1、12010.3 南京大学软件工程硕士班作业基于政府网站的政府与公众互动运作模式及应用研究方案指导老师：谢幼如 教授辅导员：刘春华学生：陈彦峰、左功梅、李启色、陈立、张剑雄、陈国韬、曹永忠政府与公众互动是电子政务的核心内容，是政府网站的主要职能。本研究旨在顺应世界电子政务发展趋势，坚持以人为本和以公众为中心的原则，探索基于政府网站这一网络平台，政府与公众互动的理念、内涵、运作模式、流程，及其实践应用，为政府网站中政府与公众互动提供规范模式，为构建服务型政府，构建和谐社会服务。一、问题的提出1.1 信息技术对政府与公众互动产生深刻的影响，为政府与公众互动提供了技术条件互联网作为 20 世纪的一项重
2、大基础性科学发明，引发了人类社会生产方式和生活方式的深刻变化，对经济、政治、文化和社会发展产生了重大而深远影响。进入信息化社会后，不仅越来越多的人通过网络了解各方面的信息，更有许多人通过网络学习知识、销售、购物、网上办公等。资料显示:我国网民数量有近 3 亿，成为世界上网民最多的国家。 同时，政府网站如雨后春笋。1996 年海南省政府创办首个政府门户网站。1999 年 1 月 22 日，中国电信和国家经贸委经济信息中心联合 40 多家部、委、办、局信息主管部门共同倡议发起的“政府上网工程“ 正式启动。22002 年中央明确把政府门户网站列为我国电子政务建设的重要建设内容后，我国各级政府创建的门
3、户网站如雨后春笋不断涌现。截至 2009 年 1 月，全国已开通 4.5 万多个政府门户网站。1.2 政府与公众互动是世界各国电子政务发展的趋势自 2 0 世纪 9 0 年代中后期以来，电子政务在促进世界各国、各级政府管理与服务模式快速变革的同时，也正在对人类社会的进步和发展产生越来越重要的影响。在联合国经济和社会事务部所发布的 2008 年电子政务调查报告联合国电子政务 2008 调查从电子政务到互联治理 （United Nations e-Government Survey 2008 From e-Government to Connected Governance） 。对全球电子政务的发
4、展状况作了较为全面的揭示。这份报告从电子政务发展状况和公民参与程度两个方面对联合国 1 9 2 个成员国（地区）进行了全面的评估和比较，在公民参与方面，电子化参与度（e - P a r t i c i p a t i o n）指标显示，提供在线参与的国家已从 2 0 0 5 年的 1 7 9 个上升到了 2008 年的 189 个，总体呈现明显的上升势头。美国的电子化参与度指标得分最高，这主要是得益于电子化信息（e - I n f o r m a t i o n ）和电子化咨询（e -C o n s u l t a t i o n）的发展，由此而促进了公民和政府之间的互动。联合国报告从全球电子
5、政务发展的调查以及对未来发展方向的判断，提出了“互联治理”的新概念。 “互联治理”以政府的集体行动以及政府与社会各个方面的共同努力为路径，从而全面提升公共利益。 “互联治理”的主要目标在于加强政府机构之间、政府与公民之间以及政府与其他各种类型的利益相关者之间的合作，以构筑一种新型的内外关系。为了实现向“互联治理”的转变，联合国报告提出了所要经历的 3 个发展阶段：第一，基础设施阶段。在公共部门内部和社会各个方面创造一个良好的信息基础设施，为公民、企业和所有利益相关者提供可靠的、负担得起的互联网接入服务。第二，整合阶段。在公共部门之间平衡新的基础设施以更好地促进信息共享，并通过更为高效和以公民为
6、中心的政府治理模型，向公民提供高水平、多渠道和高度整合的政府服务。3第三，转型阶段。在政府内部以及政府不同部门之间通过更富成效的网络化治理方式来推进服务创新和民主发展，使政府的管理能力和服务水平得到根本性的提升，实现政府的全面转型。这几个阶段实质上是政府与公众互动的深化与拓展。1.3 通过电子化实现政府与公众互动是政府管理创新、加快向服务型政府转变的主要标志目前，我国正社会主义市场经济体制转轨初步建立，市场经济的发展特别是加入 WTO 后，要求转变政府职能、规范政府行为，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的政府管理或治理模式。电子政务的兴起，为政府与公众互动架起网络平台，有力推动政府管理
7、创新，促进政府从管理型政府向服务型政府转变。主要体现在：1、电子政务改变了政府结构，精简中间管理层、使政府结构形态由金字塔型层级结构向扁平网络化结构发展。增宽管理幅度，标准化、规范化和程序化与非标准化、非规范化和非程序化同时双向发展。2、电子政务提高资源的利用效率，消除内部壁垒，便于政务协同；降低机构和人员的费用开支和公务成本；充分利用内外部资源，减少政府规模。3、电子政务推动政府领导方式的转型，政府动力结构由控制型向参与型和自主型转变；领导方式由任务型向以人本型转变；政府职能以管理为主向以服务为主的职能转换。4、电子政务变革政府的决策方式，使得决策权分化、公众化，改进了决策者有限理性，提高了
8、决策的科学性和合理性，促进了决策的科学化，提高决策的民主化。5、电子政务改进政府服务效率和服务质量，增加透明度，减少官僚主义带来的低效率；以公众需求为中心，政府的各项服务可通过电子化的方式 24 小时随时随地的多项同时服务，公民可享受一线制、自动化、公正公平的服务，具有可选择性、普遍性和跨时空性。6、电子政务激发了公众民主意识，以及经济社会快速发展使公众对政府信息需求明显增强，民主参政活动增加，公众通过网络参政日益活跃和常态化。1.4 国内政府网站政府与公众互动的探索与不足4政府网站是各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台。2009 年，中国社会科学
9、院法学研究所法治国情调研组，以政府网站的信息公开为视角，围绕政府网站运行基础状况、政府信息公开目录、政府信息公开指南、依申请公开信息、政府信息公开年度报告、房屋拆迁信息的公开，对中国 43 家地方政府网站（各直辖市、港澳台、民族自治地方的有关城市不在此次调研之列）公开政府信息的情况进行了调研、测评和分析。调研发现，政府网站已经成为地方政府公开政府信息的重要渠道。43 个城市都有各自的市级政府门户网站，并均在网站醒目位置设有专门的政府信息公开平台，有的还建有专门的政府信息公开或者政务公开网站。各地方政府网站通过政府信息公开平台向公众提供了大量的主动公开信息，涉及政府机构设置、机构职责、政策法规、
10、办事依据和流程、政府管理最新动态等事项。测评结果排在前 10 位的城市依次是：宁波、成都、厦门、广州、西安、福州、贵阳、济南、大连、南京。报告执笔人、中国社会科学院法学研究所副研究员吕艳滨告指出：“调研发现，一些政府门户网站履行政府信息公开条条例规定的情况不好，不少政府网站存在信息不集中、网站信息获取不方便，个别政府网站只重形式不重内容等问题，按照我们设计的测评指标，43 个城市中半数以上不及格。 ”其问题根本就是缺乏政府与公众互动。1.5 现有文献对政府网站中政府与公众互动问题缺乏系统研究从查阅的文献看对政府网站中政府与公众互动多有涉及，但对互动的界定、互动的内容、方式、途径、管理、考核、评
11、价缺乏系统的论述。本项目正是在这方面进行系统研究。二、有关概念的界定、2.1 政府的定义：政府为执行国家权力，进行政治统治并管理社会公共事务的机关。广义的政府指一个国家内行使国家权力的全部组织体系，是国家的立法机关，行政机关和司法机关等公共机关的总和；狭义的政府专指一个国家政5权体系中依法享有行政权力的组织体系，即国家的行政机关。本研究使用广义的政府概念。2.2 政府网站的定义国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见指出：政府网站是各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台。办好政府网站，有利于促进各级人民政府及其部门依法行政，提高社会管理和公共
12、服务水平，保障公众知情权、参与权和监督权，对加强政府自身建设和推进行政管理体制改革具有重要意义。我国政府网站层级体系已发展成为“金字塔”型的架构模型。顶层政府网站：中华人民共和国中央人民政府门户网站;是唯一的；第二层级政府网站：包括各副省级以上地方政府门户网站，以及国务院部委及直属机构网站，这些网站对中央人民政府门户网站具有直接的内容保障作用;第三层级政府网站：包括各地市政府门户网站，以及副省级以上地方政府组成部门、直属机构及垂直管理部门的网站，这些网站将直接对处于第二层级的政府网站提供内容保障;第四层级的政府网站：包括县级政府网站，地市级政府组成部门、直属机构、垂直管理机构的网站。由于县级政
13、府各部门通常人员编制较少，服务对象数量相对有限，因此可根据实际情况为各县级政府部门建设统一平台，针对各部门业务在县级政府网站上设置栏目，以涵盖各部门需要提供的信息及服务。4 个层级“金字塔 “状的政府网站为不同层次公众提供与政府互动的平台。2.3 公众定义：公众,是指与政府相对应、相互联系、相互作用的个人、群体或组织的总和。具有群体性、广泛性；共同性、同质性；层次性、多样性；可变性和开放性；相关性、可导性等特征。根据政府服务对象的不同特点，常分类为公民、企业、各类社会组织和国际受众2.4 互动的含义：互动是特定主体（即政府与公众）之间互相沟通、协商、协调、引导及互相呼应、调整、调适、联动的动态
14、过程。本研究分为：1） 、管理型互动模式： 2） 、协商型互动模式：63） 、参与型互动模式4） 、动员型互动模式5）个性化互动模式三、理论基础、法规政策依据与技术支撑3.1 理论基础3.1.1 现代法治理论。政治民主化是社会主义制度的本质要求，是社会主义社会的基本特征。政治民主化的表现就是人民群众通过广泛参与政治过程行使当家作主的权利。政治民主化的主要内容可以概括为两方面：一方面是最大限度地吸引广大人民群众参与国家管理；另一方面是使政府在管理和决策中的一切政府行为符合广大人民群众的意愿和要求。现代法治表现在政府改革上，就是还原它的公共性。什么是政府的公共性呢？首先，政府的权力是公众委托的权力
15、，因而必然受公众制约，法律有权监督其行为是否合法，而不能高于法律；其次，政府管理的对象是公共事务，也就是和每个公民利益密切相关的事务，而不是为少数人服务的；再次，政府的公共性要求在决策中政府与公众互动，平等协商，每个公民都有参与的权利、表达意见的自由，而不是凌驾于民众之上；第四，政府的公共性要求对公民的服务性，也就是政府的决策必须符合公众利益，而不能挫伤公众的积极性；第五，政府的公共性要求精简机构，转变职能，理顺关系，而不能四处向企业寻租3.1.2 公共管理理论（“政府再造”理论）世纪 80 年代以来，为了顺应时代的要求，迎接全球化、信息化和国际竞争加剧的挑战，摆脱财政困境和提高政府效率，西方
16、各国相继掀起了“政府再造”的热潮，采取了一系列改革的战略和战术。西方“政府再造”理论的基本内涵是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。其所对应的再造战略主要包括核7心战略、后果战略、顾客战略、控制战略以及文化战略。政府再造理论中那些有普遍意义的有益成果还是值得我们借鉴和吸收的。 “政府再造”理论的基本理念是：1、转变政府职能，提高政府的服务职能，实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。2、关注政府行政行为的结果，实行以结果为动力的绩效责任制，建立一个行之有效的
17、绩效评估体系，创建高绩效政府组织。3、坚持“顾客导向”的公共服务理念，并在服务中引入竞争机制，最大限度的提高顾客的满意度。4、从权力集中到适度的地方分权，运用控制战略，形成合理的权力结构。5、运用文化战略，重塑政府文化。其中，最有特色的是顾客导向战略，就是把公众当做顾客，坚持以顾客为中心，一切以顾客满意为追求，在与顾客互动中提高服务质量，提高政府效能。3.1.3 政府公共关系理论政府，作为国家的行政机关，是国家权力机关的执行机关，对国家各方面事务行使着指导、管理、服务、协调、监督、保卫等职能。政府为了进行有效的管理，在公众中树立良好的形象，必须运用各种传媒手段与公众进行相互交流，相互适应的社会
18、沟通活动，以此争取公众的信任、理解与支持。这就是政府公共关系的职能所在。随着社会主义市场经济体制的确立，政治体制改革的不断推进，现代政府的职能转换，政府公关已成为政府沟通内外关系的强有力手段，成为社会政治生活民主化程度的标志之一。因此，充分发挥政府公共关系的职能作用，具有十分重要的意义。 政府公共关系职能包括： 第一，信息引导。这是政府公共关系的首要职能。政府公共关系活动的本质是有效达成政府与公众的信息交流。政府通过信息的收集、加工、传递、存贮，为管理提供各种所需信息方面，为公众提供一个下情上达的机会，使政府机关了解社会公众的要求和欲望；另一方面，良好的政府公共关系，也有利于政府系统的信息输出
19、，给政府机关提供一个上情下达、直接向群众宣传解释某些重大方针、政策的渠道，使社会公众了解政府系统决策程序、意图和面临的困难，避免这样或那样的误解，以便得到他们的理解和支持。 第二，沟通协调。这是政府公共关系的基本职能。政府与公众的沟通是指政府作为公共关系的主体与公众之间通过多种途径和方式所进行的思想与信8息的交流过程。政府与公众的双向沟通，既可以让公众明了政府的方针、政策和举措，把政府意志转化为公众意志；还可以根据民意科学决策、制定政策，从而为政府创造更有利的环境和条件。政府与公众的协调是指政府在沟通基础上，通过协商、调整等方式来调适、理顺政府与其内外公众之间的关系，保持组织管理系统的整体平衡
20、，以利于发挥整体优势，确保计划的落实、目标的实现。形成一个下情上达、上情下达、沟通协调、民主管理的良好关系状态。第三，形象塑造。这是政府公共关系的核心职能。政府形象是指公众对于政府综合认识所形成的整体印象的评价。它是政府机构的静态实体（如政府设施、组织机构、政令政策及法规文件档案等）和政府人员的动态言行等因素综合使用于政府内外公众主观意识的产物。政府形象对于政府的生存和发展有着至关重要的意义。良好的形象是政府赢得公众的信任与支持，充分发挥其效能的重要条件。从根本上讲，良好的政府形象来源于政府与公众良性互动中获得的。 第四，宣传教育。这是政府公共关系的天然职能。政府公共关系的一项重要的手段就是传
21、播，即把政府的各种政策、措施和意图广泛向社会宣传教育，使社会各个方面对政府的各项政策措施充分理解，以获得更大的支持。同时又要充分运用各种宣传工具和传播媒介，将政府的政策、措施和意图传达给社会公众，给予正确的解释和充分的说明，并告诉公众政府正在作什么，准备作什么，人民可以得到什么和如何支持政府的工作，使公众理解政府的决策和措施，赞同和支持政府的工作，保证政府政策、措施的顺利实施。 第五，咨询建议。这是政府公共关系的重要职能。政府决策是实现政府管理目标的关键。决策质量的高低直接影响到政府工作的成效。从公共关系的角度而言，充分发挥咨询建议的参谋作用，是保证决策质量不可缺少的条件。政府公共关系的咨询建
22、议职能一方面有助于促进政府决策的广泛民主化。社会公众参与国家大事的讨论，是他们的基本权利和作为国家及社会主人地位的体现。这就要求政府必须将决策意图、打算和面临的困难告知公众，做到“政务公开” ，以征求他们的意见和建议。然后把来自公众的各种信息分门别类地进行整理加工，向决策者提供咨询建议资料，从而保证最终形成的决策中能广泛吸收公众的合理化意见，吸取群众智慧，使决策建立在尽可能广泛的民主基础之9上。3.1.4 电子政务理论：电子政务是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构（除了政府行政事务以外，还包括立法、司法部门）和工作流程的优化重组，超越时
23、间、空间和部分分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。电子政务最重要的内涵有二点：一是运用信息及通信技术打破政府的界限，使得人们可以从多渠道取用政府的信息和获得政府的服务，而不是传统的需要经过层层关卡进行书面审核的作业方式；二是政府相互之间和政府与社会之间通过电子化渠道进行互相沟通，政府可以根据管理对象的需求，向其提供各种不同的服务选择。管理和服务打破了时间和空间的限制，公平、公正、高效、民主、参与式的政府管理变为现实。3.2 法律法规政策依据中华人民共和国政府信息公开条例 （中华人民共和国国务院令第 492 号）2007 年 1 月 17 日国务院第 165
24、 次常务会议通过，自 2008 年 5 月 1 日起施行。中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发20062020 年国家信息化发展战略的通知（中办发200611 号） 国务院办公厅文件国务院办公厅关于加强政府网站建设和管理工作的意见（国办发2006)104 号中华人民共和国行政许可法中华人民共和国主席令（第七号） 中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议年月日通过，年月日起施行3.3 技术支撑作为政府网站中政府与公众互动的深度、广度、效率一定程度取决于计算机技术、网络技术、多媒体技术、流媒体技术、数据库技术和移动数据通讯技术等的应用程度，它决定了网站技术水平以及对网络用户提供服务
25、的能力。四、研究的目标与内容104.1 目标 运用现代法治理论、公共管理、电子政务理论，借鉴国外电子政务、政府网站的经验，对基于政府网站的政府与公众互动的意义、运作模式、流程、应用进行系统研究，建构基于政府网站的政府与公众互动的规范运作模式，为政府网站搭建政府与公众互动平台提供可行的方案。4.2 理念基于政府网站的政府与公众互动运作模式必须以公众服务为中心，以用户满意度为基准，方便快捷地实现政府与公众互动，实现政府与公众的零距离、全天候互动交流，提高政府工作效率和绩效，推动政府从“管理型政府”向“服务型政府”的转变，促进社会的进步。基于政府网站的政府与公众的良性互动有以下作用： （1）使政府运
26、行具有更大的开放性和协调性，推动政府系统和社会组织与社会各界信息的共享，而且注重对外在环境的反应和协调一致。（2）使政府信息沟通由纵横方向向网络化、交互化方向发展，共同组成纵横交错的信息沟通网络，使信息跨层级、跨专业、跨部门流动，提高信息的完整性和可靠性；改变集权和等级制的金字塔政府结构下信息割据，消除了信息网络割据的危害。（3）使政府由单向管理到社会公众参与的互动管理，政府的决策和管理活动将更关注民意，注重政务公开和公众参与，建立开放式的政府工作机制和决策机制，使政府管理与社会整体系统形成一种互动的关系。（4）改进政府服务效率，实现便捷、高效的服务和可选择的，普遍性、跨时空的公平公正的优质服务，满足社会各界有至全世界的公务服务的需求。（5）减少面对面的人际互动，信息的集中和合成代替单向的命令和管理，减少面对面的人际互动和不良交际关系的产生4.3 模式4.3.1 管理型互动模式： 4.3.1.1 信息公开和互动“政府信息公开”国际上通称为信息自由（Freedom of Information，FOI）也叫做公众知情权（publics right to know）或行政管理透明（administrative
