公共問題有時候會漸漸消失，因為：（1）社會指標改變。（2）民眾已經習慣。（3）新的議題產生。（4）問題已解決。（二）、政策備選方案（policy
31、 stream ）在公共問題產生的同時，一些可能的解決方案必須粗略產生，否則難以進入議程。1. 通常是由幕後的參與者提供方案，例如專家、文官、議會助理或幕僚人員。2. 各種不同想法的備選方案彼此競爭。3. 而在方案選擇時決定採用的判準為：（1）可行性（政治上、行政上或技術上）。（2）與社會價值一致的程度。（3）預算的限制。（4）公眾的接受性。4. 共識的建立是靠說服。（三）、政治性的因素除了問題與被選方案之外，也需政治條件的配合：（1）選舉結束產生新的行政結構。（2）選舉結束產生新的議會民意結構。（3）利益團體對於政府該項公共問題殷切的需求。（4）政治氣氛的改變。（5）共識的建立是靠討價還價的
32、方式而非說服。（6）通常由檯面上的參與者參與，如行政首長、議員、媒體、政務官、政黨等。（四）、三種匯流的交合（coupling）與政策視窗的開啟。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊13第六篇：政策規劃與預測一、政策規劃的意義最簡單的意義就是研擬解決公共問題的處方（prescription） 。如果依照Mayer（1985）的定義：政策規劃是為了設計與選擇集體行動的理性途徑（策略或方案） ，以達成未來滿意狀態或目標的過程。（一） 、目標導向：前瞻性。（二） 、設計與選擇：設計需創新，選擇需務實。（三） 、變遷導向：政策規劃必須能夠改變不滿意的現狀
33、。（四） 、理性途徑：兼具工具理性（手段）與實質理性（目標） 。（五） 、集體行動：政策規劃需要群策群力。二、政策規劃的模式：政策規劃的模式應該是發展規劃的模式（developmental planning model） （Mayer，1985） 。（一） 、政策規劃應該結合行政與立法部門。（二） 、目標體系與優先順序必須清晰。（三） 、目標體系必須有所共識，包括行政、立法與社會大眾。（四） 、手段與目標的最佳（理性）選擇。（五） 、廣博性：規劃的政策必須充分考慮政策系統內各個環節的相關性。三、政策規劃的步驟：（一） 、研擬政策目標。（二） 、民眾需求的評鑑：瞭解民眾需求期望與現狀之間的差距。
34、（三） 、備選方案的研擬：創新或是漸進調適。（四） 、備選方案之間的選擇：建立判準，選擇合適的方案。最起碼必須考慮以下標準：1. 政策資源充分性。2. 執行技術的有無。3. 社會價值規範的接受性。4. 是否可精準地達成政策目標。（五） 、備選方案的可行性分析：1. 經濟或技術的可行性：成本利益分析。2. 行政或法律的可行性。3. 社會或是環境的可行性。4. 政治可行性分析。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊14四、政策預測：政策規劃的目的是希望能夠營造滿意的未來狀況。而政策問題的認定到規劃完成，並加以執行之間總有時間落差，因此在規劃之初就必須預
35、先掌握未來狀態。因此預測在政策規劃的過程中扮演相當重要的角色。一般說來，政策分析人員利用三種科學途徑預測未來：1. projection：外推的方式，以歷史趨勢推斷未來。強調歸納。2. prediction：基於明確的理論前提加以推斷。強調演繹。3. conjecture：基於專家經驗或直覺推估未來。（一）、外推預測（extrapolative forecasting ）：線性趨勢的估計（古典時間序列分析）：實例講解。（二） 、 理論性的預測（theoretical forecasting ）：理論追蹤法（ theory mapping） ，利用過去研究的理論成果加以推演。1. 聚合論證：二個
36、或以上的前提支持某一理論。例如罷工數增加與集權化同時造成員工生產力降低。2. 分散論證：一個前提支持多個結論。例如集權化同時造成生產力降低與增加疏離感。3. 連續論證：一個前提支持多個結論，但屬連續性。例如集權化降低生產力，生產力降低造成服務成本的提高。4. 循環論證：最後一個結論支持第一個前提。例如集權化造成疏離感增加，疏離感增加造成生產力下降，生產力下降又造成集權化程度的增加。（三）判斷預測（judgmental forecasting）：德菲技術（Delphi Technique）1. 利用專家的意見預測未來。2. 該技術發展的原因在於過去會議的無效率以及溝通的扭曲（少數幾個人控制會議或
37、權威體制） ，人際的衝突。3. 操作基本原則：（1）選擇性的匿名。（2）參與者的選擇是基於知識與興趣。（3）統計值展現出一致性與衝突性。（4）經由設計的衝突性來創造解決問題的方案。（5）公開辯論。4. 實施步驟（1）界定議題：參與者或分析者自己界定。（2）選擇參與者：1030人，利用滾雪球抽樣法。（3）設計第一回合問卷：第一回合問卷內容：a. 預測項目：要求回答者針對某特定事件的發生機率做主觀的認定。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊15b. 議題項目：要求回答者針對議題的重要性加以評比。c. 目標項目：要求回答者對於追求某項目標的可行性與需要
38、性做判斷。d. 方案項目：要求回答者提出欲達成某項目標所需要的方案。例如以下表格的實例：問卷項目問題實例 程 度預測項目根據最近研究顯示，每千人吸食大麻的人數在 1990-2000 年之間會增加兩倍，您認為這樣的預測是可信的嗎？當然可信可信 難說 不可信不予置評議題項目個人使用大麻應該利用法規加以規範，這個議題與其他議題的相對重要性？非常重要重要 一點點重要不重要不予置評目標項目國家政策之一是應該增加大眾對於醫藥使用大麻與個人使用大麻之間的區別。你認為這個目標是急切要達成的？非常急切急切 不急切非常不急切不予置評方案項目有人建議加強大麻使用的教育方案，減少濫用大麻的使用者，你認為可行性如何？絕
39、對可行可能可行可能不可行絕對不可行不予置評五、政策論據（policy argument）規劃政策方案不能憑空杜撰，需有一些根據作為政策的立論基礎。形成這些根據的過程稱之為政策論據或政策論證。因此，政策論據也是政策規劃過程中必須掌握的技術。（一）、政策論據的要素：1. 政策相關資訊（policy-relevant information)：經由各種方法所蒐集的政策關資訊。包括政策問題、政策備選方案、政策行動、政策結果以及政策績效的資訊等等。2. 政策主張（policy claim)：政策主張是政策相關資訊邏輯推理的結果。3. 立論理由（warrant ）：政策相關資訊轉變為具體政策主張所賴以憑藉
40、的保證。4. 立論依據（backing）：用來證實立論理由所持的假設或論點。5. 駁斥理由（rebuttal）：政策主張或立論理由不能被接受的原因。6. 可信度（qualifier ）表達分析人員評斷政策主張之可信度之標準或指標。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊16I Q C W R B B（二）、政策論據的方式：將政策相關資訊轉變為具體主張的特定方式。1. 權威的方式（authoritative）。2. 直覺的方式(intuitive)。3. 分析的方式(analycintric)量化。4. 解釋的方式(explanatory) 質化。5.
41、 實用的方式(pragmatic)類比。6. 價值判斷(value-critical)倫理道德。七、對於政策論證的批判：政策對談或政策對話（policy discourse or policy dialogue）批判理論學者認為政策論證忽略了政策的主張充滿了多元性與衝突性。單考政策論證來形成政策對於民主社會相當危險，同時即使政策可以形成，但是執行過程恐怕無法抵擋民眾的阻力。因此因該強調政策對話。換言之，政策規劃過程應該容許各的不同的利害關係人表述主客觀意見，充分容納各種社會價值，而不能僅僅片面接受政策論證之後的單一主張。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教
42、授 羅清俊17第七篇：政策執行一、甚麼是政策執行？政策執行有何重要性？二、政策執行理論的興起：1973 年 Pressman and Widavsky 研究加州奧克蘭計畫（Oakland Project）的政策執行之後，政策執行才被學者加以重視。該計畫的主要研究議題在於回答為甚麼 1960 年代美國詹森總統推動利許多立益甚佳的政策大多面臨失敗。三、政策執行概念的界定：（一） 、政策執行是科層體制的控制過程：1. 政策與執行分離。行政上層負責規劃，下層負責執行。2. 政策能否成功繫於政策設計是否得當。3. 不考慮執行本身所產生的負面影響。4. 這是相當規範面的理性控制層面。受到科學管理學派或是太
43、樂主義相當程度的影響。（二） 、政策執行是上下階層的互動過程：1. 政策的目標與執行的細節是政策執行者彼此之間相互妥協的產物，並非上層領導者理性控制的產物。 2. 基層的執行者才能決定政策目標是否能夠被實現。3. 上級政府必須給予基層執行者足夠的自主權與政策資源。（三） 、政策執行的演進觀點：1. 上面兩種概念各有優劣。2. 政策執行是演進的過程，上層與下層不斷互動，上層修正目標，下層修正執行技術。分析的重點在於權力依賴關係、利益、動機與行為之間的問題。3. 因此，政策執行不見得是單純的由上而下或由下而上，而是針對政策執行之後再形成新政策，針對行動做出回應的過程。四、政策執行研究途徑的演進：（
44、一） 、第一代政策執行理論：1. 基本概念：強調政策制訂者優越的地位、由上而下、理性模式。2. 基本命題：政策制訂與執行是分離（分工）但卻是連續的。3. 代表學者：Sabatier and Mazmanian（1979）認為影響政策執行成功的因素：（1）.政策問題的特性（問題處理的難易度）a.政策問題的嚴重性。b.解決問題的技術是否存在。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊18c.所有管制行為的多樣性。d.行為需要改變的人數。e.標的團體行為需要改變的程度。（2）政策內容的結構與執行機關的相互配合：a.政策的因果效度。b.政策優先順序的明晰度。c
45、.執行機關的資源、行為準則與人員動機。d.水平與垂直機關介入的程度。（3）其他外在因素a.社會、經濟與技術情況。b.媒體的關注程度。c.特定團體的支持。d.政府相關單位的支持。e.公眾支持的程度（順眼）：與政治社會化、成本利益考量、社會價值、同輩團體的影響、選擇性的認知等等因素有關。（二） 、第二代政策執行理論：1. 基本概念：由下而上、強調執行階層的各種不同政策行動者如何影響政策執行，重新塑造公共政策。強調應該給予基層官僚或是地方行政機關自主權，又稱後理性模式。2. 基本命題：政策執行結構是有共識的自我選擇過程（process of consensual self-selection） ，而
46、非政策制訂者一廂情願；有效政策執行取決於多元行動者的複雜互動結果。（三） 、第三代政策執行理論：1. 基本概念：整合由上而下與由下而上的途徑。2. 代表學者：Goggin（1990）等人。3. 主要論點：（1）.他們認為，第一代理論以上級命令為出發點，地方服從為終點，是一種演繹的途徑，但是太少的個案以及太多的變項。（2）.第二代理論認為政策執行起始於基層官員之間的互動，然後逐步形成交互依賴的互動網絡，這是一種歸納途徑。（3）Goggin認為應該結合二者，並且更強調府際關係所形成的衝突與合作關係對於政策執行的影響（聯邦、州政府、地方政府） ，同時也認為應該由理論建構轉向為理論檢驗，建立操作化與測
47、量的工具。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊19五、政策執行的傳送系統（delivery system）：傳送系統意指傳送公共服務的機制（機構與工具） 。一般說來，有幾種不同的機構或機制類型：（一） 、機構：1. 政府系統：透過各種行政層級加以執行傳送：Nationalregional / statelocalcommunity2. 公私部門混合 合夥關係（public-private mix： partnership）：借重私部門的財物或管理專才，或是由民間募貸。按照Kouwenhoven的說法，健全的公私合夥關係必須符合以下條件（Kouwe
48、nhoven，1993： 125 -127）：（1）前提條件（starting conditions）：a.公私部門彼此互相依賴的程度。b.彼此的目標吻合程度。（2）次級條件（secondary conditions）：a.公私部門彼此溝通管道順暢的程度。b.是否存在中介者（broker）扮演促進彼此協商的角色。（3）方案本身的條件（project conditions）：a.互信程度。b.目標與策略的清晰程度。c.成本、風險與報酬的清晰程度。d.彼此權責劃分的清晰程度。e.事前排除不必要管制法令的程度。f.保護無辜第三者利益與權利的程度。g.彼此協調的程度。h.政府方案組織能力的充分程度（技
49、術能力、法律能力、財務會計能力） 。3. 自願部門的執行（voluntary sector）例如宗教團體在社會服務與教育方面的成就，例如義警、義消、義交、紅十字會。4. 利用社區（community）作為傳送系統的機制。（二） 、工具：傳送系統的工具可利用市場、官僚或社區的觀念使標的團體在政策傳送系統中順服：1. 威脅（threat）：破壞個人已有的事物或價值。2. 交易（exchange）：例如回饋金。3. 愛（love）：鼓勵忠誠使人聚合。4. 說服（pursuation）：例如“please keep off the grass“。5. 讓違法行為成為一種physically difficult，impossible，inconvenient。公共政策導論授課講義 2006-2007台北大學公共行政暨政策學系專任副教授 羅清俊20第八篇：政策評估一、政策評估發展的背景：1970 年代以來，政策評估在美國逐漸被重視，原因如下：（一） 、為了評鑑美國 60 年代所推行的大社會計畫（Great Society） 。（二） 、從大政府到小政府的趨勢：評估一些政府政策是否能夠因為無效率而刪除。（三） 、美國國會、州與地方政府希望能夠加強對於聯邦計畫的監督與控制。二、政策評估的意義與目的：有系統地利用社會科學的研究程序來評價社會問題解決方案之規
