1、摘要 我国现行的不起诉制度有其自身的特点，同时也存在一些亟待解决的问题。在针对我国不起诉制度在立法和实践中的缺陷和不足，进行探讨，以期对我国不起诉制度的改革和完善有所裨益，并从法定不起诉、酌定不起诉的适用范围、建立被不起诉人申诉、酌定不起诉听证和附条件不起诉等方面提出建立符合我国国情的具有自身特色的不起诉制度。关键词 不起诉制度 缺陷 完善刑事不起诉制度是刑事诉讼的一项重要制度，也是现代法治国家根据起诉便宜主义刑事诉讼理念确立的基本制度。我国现行的不起诉制度在保障人权、节约司法资源、教育挽救犯罪人等方面都产生了积极的作用，其价值和意义不容置疑。但是随着司法实践的深入，我国的不起诉制度在实践中存
2、在的疏漏和不足逐渐显露出来，严重制约了不起诉制度的功效，本文结合现代司法理念对我国的不起诉制度做进一步的研究，以期对不起诉制度的完善有所裨益。一、不起诉制度的价值意义根据刑事诉讼法第一百四十二条第一、二款、第一百四十条第四款的规定，不起诉分为法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉三类。其重要意义在于，不仅与现代司法理念相契合，还与我国目前实行的宽严相济的刑事司法政策相契合。1、不起诉制度与现代司法理念相契合不起诉制度蕴含着丰富的现代司法理念，如无罪推定、刑法谦抑、诉讼经济和人权保障等。在现代社会，刑罚不单单是惩罚、报复、威慑和统治的工具，更重要的是教育人和改造人的方法。现代国家已经认识到国家应最大
3、限度减少刑罚的运用。刑罚，特别是重刑，不是治理犯罪的唯一手段，甚至不是一种有效的手段。所以，非刑罚处置方法在现代司法实践和法律中日益受到重视。作为一种非刑罚化的方法，不起诉与缓刑、减刑、假释、免刑和社区矫正等一样，给予有罪的人改过自新的机会。刑事司法的过程是惩罚犯罪和保障人权的统一，但是当两者发生矛盾时，程序公正和人权保障应优先考虑，现代文明社会要求司法不得以打击犯罪为名而置公正和人权于不顾。不起诉制度使检察官在安全价值与自由价值、惩罚犯罪和保障人权、维护公益和保护私益之间寻找到了平衡点和自由裁量的空间。应当看到，现代社会物欲涌流，犯罪机会和犯罪绝对数激增，且犯罪日益复杂化，犯罪情节又千差万别
4、，各国司法资源都是有限的。故检察机关必须斟酌犯罪情节有选择地适用相应诉讼程序；相反，对犯罪情节轻重不加区别，检察机关一律予以追诉，不仅不可能，而且没有必要。正确适用刑事不起诉，可以避免或消除社会冲突，最大限度弥补因犯罪给社会和被害人及其家庭造成的损失，既可以减少当事人的讼累，又能过滤案件和简化程序，节约司法资源。正因如此，不起诉作为刑事诉讼的一项重要制度，己成为现代多国刑事诉讼的司法通例。2、不起诉制度与宽严相济的刑事司法政策相契合从价值目标看，不起诉制度与宽严相济的刑事司法政法政策存在诸多契合之处。首先，不起诉制度体现了对人的怜重和对人权的保障。不起诉制度的确立与发展，如同辩护权、沉默权一样
5、，同样体现了我们人类对自身价值的尊重，对公权利的限制和控制以及对自身权利的保障。不起诉制度的恰当运用，避免了未经审查即由检察机关给犯罪嫌疑人定罪的做法，不但符合刑事诉讼的一般规律，同时对补充侦查后仍然认为证据不足的，不子以起诉，适时终止刑事诉讼，这样就避免了将不符合起诉条件的犯罪嫌疑人羁押、起诉和审判，甚至被判处徒刑，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，保障了犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利。而对被害人来讲，不起诉制度因为允许其申诉或自诉，这就使其利益也得到了保障。宽严相济的刑事司法政策理论构建的初衷就在于彰显人权保障之要求。“严”的刑事政策的侧重点在于抑制同种犯罪以及预防犯罪，以维护正常的社会秩
6、序，保障更为广泛的普通社会民众的合法权益，“宽”的刑事政策，则强调对于轻微犯罪及某种程度上有改善可能的犯罪人，尽量抑制刑罚权的行使，改以其他措施代之，以达到防止再犯及预防犯罪的目的，这更加侧重于对犯罪嫌疑人、被告人合法权益的保障。可以说，“严”、“宽”刑事政策各有侧重、相得益彰，共同凸显了宽严相济刑事政策所具有的人权保障之底蕴。其次，不起诉制度体现了诉讼经济效益。法律所存在的价值，并不限于秩序、公正和个人自由这三种，诸多法律规范首先是以实用性，即获得最大效益为基础的。不起诉制度的设立使人民检察院根据刑事案件具体情况灵活处理，行使自由裁量权，使一些构成刑事犯罪但罪行较轻，依法可以免除处罚的刑事案
7、件，即不应当或者不必进入审判程序的刑事案件在审查起诉阶段终结，缩短了诉讼时间，节省了有限的人力、物力和财力，使检察机关和审判机关集中精力去处理更为重要的案件，从而达到诉讼经济的目的，提高了司法机关处理刑事案件的效率。而充分运用司法资源，实现诉讼效益最大化也是宽严相济刑事政策的主要目标之一。“当宽则宽”，依法适用不起诉，既可以节约人民检察院办案所需的人力、物力、财力的耗费，又可以使得犯罪嫌疑人及早地从诉讼中解脱出来，给家庭和社会创造经济效益，同时人民法院也因此而节约开庭审判的司法资源。“该严则严”，对重大恶性刑事案件，从严从快办理，不仅有利于维护刑罚权，节约了诉讼成本，而且更重要的在于维护了正常
8、社会秩序，有利于取得更大的社会效益。二、不起诉制度在实践中凸显的问题我国 1996 年修订后的刑事诉讼法对公诉制度进行了重大改革，废除免予起诉制度，在法定不起诉的基础上，增加酌定不起诉和存疑不起诉两种不起诉类型，扩大不起诉的范围，明确不起诉适用的条件等，其意义深远。但随着司法实践的发展，不起诉制度的不足之处日益暴露出来。1、法定不起诉立法规定范围不全刑事诉讼法第十五条虽然采取了列举加概括的立法模式规定了六种不起诉的情形，但列举不够全面，对有些情况没有规定进去。例如:对于犯罪嫌疑人的行为在法律上不构成犯罪的案件(如正当防卫、紧急避险)，或犯罪事实存在但并非犯罪嫌疑人所为的案件，或缺乏犯罪主体构成
9、要件的案件(如未达到法定责任年龄或为无民事行为能力的精神病人)等等。2、酌定不起诉适用范围狭窄，控制严格酌定不起诉制度是我国 1996 年修改刑事诉讼法时，取消免于起诉制度并吸收其合理因素而确立的。由于相对不起诉是作无罪处理，因而立法对其范围的限制很严格，只有同时具备犯罪情节轻微和依照刑法的规定不需要判处刑罚或者免除刑罚这两个条件的案件才可以作出酌定不起诉的决定。对于“犯罪情节轻微”是否限于罪名较轻的犯罪行为，法律上虽没有明确规定，但在司法实践中，一般是指法定最高刑为三年以下有期徒刑的轻罪案件。按照同时具备罪名较轻，犯罪情节也轻和依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的条件的案件才可以作出不起
10、诉决定的标准掌握，我国相对不起诉的范围显然是相对狭窄的，人民检察院的自由裁量权是很小的。这样就很可能出现检察官和法官均认为对犯罪嫌疑人追究刑事责任的意义不大，但仍然不得已而为之的尴尬情形，致使实践中不起诉制度不能充分发挥作用。3、存疑不起诉在立法上的缺陷刑事诉讼法中对存疑不起诉的规定不符合起诉法定主义的原则，也不便于司法操作，无论是公安机关还是检察机关或审判机关，在刑事诉讼活动中均存在着对证据审查和事实认定的过程。这种过程不应纳入自由裁量的范畴，即起诉便宜主义不能成为证据不足情形下不子起诉的理由。检察机关根据具体情形决定是否起诉的条件是“犯罪事实已经查明，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任”
11、，而存疑不起诉不属于起诉便宜主义包括的范围。我国刑事诉讼法第一百四十条规定，对存疑不起诉案件是“可以”不起诉，从字面意义上看赋予检察机关自由裁量起诉或不起诉的权利，这又与该法第一百四十一条的起诉条件相冲突。4、适用程序复杂且缺乏透明度根据有关规定和检察机关内部的实践操作，人民检察院拟作不起诉处理的案件，首先由承办的检察人员提出意见，主诉检察官和部门领导审查同意后，报分管检察长批准，再报检察长批准，之后由分管检察长提交本院检察委员会讨论决定。对于拟作酌定不起诉或者存疑不起诉处理的案件，如果是人民检察院自行侦查的案件，还须报经上级检察院同意后方可作出。不起诉决定这种复杂的工作程序，不仅影响了其运作
12、效率，而且给人们的印象是不起诉手段不可轻易动用，或者说使用得越少越好。另外，在具体决定做出之前，既不征求被害人和他的诉讼代理人的意见，也不积极通知犯罪嫌疑人和他的辩护人知悉参与，其透明度可想而知。5、缺乏理性思考的附条件不起诉改革附条件不起诉也称暂缓起诉，是指检察机关对于符合起诉要件，但情节轻微的犯罪嫌疑人，对其附加一定条件，缓期起诉，并以条件实现与否，决定是否起诉的一种制度。我国各地的检察机关自发地进行了一些附条件不起诉的改革实践，但由于我国目前立法上并未规定附条件不起诉这一制度，导致各地认识模糊，做法也不统一。对附条件不起诉的对象选择上存在随意性和缺乏正当性，将在刑事上无意义的身份作为处分
13、标准，一般会选择在校学生或大学生作为对象，这显然违背了法律面前人人平等的基本原则，笔者认为附条件不起诉的适用首先应当是根据案件的事实、性质、情节、社会危害性等因素综合考虑，而不能局限在某一特定的身份上。三、完善我国不起诉制度的建议1、完善法定不起诉的范围结合我国具体情况，可以考虑增加列举下列法定不起诉的适用状况：（1）犯罪嫌疑人的行为在法律上不构成犯罪;（2）犯罪事实存在但并非犯罪嫌疑人所为;（3）缺乏犯罪主体构成要件;（4）已经存在未被撤销的不起诉决定;（5）已经存在确定的判决;（6）行为的有罪性与应受到刑罚处罚性已经被新的法律排除；（7）纯粹的自诉案件。同时两高应联合出台司法解释，对现行刑
14、事诉讼法第十五条第（六）项“其他法律规定免予追究刑事责任的”的规定做出明确解释，以便于实践操作。2、完善酌定不起诉的适用范围适当扩大酌定不起诉的适用范围。根据刑事诉讼法的规定，酌定不起诉的适用必须具备“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”两个条件，且犯罪情节轻微是前提条件来限定不需要判处刑罚和免除刑罚两种情形，在事实上将我国检察机关的起诉裁量权限制在极小的范围内。而我国刑法规定的可以或者应当免除刑罚的情况较多，如没有造成损害的中止犯、从犯、胁从犯和预备犯。这些免除处罚并没有以犯罪情节轻微为必要条件。因此，酌定不起诉制度的适用范围可以不必完全符合“犯罪情节轻微”和“依照刑法
15、规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚”的双重局限条件，并允许检察官在综合考虑犯罪嫌疑人的主观恶性、社会危言性、目的、手段、是否是初犯、悔罪态度等来决定是否适用酌定不起诉。3、赋予存疑被不起诉人申诉权检察机关作出存疑不起诉的决定虽然意味着诉讼程序的终止，但检察机关在发现新的证据之后，如果符合起诉条件的，仍然可以提起公诉，所以诉讼程序并未实际终止,被不起诉人的法律地位也没有最终确定。刑事诉讼法中有关于被害人的权利救济之规定，但被不起诉人作为可能受到刑事追究的对象，其权利尤为需要保障，同时也避免了被害人和被不起诉人权利过于失衡的不合理局面。被不起诉人如果认为自己根本没有犯罪事实或自己的行为不构成犯罪，
16、因而不服检察机关的不起诉决定的，就应有权向检察机关申诉，通过此途径来寻求救济，以维护自己的合法权益。4、简化检察机关不起诉的工作流程不起诉工作复杂繁锁的程序，严重影响了不起诉制度本身效率的提高，影响了双方当事人合法权益等系列积极作用和功能的发挥。笔者认为，为保证不起诉权不被滥用，对酌定不起诉和存疑不起诉，应按目前的程序审判，着力简化法定不起诉的审判流程，由承办的检察人员提出意见，经主诉检察官审查后报分管检察长批准即可，无需再经检察委员会讨论决定。这样，既能保证不起诉案件的质量，又能提高不起诉的运作效率，充分发挥不起诉制度的作用。5、建立酌定不起诉听证制度我国检察机关在决定不起诉时，经常性的做法
17、是由检察机关依照内部程序自行决定，缺乏透明度。为了减少不必要的争议，可利用我国刑事诉讼法第一百三十九条提供的制度空间，对酌定不起诉决定程序进行必要的改进，即对于有可能作酌定不起诉处理的案件，适时集中听取双方当事人及其委托人的意见，提高当事人对案件处理的参与程度，并针对双方当事人的要求作出必要的处理。笔者认为，为了确保不起诉案件质量，防止不起诉权的滥用，应当建立不起诉的听证制度：即检察机关对拟作不起诉决定的案件，以听证会的形式，公开听取犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人的陈述和辩解，听取公安机关及发案单位负责人以及主管部门、部分专家、群众代表的意见，以帮助检察机关对案件正确作出不起诉的决
18、定。6、增设附条件不起诉制度虽然前文提到我国各地检察机关对附条件不起诉制度的改革缺乏理性思考，但不可否认，附条件不起诉制度确实有着自身的优越性。从比较法角度来看，具有典型意义的德国、日本、台湾都立法明确了附条件不起诉制度，世界各国的起诉制度也不同程度的从起诉法定主义向起诉裁量主义转变，而附条件不起诉制度正是起诉裁量主义的必然产物；从附条件不起诉的实践来看，其价值和效果与我国现行的不起诉制度有相通之处，而在对犯罪嫌疑人的约束和对被害人的权益保障上比不起诉制度更为有效。但立法并未确立这一诉讼制度，导致了各地认识上的模糊，也使各地的改革创新背上了违法的沉重枷锁，建议立法增加附条件不起诉制度，使检察机关的这一努力回归到法治的轨道上来。
