1、1工商行政处罚听证程序有关问题的探讨大兴安岭地区工商行政管理局 徐大春听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，是一项保障行政相对人申辩权利最重要、最关键的程序制度。是通过公证、公开、民主的方式达到行政目的的程序。听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。我国的行政听证制度是参照 学习了西方国家的行政听证制度，并结合中国国情而制定的。在我国，规定了听证制度的、有代表性的法律是中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国行政许可法。国家工商总局依据中华人民共和国行政处罚法又制定了工商行政管理机关行政处罚案件听证规则等部门规章。但对行政听证主体的规定呈现
2、出明显的缺陷，对听证组织者、听证主持人、当事人及听证参加人的规定都不完善，导致许多听证的实际操作出现偏差和失误。下面就将工商行政处罚听证程序有关问题做一些粗浅的探讨。一、行政听证主体制度及内容（一）听证组织者在听证程序中具有重要的作用。在我国，通过立法形成了四个领域的行政听证，即行政处罚听证、行政许可听证、价格决策听证和行政立法听证。2但就这四个领域的听证来讲，其关于听证组织者的规定都呈现出一定的局限性。为完善行政听证组织者制度，针对行政处罚听证，立法应对以下问题做出规定。对“听 证组织者 ”具体化，增强实践中的可操作性。在行政处罚领域，应依照实施处罚的实施机关的不同分为行政机关的听证、授权机
3、构的听证、委托组织的听证、共同实施处罚机关的听证。对于行政机关，一般由拟作出处罚的机关组织政府法制工作部门负责；对于法律、法规授权的具有公共事物管理职能的组织实施的处罚，自行组织听征；受委托实施处罚的组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证，行政机关不得委托其他机关或组织听证，即不得转委托或再委托。两个以上行政机关共同做出行政处罚的，听证由共同做出行政处罚的行政机关组织。 工商行政管理机关行政处罚案件听证规则规定，工商行政管理机关是做出行政处罚决定机关的听证组织者，由法制机构具体组织。（二）听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，使得听证活动按照法定程序合法完成的工作
4、人员。从各国对听证主持人的规定看，听证主持人制度包括资格要求、选任、职权职责、回避等一系列内容。而我国相关法律关于听证主持人的规定过于简略，只有听证主持人从何种部门选定的规定，没有主持人的资格要求，也没有职权职责3的规定，主持人的回避也未制度化。这使得主持人独立执行职务不能得到保障，听证的公正也难以确保。规定听证主持人的资格，确保听证的质量。 工商行政管理机关行政处罚案件听证规则中，只规定了听证主持人的职责、回避等内容，没有听证主持人的资格要求，只规定由工商行政管理机关负责人指定。参照某些地方性规章的规定，听证主持人应具备下列资格。1、业务要求。主持人应从事法制工作或执法工作，熟悉法律和业务知
5、识。2、品质要求。听证主持人应有良好的品德修养，客观公正。3、学识要求。应具备法律方面的素养。一般应是法律专业，具备大专以上学历。4、学历和职称要求。从事法制工作至少 2 年以上，或具有中级以上职称。（三）规定主持人的回避，确保听证的公正。在我国， 行政处罚法规定“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为行政处罚的听证主持人与案件 有利害关系的，有权申请回避”。 所谓有利害关系，主要是指有经济上的关系。即听证主持人因案件裁决的结果而能够直接得到或丧失利益。这一规定虽然体现了听证程序的4职能分离原则，但该规定过于原则， “非本案调查人员” 的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他
6、人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。 工商行政管理机关行政处罚案件听证规则对行政处罚听证回避人员列举了三种情形，即：是案件的当事人或者当事人的近亲属；与案件有利害关系；与案件当事人有其他关系，可能影响对案件的公正听证的。（四）听证当事人和参加人(第三人)的范畴、权利与义务。1、明确当事人和参加人(第三人)的范畴。听证当事人为权利和利益直接受到行政行为影响的人即直接利害关系人。听证参加人为权利和利益间接受到行政行为影响的人，即间接利害关系人。随着公民对行政程序的参与权的相对扩大化，参加听证的利害关系人的范围也相应呈现扩大趋势。我国目前立法中没有明确当事人和参加人的内涵和范畴。只
7、有工商行政管理机关行政处罚案件听证规则第十八条规定了与听证案件有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人向听证主持人申请参加听证，或者由听证主持人通知其参加听证。 2、规定当事人和参加人(第三人)的权利义务。听证当事人和参加人在正式听证中一般享有下列权利：（1）得到通知的权利。 （2）委托代理人的权利。 （3）要求无偏见的5官员主持听证的权利。 （4）陈述意见的权利。 （5）提出证据和质证的权利。 （6）要求只根据听证记载的证据裁判的权利。 （7）阅览卷宗及取得全部档案(包括证言和辩词、书证及听证记录的其他文件副本)的权利。 （8）要求或放弃听证的权利。 （9）认为听证主持人、听证
8、员、记录员、鉴定人、翻译人员有回避理由的，可以要求回避。 （10）对听证笔录审核的权利。当事人和参加人（第三人）的义务有：（1）按时到指定地点出席听证。 （2）遵守听证纪律。 （3）如实回答听证员的询问，如实陈述、申辩和质证。 （4）委托代理人的，应当出具授权委托书，明确委托事项和权限。（五）其他听证参加人如：证人、鉴定人员、勘验人员、翻译人员、调查人员是听证程序中不可缺少的参与人。他们介入听证程序的目的在于协助听证机关弄清案件的真相，因此他们的法律地位应当独立于当事人和其他利害关系人，保持客观公正。二、目前工商行政处罚听证制度中现实存在的问题根据我国法律规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查
9、明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，须公开举行听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。行政处罚法是我国行政处罚听证制度赖以建立的基础，它对听证程序的规定如下：行政机关作6出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后日内提出；(二)行政机关应当在听证的日前，通知当事人举行听证的时间、地点；(三)除涉及国家秘密、
10、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；(四) 听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；(五) 当事人可以亲自参加听证，也可以委托人代理；(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；(七)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依照行政处罚法第三十八条的规定，作出决定。从以上规定可以看出，目前我国行政处罚法对听证程序的规定较为简单，因此造成理论和实践中存在着一些问题，主要有以下几个方面：（一）听证适用范围过于狭窄行政处罚法第四十二条关于听证的适用范围是这样规定
11、的：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。所以行政处罚的听证适用范围实际上就仅7限于三类处罚事项。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其它行政处罚。而只规定三类处罚事项可以听证，范围确实过小。工商行政管理机关行政处罚案件听证规则对听证范围又增加了撤消商标注册、撤消特殊标志登记，对公民处以三千元、对法人或者其他组织处以三万元以上罚款或者没收违法所得和非法财物的行政处罚。从而扩大了听证的适用范围。（二）启动听证的规定存在
12、缺陷行政处罚法第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。“ 当事人要求听 证的，应当在行政机关告知后日内提出” 。这些规 定从启动听证的角度分析存在以下两个问题：1、启动听证的程序单一。启动听证的程序只有一种，即依申请举行，不能适应现实的需要。因为在行政处罚案件中有些对于当事人的处罚金额、没收违法所得与非法财物的数额特别巨大；还有一些对特殊企业的处罚，特别是对其进行责令停产停业、吊销许可证或者执照的处罚涉及到广泛的社会公众利益。对涉及面广、处罚力度大的案件如果按现
13、有的听证规则，很可能因为被处8罚人一人放弃听证权利，造成众多利害关系人和社会公众无法参与听证。对于类似这种行政处罚案件如果不规定处罚机关有义务依照职权直接举行听证，是不利于保护当事人及其他利害关系人权益，也不利于保护社会公众利益的。2、启动听证的规定语言表述上存在缺陷。就是这一种启动听证的规定本身也存在语言表述上的缺陷。按照行政处罚法法条的规定，当事人要求听证的，“应 当 ”在行政机关告知“后”3 日内提出。立法原意是要求行政机关履行提醒义务，同时要求当事人及时行使听证权。但按照我们的语言习惯这样表述就把“告知 ”作为了“提出”的前提条件，换句话说当事人只能在“告知 ”后“ 提出”，如果行政机
14、关由于主客观原因不“告知” ，那当事人即使知道有 权听证也无法“提出 ”听证要求。 显然该条在语 言表述上还是可以再完善的。工商行政管理机关行政处罚案件听证规则对启动听证程序上也没有做出新的规定。（三）听证结论的有效影响小我国行政处罚法第四十二条第一款第七项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。第四十三条规定“ 听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。” 第三十八条规定 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。9在现有规定的情况下，行政处罚的决定人仍可凭在听证案卷记录之外的当事人所未知悉和未申辩的事实作为依据去作
15、出处罚决定，这实际上是与听证程序所要求的对当事人所举证、陈述和辩论所认定的事实予以充分考虑，和行政机关不得以当事人不知晓和未经辩论的事实为依据作出裁决的本质特征相背离的，其后果将使听证结论的有效影响小，难免成为某种形式的走过场而已。在目前实践中，很多听证会结束后，行政机关并没有根据听证会上当事人提交的证据作决定，出现了“听而不证” 现象。(四) 听证笔录的效力未作规定听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障听证笔录一般是听证主持人在听证过程中对调查取证人员、案件当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。它在行政处罚听证程序中有极其重要的意义。正如有的学者所言“听证笔录应当作为行政处罚决定
16、的唯一依据。 ”笔录是对整个听证过程所作的记录， 以它作为行政处罚决定的唯一依据是听证程序抗衡机制实现的最终保障。听证所形成的笔录是封闭的，未经听证的证据不得成为该笔录的组成部分。在我国行政处罚法中根本没有体现出“听证 笔录应当作为行政机关作出行政处罚唯一依据”的理论要求。(五)法律对听证报告的效力未作规定10在听证结束后，听证主持人应当依据反映听证过程的听证笔录逻辑地提出处罚初步决定意见以及得出这种结论的理由阐述，即写出听证报告。行政机关在最终作出处罚决定时，应当以听证报告为依据，对合理的初步决定意见应当采纳，如不采纳听证报告，则应阐明其理由，这样便能起到听证主持人与行政机关相互牵制、相互监
17、督的作用，有利于行政决定的正确形成。而我国法律则没有这样的规定，致使行政机关可以抛开听证程序擅自作出决定，致使听证流于形式。三、完善我国行政处罚听证制度的措施（一）修改启动听证的程序规定1、增加处罚机关应当主动举行听证的规定首先，可以参考行政许可法第四十六条将行政处罚法第四十二条有关规定修改为：法律、法规、规章规定实施行政处罚应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政处罚事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。其次，应当完善“法律、法 规、规章” 中对 于“应当听证的事项” 的规 定。2、修改处罚机关依申请举行听证的规定修改后的规定在语言表述上不应将处罚机关的“告之
18、” 作为当事人“ 提出” 听证的先决条件，也就是 说当遇到法律规定11当事人可以提出听证请求的处罚案件时，处罚机关应当主动告知当事人有权要求听证，但是如果由于主客观原因处罚机关没有履行告之义务，当事人也可以直接向处罚机关提出听证要求，处罚机关在接到当事人申请后应按照规定启动听证程序。（二）可以增加事后听证的规定行政处罚听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。听证并不一概采取事先听证的形式，而是区分不同的情况，分别采取事先和事后两种听证形式。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。听证在行政处罚决定作出之前事先进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但
19、是有些听证也可以在行政处罚决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在时间上予以变通，举行事后的听证。（三）明确听证范围中一并实施罚款、没收违法所得和没收非法财物的数额。工商行政管理机关行政处罚案件听证规则第六条第一款第（三）项、第（四）项分别列举了对公民、法人或者其他组织罚款、没收违法所得和非法财物的数额。第（三）项、第（四）12项是并列关系，单独处以罚款或者单独作出没收违法所得和非法财物的处罚，可以分别按照第（三）项、第（四）项的规定告知听证。若一并实施罚款、没收违法所得和没收非法财物的处罚，应该明确规定，对公民罚款、没收违法所得和没收非法财物的累计数额达到三千元及以上的，对法人或者其他组织罚款、没收违法所得和没收非法财物的累计数额达到三万元及以上的，要告知听证。二 0 一 0 年九月十九日
