1、1WTO保障措施协议方面的纠纷世界贸易组织的保障措施协议是关贸总协定第 19 条及 12条的具体化，是乌拉圭回合谈判达成的新协议。它由前言和 14 条及1 个附件（现已过时，失去意义）组成。主要内容有：总则、条件、调查、严重损害或严重损害威胁的确定、保障措施的运用、临时保障措施、减让水平与其他义务、发展中国家成员、以前采取的第 19 条的关系，禁止和取消某些措施、通知与磋商、监督、争端解决等条款。保障措施全称应为免受进口损害的保障措施，它是指某一成员因意外情况或承担关贸总协定的义务（包括关税减让），某一产品进口到该成员的数量（绝对或相对于该国内生产）不断大量增加，并对生产相似或直接竞争的产品的
2、国内产业造成严重损害或严重损害威胁，该成员可在适当的时间和程度内对此产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让，以消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。这是关贸总协定所允许的保护国内产业的重要措施，俗称“安全阀”。因此，出于某种特殊原因和正当理由，一成员可以经过世界贸易组织总理事会的准许，全部或部分暂时中止关贸总协定规定的某项义务。这种保障措施应是非歧视的，不分国别地适用于所有同类进口产品。保障措施的基本特性是：一是保障措施是对其它成员正当贸易行为而实施的。保障条款下的进口增加是其它成员履行关贸总协定所致，是正当的。二是保障措施的非歧视性。保障措施是对造成国内同行业损害的所有进口
3、产品而实施的，而不是针对特定的出口国实施的。三是保障措施的实施须经必要的程序，并有产品范围、实施2时间和实施程序的限制。保障条款的作用主要是暂时免除一成员已承诺的关贸总协定义务，允许其对某产品的进口提高关税，实行配额等，以限制或减少进口，保护国内同类产品的生产。这种临时性保护最终为国内工业提供结构调整的时间和机会以重新参与竞争。实施保障措施的条件。一是进口数量不断大量增加。采用保障措施最重要的前提就是“进口数量不断大量增加” ，而不用考虑出口商的产品价格及成本这类反倾销措施中所必须考虑的要素。在判断增加的进口是否已经导致某一国内产业的严重损害或严重损害威胁时，成员的主管当局应评估所有有关该产业
4、的那些客观及具有数量性质的因素，尤其是要从绝对与相对角度评估该进口产品增加的速度与数量、增加的进口在国内市场所占的份额，评估销售水平、生产量、生产率、利润与亏损、生产力的利用以及就业的变化。二是严重损害与严重损害威胁。因进口增加而使国内同类产品或直接竞争性产品的生产者遭受严重损害或严重损害之威胁。协议明确规定了确定损害行为的标准。所谓“严重损 害” 是指对 国内产业总体上的重大 损害。保障条款的产业损害标准高于反倾销法与反补贴法中的产业损害标准-实质损害。这种“严重损 害” 使进口国的 产业处于非临时 性的、极为困难或濒临破产的境地。 “严重损害威胁”是指严重损害危急显而易见，即将发生。对严重
5、损害威胁的判定应基于事实，而不能凭指控、推测或极小的可能性，不是十分遥远的可能性及假设。三是进口与损害有因果关系。根据保障措施协议第 7 条规定，有关产品的进口增长与严重损害或其3威胁之间应存在因果关系，当在同一时期，国内产业所受损害系由进口增长以外的其它因素所致，此类损害不得归咎于进口增长。与反倾销法或反补贴法相比，保障措施对进口增长同进口国产业损害之间的因果关系要求更紧密。进口增长必须是产生严重损害的直接的重要原因。保障条款措施范围还包括关贸总协定第 12 条“为保障国际收支而实施的限制”。 该条规定：成员为保障本国国际收支平衡，保 护国内市场可采取保护措施，但实施的进口限制不得超过：为预
6、防货币储备严重下降的威胁或制止货币储备严重下降所必需的程度；对货币储备很低的国家，为了使储备合理增长所必需的程度。允许实施的保护措施有采用进口附加税或类似的价格机制措施。 关贸总协定第 19 条与第 12 条比较。第 19 条规定的行业性保护措施的目的是为了保护某一特定行业，而第 12 条规定的稳定国际收支平衡措施的目的是从整体上保护国民经济的发展。案例 45 欧盟声称韩国的保障措施与保障措施协议规定不一致【案例概述】1998 年 7 月 23 日，DSB 成立了专家小组来调查此案。在专家小组成立之前，欧盟声称韩国的保障措施与保障措施协议第 2 条、第4 条和第 12 条的规定不一致，并且违背
7、 1994 年 GATT 第 19 条第 1款（a）的的规 定，因为韩国没有证明进口的增长是由“ 不可预测因素导致”。在专家小组 1999 年 6 月 21 日分发给各成员的报告中，裁定韩国4实施的保障措施与保障措施协议的规定不符，专家小组裁定由于韩国没有充分考虑第 4 条第 2 款规定的因素，韩国的保障调查与它根据协议所需承担的义务不一致。专家小组也认为韩国的保障措施与保障措施协议第 5 条第 1 款不一致。尽管专家小组否决了欧盟关于韩国通知的内容没有满足第 12 条要求的申诉请求，但是，专家小组裁定韩国违背了它应该“及时作出通知” 的义务 。专家小组否决了欧盟关于韩国在实施保障措施前应该证
8、明但没有证明保障措施协议第 2条“根据这些条件 ”施加的要求的申 诉请求。专家小组还否决了欧盟对 GATT 第 19 条第 1 款（a ）的申诉请求， 专 家小组认为“ 不可预测因素导致”并没有 给成员 在实施保障措施时增加任何必须满足的条件。1999 年 9 月 15 日，韩国通知 DSB 对专家小组的法律解释要上诉，欧盟也表示要对专家小组的裁定进行上诉。对于欧盟对 GATT 第 19 条第 1 款（a ）的申诉请求，上诉机构不同意专家小组对“不可 预测因素及成员承担义务，包括关税减让而导致”的裁定，因为专家小组没有具体说明根据第 19 条实施措施需要的附加条件。上诉机构认为专家小组作出的解
9、释不能够对所有援引第19 条第 1 款（a）的规定有效，并指出 对第 19 条的某些解释是多余的。上诉机构裁定，根据 GATT 及保障措施协议的目的及该款的一般含义，成员在实施保障措施时必须证明没有预测到的因素导致进口的增加和对国内工业导致严重损害或者严重损害威胁。欧盟要求上诉机构裁定韩国没有证明“不可预测因素导致” ，上诉机构注意到专家小组没有对此问题作出事实上的裁定，并且专家小组在这个问题上也存在5激烈争论。因此，上诉机构裁定它不能作出法律上的推理及作出韩国是否遵守了 GATT 第 19 条的裁定。关于保障措施协议第 5 条第 1 款，上诉机构同意专家小组关于成员只可以采用必需的措施来达到
10、条款中规定的目标。然而，上诉机构修改了专家小组关于成员在选择保障措施时应作出合理解释的推理。上诉机构认为成员只在使用数量限制措施使进口减少到过去三个有代表性的年份里平均进口数量以下时，才有义务作出这样的解释。关于保障措施协议第 12 条第 2 款，上诉机构推翻了专家小组的裁定：韩国的通知满足了委员会提供“所有相关的资料” 的要求。上诉机构认为要遵守第 12 条第 2 款，成员在实施保障措施前至少必须在它提交给委员会的通知中提到第 12 条第 2 款具体列出来的通知项目，及第 4 条第 2 款要求在保障调查中需要评估的所有因素。上诉机构维持了专家小组关于韩国上诉的三个程序性问题的裁定，否决了韩国
11、关于欧盟要求成立专家小组没有满足 DSU 第 6 条第2 款的申诉请求。关于 OAI 报告，上 诉机构裁定，由于这些文件被韩国当做证据提供，专家小组建立在这些文件之上的裁定没有错。同时，上诉机构认为专家小组根据保障措施协议第 4 条应用“举证” 的规定是正确的。2000 年 1 月 14 日，DSB 通过了上诉机构的报告及上诉机构修改后的专家小组报告。【规则评析】该争端是欧盟对韩国实行保障措施提出的申诉。韩国的这些措施是以数量限制形式对欧盟的奶制品进行进口限制。GATT 第 19 条“对6某种产品进口的紧急措施”是整个 GATT 体系中的一个实质性组成部分，在 GATT 中扮演着重要的角色，被
12、称为“安全阀” 。它规定，某成员因意外情况或因承担 GATT 的义务（包括关税减让），使某一产品的进口数量大大增加，对该成员境内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁时，该成员在防止和纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对此产品全部或部分暂停实施所承担的义务或者修改或撤销减让。从该条款可以看出，它的作用在于在特殊情况下，可以主动暂时免除承担 GATT 的义务，对进口进行限制或减少进口以达到保护国内生产者的目的。免除 GATT 义务一般通过两种方式，一是数量限制，二是修改或撤销减让表。GATT 及保障措施协议对保障措施的实施形式作了规定。在符合援用 GATT 第 19
13、 条的条件后，受到损害的成员可以选择修改或撒销关税减让或数量限制两种保护形式。保障措施协议第 5 条规定，在采用数量限制这种保障形式时，数量限制不可使进口数量降到过去有代表性 3 年的平均水平以下，但有合理的理由认为必须采取措施使进口数量降低水平才能避免或补救严重损害的除外。如果使用配额来进行数量限制，应与那些具有主要利益关系的供应成员达成有关配额的协议，如果不能达成协议，配额的分配应建立在主要利益供应成员前一代表性时期出口比例基础上。保障措施协议第 8 条规定，成员可以使用修改或撤销关税减让7形式，但是，这种措施的使用应尽量维持在有关方面与现存水平实质上相等的减让及其他义务上。保障措施协议规
14、定适用保障措施时必须遵循以下原则：第一，保护程度的适度性。在实施保障措施时，应使保护限于防止或补救这种损害所必需的程度内。例如，如果用 8的关税能有效地保护国内工业，就不应该使用高于 8的关税。第二，保护时间的暂时性。实施保障措施并不是永久的，而是暂时性的。实施保障措施的期限原则上不超过 4 年，可延长期限，但需满足以下条件：受损害的工业正在调整之中。此外，期限最长不能超过 8 年，发展中国家成员可以延长到 10 年。第三，保护的递减性。适用期 1 年以上的保障措施必须随着“ 受保护工业的恢复而逐渐递减”。在适用期超过 3 年的情况下， 还应进行中期评审，并适当加快撤销或放宽限制。延长适用期的
15、限制与首次限制期的末期相比应宽松些。第四，保护的再次运用原则。不能两次对同一产品适用保障措施，除非两次保障措施之间的不适用期超过 2 年。此外，在下面两种情况下可两次对同一产品适用保障措施：一是保障措施的适用期为 180 天或 180 天以内，保障措施实施的第一日起，一年后可第二次对该产品适用保障措施；二是如果对一产品的保障措施实施后 5 年内没有第二次对该产品实施保障措施，则可以对该产品实施第二次保障措施。第五，保障措施的非歧视性原则。第 5 条规定，成员在实施保障措施时，应该非歧视地运用某一进口产品，而不论其来源。保障措施8的“选择性”问题在 GATTWTO 内争论不休。所 谓“ 选择性”
16、，指进口方在实行保障措施时，可以有选择地对某一出口方或某几个出口方的产品实行限制，而不是一视同仁地对所有出口方进行限制。这种“ 选择性”实际上是一种歧视性，有悸于限制的非歧视性原则。由于 发达国家成员频繁利用“选择 性” 保障条款对发展中国家成 员实施限制，发展中国家成员在乌拉圭回合中极力反对把“选择性” 引入保障条款。双方经过激烈争论，形成了该原则。但第 5 条允许有两个例外，一是保障措施委员会如果认为从某成员的进口在代表性时期内相对于进口增加总量不成比例时，可以违背非歧视性原则有选择地分配配额；二是根据 GATT 其他规定的措施可以不受这一约束。如果成员在加入WTO 时承担选择性保障条款，
17、那么，可以歧视地实施保障措施。中美 WTO 双边协议的特殊保障条款规定允许美国仅对来自中国的产品进行限制而非对所有成员就是一例。实施保障措施，还必须按照以下五个程序来操作。首先，在实施保障措施前，要经过大量的公开调查。有关成员应通知有利益关系的成员，举行公开听证会，让进出口商及有关利益方有机会陈述证据及发表意见，应公布调查结果及结论性报告，对调查中涉及的资料要严格保密。其次，临时措施。如果调查后初步确定进口的大量增加已经或正在对国内工业造成严重损害或严重损害威胁，且一旦延误会导致更大的损害，那么，可以实施临时保障措施。 临时保障措施的期限不能超过 200 天，且这一期限是保障措施总期限的一部分
18、。临时保障措施的9保护形式是提高关税水平，如果最后证明严重损害或严重损害威胁不存在时必须迅速下调这一提高的关税。再次，通知与磋商。调查人员在经过大量公开调查后，应向保障措施委员会通知有关对严重损害或严重损害威胁的调查，以及在此基础上作出的裁决、拟采取的保障措施形式与期限及其他与保障措施相关的法律等。同时，准备实施保障措施的成员应给予有关成员进行磋商的机会，通过交流解决争端。第四，补偿与报复。准备实施保障措施的成员应与有关利益方进行磋商，考虑对这些成员予以补偿。如果 30 天内未能达成协议，则这些成员可以在保障措施适用 90 天内采取报复措施，即根据 GATT 中的有关规定，中止货物贸易理事会不
19、反对的与实质相等的减让或其他义务。最后，监督与争端解决。 保障措施协议规定，在货物贸易理事会下设立保障措施委员会，以监督保障措施的实施，并每年向货物贸易理事会报告有关实施情况。保障措施委员会协助有关成员进行磋商。实施保障措施所引起的争端应根据 GATT 规定的争端解决程序进行解决。然而，在 GATT 中存在着既不合法也不非法，透明度低的措施，被称为“灰色区域措施” 。“灰色区域措施”目前主要有两种，一是自动出口限制（VERs），二是有秩序的销售安排（OMAs）。自动出口限制指出口方与进口方磋商达成双边限额协议，出口方“自动” 在一定时期内对出口商品进行限制。有秩序的销售安排指进口方与出口方经过
20、磋商，10在一定时期内对产品的进出口数量进行有控制的安排，以达到使销售“有秩序”的目的。 “灰色区域措施”是 GATT 监督不力产生的一个漏洞。由于援引 GATT 第 19 条的程序较复杂，条件较严格且不易掌握，因而 1959 年前后在纺织品领域出现了所谓的“灰色区域措施” 。随着 20世纪 70 年代中期以来贸易保护主义的抬头，越来越多的成员采取逃避 GATT 第 19 条的做法，利用“灰色区域措施 ”来限制进出口。保障措施协议达成取消与禁止“灰色区域措施” 的条款，规定各成员应根据 GATT 第 19 条规定对某一产品进口采取紧急保障措施，而不应采用 VERs 与 OMAs 及其他类似措施。任何“灰色区域措施” 应根据保障措施协议的规定予以取消，取消的期限不得超过建立WTO 协定生效后 4 年，在特殊情况下可以保持例外，原则上取消的期限可以延长至 1999 年 12 月 31 日，但最迟不超过此日期。各成员应在建立 WTO 协定生效后 180 天内向保障措施委员会递交取消“灰色区域措施” 的计划，并按计划执行。
