1、 中央行政机构论文路径依赖论文：路径依赖视阈下中央行政机构改革探析摘要：改革开放以来，我国进行了六次中央行政机构改革。在制度变迁的论域下改革的过程呈现路径依赖的轨迹。由此，从制度路径依赖的视阈出发，可从路径依赖的作用机理即成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期效应来分析中央行政机构改革的路径依赖的成因。在此基础上，以转变政府职能为关键从政府与市场和政府与社会两个关系维度探讨路径“闭锁” 的突破。关键词：机构改革；路径依赖；职能转变尽管每一次改革都会对解决当时存在的突出问题、促进国民经济发展起到积极的作用，但是改革的结果始终难以完全摆“精简- 膨胀-再精简 -再膨胀” 的怪圈。怪圈的轨迹反应了
2、改革的制度依赖特性。因此，以制度变迁的路径依赖理论为视角，分析中央行政机构改革的过程及其影响因素，对于突破路径的“闭锁” 具有理论建设性意义。1 路径依赖路径依赖（Path-dependence）的概念源于生物学对于进化的分析，保罗大卫与阿瑟把它引入技术变迁的过程分析。诺思将前人关于技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面。诺斯认为， “机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变化可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定（lock-in）
3、在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了锁定状态，要突破这种锁定状态就会变得十分困难。 ”即路径依赖有两种不同的方向，一种情况是某种初始制度选定以后，具有报酬递增的效果，促进了经济的发展，其他相关制度安排向相同方向配合，导致有利于经济增长的进一步的制度变迁。这是一种良性的路径依赖。另一种情况是某种制度演变的轨迹形成以后，初始制度的效率降低，甚至开始阻碍生产活动，这是恶性的路径依赖。诺斯认为在制度变迁中“有两种力量会规范制度变迁的路线：一种是报酬递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场”，从而产生路径依赖性。其中报酬递增来源于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协调效应和
4、适应性预期，而市场的不完全性导致信息的分割，高昂的交易费用又使“行动者的主观主义的模型将会被非常不完全的信息反馈及规定路线的意识形态所修正”，从而使主体在收益递增现象和稳定的主观认识模型约束下很难改变无效率的制度变迁路径。2 中央行政机构改革路径依赖的成因分析在诺斯看来，制度变迁中路径依赖的成因在于初始的自我强化机制。而制度自我强化的机制主要源于报酬递增效应。其作用机理缘起于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协调效应和适应性预期。中央行政机构改革的路径依赖同样可以从这一作用机理出发进行分析。第一，成本投资。新制度的设计和推行必须投入大量的初始资本。随着这项制度的逐渐推广，制度设
5、计和推广的单位成本和追加成本都会下降，从而产生一种制度创新的规模效应。“建国后，我国模仿前苏联建成了一个集权式的社会主义政治经济体制，即在政治上集权，在经济上形成了中央集权计划经济体制。虽然这种体制在七十年代末走到了尽头，但是它对于今天我们向市场经济的过渡仍然产生着强烈的影响与制约。 ”制度改革的历史初始条件会提供强大的制度惯性，沿着初始的改革路径和既定的方向运行。为了减少改革的阻力，减少改革的成本，避免改革剧烈变革引发严重社会问题，机构改革采取了渐进的策略即在不触动原有体制的基本框架，在旧的体制周围建立起新体制，使人们在比较过程中逐步改革旧体制的方式。计划经济体制在很大程度上造就了中央政府的
6、职能、结构和行为方式。在计划经济体制下，经济从宏观到微观都有政府的影子。因此，政府职能的庞大必然需要机构的庞大，政府职能的膨胀必然带来机构的膨胀。部门和人员难以精简，即使精简了在短时期之内又膨胀起来，机构规模居高不下，行政人员也随机构而膨胀。第二，学习效应。 “时间对于制度演进至关重要。 ”人们学习传统文化，获取知识，并形成新的知识，将其运用到实践中去，成为下一代人面对的传统、文化和制度的背景，这就是“累积的集体学习过程”。在一项制度框架内，这项制度提供的集合机会可以产生显著的组织学习效应，并在历史的进程中积累经验。中国传统的“官本位”思想，就在一代又一代人的集体学习的过程中所沉淀、累积下来，
7、成为现代社会中的人们的一种文化信仰。正是中国传统文化中这种“官本位”的文化信仰，给人们形成了对当官的良好预期，进而影响着人们的行为选择，影响了中央政府行政机构改革的顺利进行。第三，协调效应。路径依赖理论认为，通过适应而产生的组织与其他组织缔约，以及具有互利性的组织的产生与对制度的进一步投资，以此来更好进行协作。更为重要的是，一项正式规则的产生将导致其它正式规则以及一系列非正式规则的产生，以补充这项正式规则。一项制度的选择会给社会提供一些获利的机会，这样就产生了协调效应，进而促成其他相应制度的产生，形成一个制度网络。这种制度矩阵具有自我强化的效应，退出成本巨大。在计划经济体制下，在高度集权式的政
8、治领导体制下，产生了大量的经济管理机构，而且这些机构与其他机构缔约形成的互利性组织对现行领导体制进一步投资，形成了基于现行体制的协调效应，固化了原有庞大的经济管理机构。而且，这些机构为了适应现行政治领导体制的运行，制定了相关的规章制度来协调自身在制度环境中的运行。第四，适应性预期。随着某一制度框架的确立并居于支配地位，人们将会产生对于该制度的永久性预期，这种永久性预期将会使制度变迁具有明显的报酬递增和路径依赖特征。大部分行政机构在市场经济逐步建立的过程中还在行使着本不属于政府而应属于市场和社会的职能，更重要的是拥有公共权力的各行政机构也不愿意放权，千方百计阻挠机构改革。行政机构没有能够正确的认
9、识和运用手中的“权力”，忘记了全局的利益，追求本部门的利益，部门利益格局日趋刚性化。对于预期的考量使他们不愿意放弃先前拥有的对经济、文化和社会事务的控制和管理，使政企分开、政市分开、政事分开、政社分开难以实现，职能调整阻力巨大。而且，为了给本部门带来更大的利益，他们会产生不断扩充自己的职能、不断扩大自己管辖范围的冲动和要求，将行政权力部门化，部门权力利益化。 “近年来，随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风
10、险。 ”这些部门主要是通过设租寻租方式，即强化审批、收费、处罚等权力，通过设租来获取租金。3 中央机构改革退出路径“闭锁”的 关键转变政府职能政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，政府职能定位的正确与否、职能范围合理与否、履行方式正当与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。中央行政机构改革是一个不断深化的长期过程，转变政府职能是贯穿这一过程的关键所在。因此，需要处理好政府与市场以及政府与社会的关系。（1）处理好政府与市场的关系不越位不缺位。从我国市场化改革的轨迹来看，从政府命令型经济到政府主导型经济，再到目前全力实现的市场主导型经济。政府的服务，就是要适应市场主导型经济的发展潮流
11、和要求，重新确定自己的服务领域和方式。市场经济要求政府必须由指挥变为服务。可以说，在现代市场经济中，政府应该在两个方面起作用：一是提供保障市场能够有效运转的规则；二是在市场不能发挥作用的地方，进行纠正性干预。就规则而言，政府不仅是制订规则，而且要去实施，确立法律和秩序，保护产权，否则经济发展将会受到严重阻碍。就政府的干预而言，政府在处理问题时，应该对市场采取更为友善的态度，政府的补救作用是为了帮助市场发挥作用，而不是取代市场。在公共行政领域内，我国政府应该是市场的培育者、游戏规则的制定者、监管者，即“守夜人” ，而不能既是市场参与者，又是市场仲裁员。政府要逐步放弃微观经济管理职能，即不再直接经
12、营管理企业，真正把权力交给市场和企业。提供广泛、优良的投资空间，把投资的权力交给老百姓，激发和挖掘社会的投资潜力。把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场，使政府真正成为裁判员，而不是运动员。进一步放权给市场，政府应将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场要求，大力整顿市场秩序，规范市场，创造一个有效率的市场环境；政府还应大力提高公共服务水平，为企业提供良好的外部服务。比如法律服务、政策服务、信息服务等等。（2）处理好政府与社会的关系从“全能政府”到“ 治理”。我国政府体制在发展中呈现全能主义特征。全能主义行政体制造成了社会的萎缩，社会对政府的依赖与对政府
13、的无奈。在政府实施职能过程中，政府是积极的主体，造成社会则成为被动的客体，这导致了强政府与弱社会。全能政府之下的社会萎缩主要体现在以下几个方面：首先是功能分权化程度很低。功能分权就是设立一些独立、半独立的社会组织来承担政府的某些职能。它是政府在充分履行其职能的前提下保持小规模的有效途径。我国功能分权化程度很低，其结果是完全依赖政府部门组织处理一切公共事务。其次是社会中介组织官僚化。许多重要的社会中介组织缺乏独立性，其财政和其它资源的获取主要依赖政府；它们的组织结构和职员级别与政府部门完全雷同。尽管改革开放以来，我国的民间组织在数量、种类与合法性等方面都有了较大的提高，其社会关注度也日益扩大，但
14、从已经存在的民间组织来看，它们也还普遍带有发育不完善的特征，如某些组织具有职能和目标错位；官办色彩较浓，独立性较差；管理体制不顺，受到多头不规范管理；政府行政干预过多，影响公平竞争；内部管理松弛，规章制度形同虚设，社会信誉较差；政府监管不力；有关法律法规还很不健全等。第三是社会自我约束力下降。全能主义政府的新意识形态与社会传统价值观之间存在巨大的差异。在改造和重塑社会的过程中，传统价值观念受到批判，而新意识形态却没有很好树立起来，导致社会的道德无政府状态缺少一套普遍接受的价值体系来自觉约束人们的行为。此外，政府职能的过度膨胀造成了对政府的依赖心理：人们完全指望政府约束不良的社会行为，忽视了个人
15、行为的自我约束和社会约束，出现了集体无规则意识的状态。第四是社会对政府的约束力不足，即政府责任保障机制不够完善，社会难以对政府及政府官员的行为实施有效的监督和约束。国家对于社会生活的干预应不同于传统的对社会实行纵向强制方式，而是“统一于社会过程之中，通过社会的渠道市场的渠道来实现”。现代社会是一个利益分化的社会，需要多元治理模式。这就需要政府的职能合理定位，将那些属于社会的职能和权力赋予社会。加强非政府主体的建设，提高非政府主体的参与意识和参与能力，培养非政府主体参与公共事务的公共精神，拓宽非政府主体的参与渠道。鼓励公民自治自助组织的发展，支持非政府主体承接部分社会职能，满足基层、民间、公民、社会群体越来越显性化的利益诉求。政府注重通过制度安排、法律规范对社会关系、社会利益进行协调整合。参考文献1 陈坚改革开放以来我国政府机构改革历程述略党的文献J 2008（3 ）：462 陈郁等 译 美道格拉斯C 诺思制度、制度变迁与经济绩效M.上海：上海三联书店，1994：11-133 陈郁等 译 美道格拉斯C 诺思制度、制度变迁与经济绩效M.上海：上海三联书店，1994：1274 陈郁等 译 美道格拉斯C 诺思制度、制度变迁与经济绩效M.上海：上海三联书店，1994：1285 吕爱权 “中国制度变迁的路径依赖探析” J 山东大学学报，2003 ， （1）
