1、代建制与工程总承包探讨逄宗展2006 年 3 月目录一、 “代建制 ”的概念；二、各地实施“代建制 ”的做法三、工程总承包的概念 四、工程总承包的主要方式五、工程总承包的市场准入规定 六、 “代建制 ”与工程总承包的主要区别七、实施 “代建制” 需要探讨的问题。一、 “代建制”的概念2004 年 7 月 16 日，国务院发布了关于投资体制改革的决定 ，其中第三部分就政府投资项目明确了“代建制”概念：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制” ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 关于投资体制改革的决定为政府投资的非经营
2、性项目的建设实施指明了方向，符合市场经济快速发展的客观趋势。 （一）政府投资项目的分类范围政府投资工程按照工程的性质，可以分为非经营性（公益性）政府投资工程和经营性政府投资工程。、非经营性（公益性）政府投资工程，是指政府投资的公益性项目及无经济回报的项目，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的） 、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。、经营性政府投资工程，是指政府投资的可有一定经济回报的工程项目或者获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热、垃圾污水处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。 （二）政府投资工程的建设方式建设部、发改
3、委等五部委去年联合颁发的关于加快建筑业改革与发展的若干意见 （建质2005119 号）规定，对政府投资工程建设方式，改革的核心是建立权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。有条件的地方也可以成立由专业技术人员组成的专门机构，负责政府投资工程项目的建设。、对非经营性政府投资项目，按照国务院关于投资体制改革的决定加快推行“代建制” 。、经营性政府投资工程项目要进一步健全项目法人责任制对于经营性政府投资工程，建质2005119 号规定，进一步健全项目法人责任制，积极采取工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。项目法人、建设单位和各类建设企业，按照合同约定对工程质量、工期
4、和造价承担相应责任。项目法人责任制即是项目法人对工程项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全过程负责。项目法人也可以委托专业化的项目管理公司承担项目的组织实施，实行市场化、社会化、专业化的管理运作。 二、各地实施“代建制”的做法（一）以常设性事业单位为主 ，实行相对集中的专业化管理方式 这种做法以深圳市为代表。深圳市借鉴香港做法，成立工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能。其改革思路是：按照“相对集中，区别对待”的原则，对常年有政府投资工程任务，且有相应建设管理能力或特殊要求的专业部门，如国土、交通、水务
5、、公安、教育等部门的政府投资工程，仍暂由其继续管理，其余政府投资的市政工程、 “一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳入工务局集中统一管理。另外还有安徽省公益性项目建设管理中心、珠海市政府投资建设工程管理中心，也属这种方式。二、各地实施“代建制”的做法（二）社会化的专业公司实施方式这种方式有以下两种形式：、有限选定代建单位模式。以上海、武汉的做法为代表。上海市政府投资工程管理方式是“政府、所属投资公司工程、管理公司”的三级管理模式。将水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局等一批政府局的有关投资管理的职能移交政府性投资公司。投资公司作为政府业主代表具有投资主体的地位，主要任务是对项
6、目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。在市政、水务、环卫、交通等系统确定了 11 家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司，工程管理公司根据政府或者经政府授权的投资公司的委托，对政府投资工程建设项目进行专业化管理。武汉市通过招标选定了三家项目管理公司作为代建单位 。二、各地实施“代建制”的做法（二）社会化的专业公司实施方式、按项目公开招标选定代建单位模式。如北京市发改委委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备资格的代建单位，其中项目总投资、代建单位管理费等均由招标确定。各地的具体做法虽不尽相同，但改革的方向都是专业化的集中管理，改革的指导思想基本是是一致的，即按照“投资、建设、监管、使用”
7、分离和专业化管理的原则，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高投资效益和建设管理水平。 二、各地实施“代建制”的做法（三）各地出台的有关政策文件、上海市关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定 （2001 年出台） ；、重庆市重庆市政府公益性项目建设管理代理制暂行办法 （2003 年出台） ；、 北京市政府投资项目代建制管理办法 （京发政2004298 号） ；、 贵州省省级政府投资工程项目代理建设管理暂行规定 （黔府发 20040009 号）;5、 浙江省
8、政府投资项目实施代建制暂行规定 （浙发改法规 2005130 号）;6、深圳市政府投资项目管理条例；、 武汉市非经营政府投资项目实行代建制管理办法 （武政2005号）。三、工程总承包的概念 按照建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见 （ 建市200330 号）规定：工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包。工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量、工期、造价等向业主负责。工程总承包企业可依法将所承包工程中的部分工作发包给具有相应资质的分包企业；分包企业按照分包合同的约定对总承
9、包企业负责。发达国家工程总承包是根据市场需要演变和发展起来的，已有近百年历史，并且有继续发展的趋势。根据美国设计建造学会（Design Build Institute of America）2000 年的报告，设计-建造总承包(D-B)合同的比例，已从 1995 年的 25%上升到 30%，当时预计到 2005 年将上升到 45%。即近一半的工程项目，将会采取工程总承包的方式。而我国目前总承包合同的比例仅占 1%左右。国外开展工程总承包业务的企业大多为国际型工程公司。我国目前绝大多数工程咨询、勘察、设计、施工、监理等企业位因为均不具备对建设项目全过程服务的综合功能，因此不具备工程总承包的条件。
10、国际上这种具备工程总承包能力的企业通常叫做工程公司，我们通常称之为国际型工程公司。国际型工程公司是市场经济的产物。它以工 程技术为基础，以工程建设为主业，具备工程总承包能力，通过组织项目的实施，创造价值并获取合理利润，一般具有经营方式国际化，业务范围多元化，技术装备现代化，项目管理科学化等主要特征。四、工程总承包的主要方式（一）设计、采购、施工工程总承包(Engineering ,Procurement and Construction，简称 EPC)EPC 总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。（
11、二）设计施工总承包（ Design-Build，简称 DB）DB 总承包是指工程总承包企业按照合同约定，承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。（三）施工总承包（General Contractor，简称 GC）这种承包方式的承包范围主要是施工，施工总承包商一般不负责设计。（三）设计采购施工（EPC）总承包的类型 根据合同关系、承包范围等不同， EPC 总承包的类型有：1设计、采购、施工管理总承包（Engineering、Procurement、Construction management ，简称 EPCm ） ；2设计、采购、施工监理总承包（Engineeri
12、ng、Procurement、Construction superintendence ，简称 EPCs ） ；3设计、采购、施工咨询总承包（Engineering、Procurement、Construction advisory ，简称 EPCa ）等；4交钥匙工程总承包（Turnkey） ；5设计、采购总承包（Engineering and Procurement，简称 EP）等。采购、施工总承包（Procurement、Construction ，简称 PC ）等（四）EPC 工程总承包的合同关系 图 1 ：设计采购施工总承包EPCm 工程总承包的合同关系图 2：设计、采购、施工管理总
13、承包EPCs 工程总承包的合同关系 图 3：设计采购施工监理总承包EPCa 工程总承包的合同关系 图 4：设计采购施工咨询总承包（五） 设计-建造工程总承包（Design-Build，简称 D-B）;（六）EPC 总承包的适应范围1、设计、采购、施工、试运行交叉、协调关系密切的项目；2、采购工作量大，周期长的项目；3、承包商拥有专利、专有技术或丰富经验的项目；4、业主缺乏项目管理经验，项目管理能力不足的项目；5、大多数工业项目。 （七）设计-建造（D-B）工程总承包的适应范围D-B 工程总承包一般适用于建筑工程项目。但是，在下列三种情况下一般较少采用 D-B 工程总承包。1、纪念性建筑。这类项
14、目优先考虑的往往不是造价和进度等经济因素，而是建筑造型艺术和工程细部处理等技术因素。2、新型建筑。这类项目一般都有较高的建筑要求，同时结构形式的选择和处理有许多不确定性因素，无论对设计者还是对施工者可能都缺乏这方面的经验。如果采用总承包方式，业主和总承包商的风险都很大。3、大型土方工程、道路工程等设计工作量少的项目。（八）交钥匙工程总承包（Turnkey）交钥匙工程承包是 EPC 总承包业务和责任的延伸。交钥匙工程承包与 EPC 工程总承包及 D-B 工程总承包的主要不同点在于承包范围更大，工期更确定，合同总价更固定，承包商风险更大，合同价相对较高。其适用范围：1）业主更加关注工程按期交付使用
15、的项目；2）业主只关心交付的成果，而不希望过多介入项目实施过程的项目；3）业主希望承包商承担更多风险，而同时愿意支付更多风险费用（合同价较高）的项目；4）业主希望接收一个完整配套的工程， “转动钥匙”即可使用的项目。五、工程总承包的市场准入规定关于工程总承包的市场准入，分别在建设部 30 号文和关于工程总承包市场准入问题说明的函 （建市函2003161 号）做了规定。30 号文第四部分的第（一）款，规定：鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，建立与工程总承包业务相适应的组织机构、项目管理体系，充实项目管理专业人员，提高融资能力，发展成为具有设计、采购、施
16、工（施工管理）综合功能的工程公司，在其勘察、设计或施工总承包资质等级许可的工程项目范围内开展工程总承包业务。六、 “代建制”与工程总承包的主要区别（一）制度与承包方式上的区别、 “代建制”是一种制度，工程总承包是一种承建方式。两者不能混为一谈。、 “代建制”的核心是代建单位按照合同约定代行项目建设的主体职责，即作为项目法人。工程总承包是对工程的整体承包，总承包企业不具备项目法人地位。 （二）代建单位与工程项目管理企业的区别（四）工程项目管理与工程监理的区别2、在法律责任方面的区别。从目前的法律关系上讲，对规定的某些工程项目（如国家投资项目、影响人民财产安全的项目）施工阶段的监理是强制的，其法律
17、责任也是明确的；而工程项目管理是政府提倡和鼓励的一种管理方式，项目管理的内容及深度要求可在合同中约定，明确责任，因此两者的法律地位和责任是不同的 。七、实施 “代建制”需要探讨的问题（一）代建单位的法律地位问题。我国现行的法律法规中规定的是建设单位、勘察、设计、施工、监理招标代理等单位的法律责任，没有明确代建单位的法律地位和相应责任，而且代建单位也难以承担建设单位的质量、安全等方面的责任。（二）代建取费的问题一是没有取费标准，二是建设单位管理费偏低。代建收费标准迄今为止尚没有统一标准，按照财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见财建（2004）300 号第四项规定 “其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制” 。故在试点项目中，仍然延续将代建费列入“建设单位管理费”科目。由于“建设单位管理费”标准较低，通常不超过项目投资的2%，故导致大部分试点项目的代建收费普遍较低。一些地方也在尝试代建费+节余奖励的收费模式，做法是在项目竣工验收后，从项目结余资金中提取 30%-50%奖励给代建人 （三）推行“代建制”与培育项目管理企业的关系推行“代建制”关键在于选择专业化项目管理企业，要有管理水平较高的项目管理企业为“代建制”作支撑。所以培育专业化项目管理企业是“代建制”推行的基础，两者相辅相成。欢迎批评指正谢谢各位
