1、1第一讲 公共政策、政策科学、政策周期一、为什么研究公共政策随着科技和交通的发展，社会越来越相互依存，流动性越来越大，我们需要对公共政策问题有更多的认识。我们可以在国家、省市、地方和社区层面都发现公共政策问题公共政策如今日益重要，原因如下：1、 从科学角度看，更好地理解公共政策的成因与结果，有助于制定更好的政策，从而达致“良好的政府” 。2、 从政治角度看，公共政策信息可以帮助我们知道哪个地方的政府能有效地减缓公共政策问题，那个政客/议员真正代表公共利益。3、 从实际的角度看，一个人理解了公共政策过程就可以知道如何去影响公共政策。二、什么是政策，政策有什么属性政策可以用来指一种明显的取向/倾向
2、（“ 我们实行政务公开政策”）政策可以用来标识一种正常行为（“公司的政策是尽可能从本地供应商购买”）政策可以用来指一种具体的承诺（“一项政策决定指出模拟传输将在 2010 年前被数码传送取代”）政策可以用来指价值观的陈述（“诚实是最好的政策”） 政策的属性是：秩序、权威和知识 。首先，政策与秩序相关。政策意味着制度/秩序和和谐 其次，政策建基于权威。政策意味着它的到了某位有权威的决策者的认可。第三，政策意味着知识。政策并不存在于真空，而是与某一认可的实践领域相关，这就意味着知识。政策知识可以细分成不同的功能领域，如教育政策、交通政策等。三、什么是公共政策、盖彼得斯 （1999） ， “简而言之
3、，公共政策就是政府活动的总和，不管是政府直接进行的还是通过代理人进行的，这些活动都对老百姓的生活有影响。 ”综观这些定义，我们可以发现公共政策的某些属性1、 政策是以“公众” 的名义制定的2、 政策通常是由政府制定或发起的3、 政策是由公共或私人主体来解释和执行的4、 政策是政府所打算做的东西5、 政策也可能是政府所不想做的东西6、 很难在公共政策的精确定义上形成共识。7、 公共政策制定是众人之事，因为它对人和利益的影响比私人决定大的多。8、 公共政策非常重要，虽然有时它极富争议性和令人沮丧。9、 政府处在制定公共政策活动的中心。四公共政策类型罗维区分了三种类型的公共政策： 分配型政策：有的政
4、策致力于分配利益给每一个人。 政府机关将利益、服务或成本、义务分配给不同的标的人口）享受或承担的政策如交通政策。 非零和博奕 轻微抗拒 再分配型政策：有的政策致力于在“有者”与“ 无者”之间进行利益的再分配。 政府机关将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的2政策。如福利政策， 零和博奕 抗拒 规制型政策：有的政策致力于规管行为。 政府机关设立某些特殊原则或规范，以指导政府机关或标的人口从事某项活动，或处理不同利益政策。如刑事政策、环境保护政策: 零和博奕、 巨大抗拒五、什么是政策科学政策科学：关注政府实际上的所作所为。关注公共政策及其制定政策科学的创立者：哈罗得拉斯维尔。三大
5、特点：多学科性：超越了狭隘的政治制度和结构研究，包容了社会学、经济学、法律和政治等学科的成果。 解决问题倾向：面向解决现实世界的问题而不是纯粹的学术辩论。明显的规范性：不戴“科学客观性”的面具，但承认在研究政府活动中不可能把目的与手段分开，或者说把价值与方法分开。六、如何理解公共政策四种传统政治决定政策政策决定政治什么影响政策政策影响什么七、什么政策周期，有什么优缺点政策周期： 是关于政策过程的应用性的问题解决模型。 是简化政策研究最常见的方法。 它把政策制定过程分拆成一系列分立的阶段或次阶段。 又成为阶段途径 政策周期/循环：前后相继的阶段五阶段说 议程设定：指那些问题引起政府关注的过程。
6、政策构建：指政府如何提出政策方案。 决策：指政府选择某一特定行动或不行动的过程。 政策执行：指政府把政策付诸实施。 政策评估：指政策结果被国家和社会主体监察的过程。优点:政策周期模式作为一种分析工具，可以方便对公共政策制定的理解，因为它把复杂的过程分割成不同的阶段，每个阶段可以独立进行研究。缺点：不过，实际的政策过程通常并没有这一模式所显示的那种直线性的过程。这一模式没有突出卷入政策过程的主体、制度和工具。3第二讲政策主体与政策工具一、什么是政策主体主体：指的是个人、团体和阶级；或者是指国家主体、社会主体和国际主体制度：狭义上指的是国家、 社会和国际体系中的实际结构或组织参与政策过程的主体都有
7、其自身利益，但是他们如何解释和追求其利益，以及他们得到的利益都受制度因素的影响。主体与制度相辅相成。因此，在理解公共政策时要把主体与制度结合起来。二、什么是政策次系统，他在政策过程中的角色如何？政策次系统：由各种主体和制度组成 （实际存在的或潜在的。它是相关主体为追求自身利益而讨论政策问题，进行劝说和讨价还价的空间。一个政策次系统中的主体与其它主体相互作用。这些互动是在环绕着政策过程的不同的制度安排的环境中发生的。三、全球化对对公共政策有何影响？举例说明国际化为学习外国的政策经验创造了新的机会。公共政策的国际化：政策趋同，政策扩散， 政策学习与政策转移：凸显国际知识社群和非政府组织在推动政策学
8、习活动中的作用。国际化/全球化推动了政策制定的新模式。当一个国内政策主体在国内环境中失去了机会，如今它可以把政策转移到国际组织中，如果它期待能在国际舞台得到更好的对待。新的强大的国际组织和政体为国内政策主体追求自身利益提供了新的行动渠道：如欧盟、北美自由贸易区。国际主体影响国内政策的能力有很大差距：1、 决定国际主体影响力的一个最重要的资源是一国际政体是否便利其卷入国内政策。2、 一个更为重要的资源是国际主体是否拥有某一政策领域的理论和实践知识。许多国际组织拥有某一政策问题的丰富知识，民族国家政府常常以来这些知识来制定政策，3、 国际组织可以分配给民族国家政府的财政资源是其影响力另一来源。4、
9、 在国家层面存在的政策次系统的性质也可以影响到国际主体在政策过程中的作用。四、国家主体强国家：自主权和能力：影响国家政策制定和实施能力的两个层面。首先；国家必须拥有制定和有效实施政策的自主权。 （自主权：指的是国家独立于自私自利的和相互冲突的社会压力的程度）第二：国家必须拥有制定和有效实施政策的能力。五、政策工具政策工具，亦称为政策手段，或治理工具。政策工具是政府所拥有的、用于执行政策的实际手段或工具。政府在构思/规划政策时必须对政策工具作出选择。政府是干预者。政策工具就是干预的手段 。4（一）权本工具管制：政府制定的规定，要求指定目标必须遵守，不遵守就要受到惩罚。经济管制：生产过程的方方面面
10、，特别是有关特定的产品和服务的控制，例如，对生产价格和产量，投资回报等控制。社会管制：对医疗卫生、安全和诸如民权和各类歧视问题等社会行为的控制。这些东西更多地与我们的物质和精神健康而不是钱包有关经济管制与社会管制有交叉地带。社会管制比经济管制更宽泛，而且不像经济管制那样专注于特定产业。社会管制一般是跨部门的，而且受几个政府部门管辖，关注诸如污染、安全或伦理道德等较广泛性的问题。管制作为政策工具的优点：1、所需的信息比较少。2、政府的行动和计划可以更好地协调。3、比较适合于危机管理4、成本较低5、政治上较吸引弱点：1、 扭曲了志愿或私人部门的活动，带来经济上的无效率。2、 抑制创新和技术进步。3
11、、 没有弹性，不允许考虑个别情况。4、 管理中的困难。5、 高执行成本。（二）财本工具这类工具以政府的财政资源和政府筹集及支付资金的能力为基础。包括政府向个人、公司、组织的各种形式的财政转移，这些转移也是向私人部门提供的诱因或阻碍以使其符合政府的意愿。补贴：补助金、税务激励、贷款 优点：Advantages: 容易确立。Easy to establish 弹性管理工具。Flexible instrument to administrate 鼓励创新。Encourage innovation 低成本。Low cost 政治上更易接受。缺点：Disadvantages: 难以通过正式的预算过程。D
12、ifficult to pass through the formal budgetary process. 收集信息的成本高。High cost of gathering information 取得预期效果之前的时滞很明显。Time lag before the desired effects are discernible. 可能给受益者太多补贴。Causing a windfall(横财） for the recipients （too many subsidies). 一些国际协定所禁止。Banned by international agreements. 可能达不到预期效果（ma
13、y not accomplish the goal)5第四讲议程设定一、什么是议程设定？为什么它在政策周期中具有关键地位？ 议程简单地说就是一个问题清单。可以定义为：政府官员，以及与这些官员有密切联系的政府外部人员在特定时期所特别关注的问题清单。议程设定就是“把一组问题缩小到那些真正成为关注焦点的问题” 简言之，议程设定就是让政府认可某一问题，决定将一个公共问题予以接纳，并排入处理议程的过程。议程设定是政策周期最初也可能是最重要的阶段，在这一早期阶段所发生的事情对政策政策过程及其结果有决定性影响。政策被看作是过程，而不仅仅是“拍板”那一刻。因此政策分析不仅关注决策，而且关注“前决策”（议程）
14、，以及“后决策”（执行） 。而议程是为问题排序，同时就是将有些“问题”排除或压制。二、状况是如何变成问题的？为什么问题认定是社会建构过程？ 议程设定涉及问题、状况、参与者状况对问题 Condition vs. problem我们每一天都面对不同的状况，有的有利，有的不利。并非所有不利的状况都被他人视为问题。只有当我们相信我们能对它们有所作为时，状况才成为问题。把状况变为问题与价值观 相关 ，当所观察到的状况与一个人心目中的理想状态不一致，这种状况就成了问题。然而价值观依社会和文化不同而不同。时间的流逝也改变价值观。把状况变成问题与比较 有关 。如果一个人没有取得他人所取得的东西，那么这种相对的
15、差距就会构成“问题”。 跨国比较和国际标杆在问题界定中很常用把状况变为问题与分类 有关 。把一种状况放入某一类别可能不构成问题，但是若归入另一类别就可能是问题，因为分类建构人们对问题的看法。问题识别是社会建构过程 Problem recognition is very much a socially constructed process. 它涉及对正常状况的界定，以及什么是对正常状况的背离。It involves definitions of normalcy and what constitutes an undesirable deviation from that status. 问题
16、认定不是简单的机械过程，而是一个社会学过程。Problem recognition is not a simple mechanical process, but a sociological one in which the “frames” within which governments operate and think are of critical significance. 作为议程设定对象的问题被认为是在公共与私人话语领域中构建的三、议程设定模式系统的或非正式的公共议程：包括一个政治共同体的成员普遍认为值得公众关注的所有问题。这本质上是一个社会讨论公共问题的议程。制度性或正式的
17、国家议程 ： 只有很小一部分非正式议程中的问题能够得到政府的认真考虑。只有政府认为必须对某一问题采取行动时，这一问题才算是进入了正式议程。公共议程是讨论的议程。制度性议程是行动的议程。 而所谓议程设定就是问题从非正式议程进入制度性议程。议程设定的四个阶段。 （发起） （细化） （扩展） （进入）6议程设定的三种基本类型或模型 Three basic patterns or models of agenda-setting: 外部发起模型 The outside initiation model; 动员模型 The mobilization model; 内部发起模型 The inside in
18、itiation model.每一种模型都与特定的政权类型有关Pattern or model模式Outside initiation 外部发起Mobilization 动员Inside initiation内部发起Political regime政体 /政权类型Liberal pluralist societies自由多元主义社会Totalitarian regime (one-party state)极权主义政权Corporatist regime统合主义政权Key player主要角色Social groups社会团体Decision-makers决策者Groups close to t
19、he govnt.接近政府的团体影响议程的主体社会上许多社会问题经过各种渠道提请社会和有关部门注意后，希望能够挤进政府机关忙碌的处理议程内主要通过大众媒体、政党、当事人代表（例如乙肝维权)、利益集团、意见领袖、学者、专家及游行示威等。四、简要说明金顿政策窗口模式的主要内容。这一模式是如何解释议程设定过程的？ 金顿的理论建基于垃圾桶模式，尝试解答为什麽某些问题可以进入政策议程，而其他的却不可以；为什麽某些备选方案得到决策者的青睐，而其他的却受冷落。金顿理论五大内容首先：把政策参与者与政策过程分别开来。参与者和过程是影响议程设定和列明备选方案的两类重要因素 。两类参与者： 政府内参与者: 行政部门
20、、公务员、国会。政府外参与者：利益集团、专家学者、媒体、民意。其次，他确认了参与者据以影响议程和备选方案的三种过程“流”。问题流、政策流和政治流。每一种流既可以是动力也可以是阻力。问题流：指的是问题如何被确认，状态如何被定义为问题。政策流：知识和观点的积累、专家提出政策方案的过程政治流：包括的因素有：国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、政府或国会的变动、利益集团的压力活动。这三流 大体上彼此独立，各有其运行规则和动力，但又非绝对独立。第三，理解议程和政策变化的关键是三流汇合第四，政策之窗。推动政策问题或政策建议进入政策议程，或提升政策问题或方案在政策议程中的地位的机会。由问题开启的政策之窗和
21、政治流开启的政策之窗。政策之窗只会短暂开启，因此，最重要的是抓住机会。7第五，政策企业家（policy entrepreneurs）的作用 ：把特定政策建议与确认的问题联系起来。政策企业家指的是那些乐意投入资源以推动其中意的方案或问题的人，他们不仅负责推动重要人士关注这些方案或问题，而且负责把解决办法与问题结合起来，把问题和方案与政治结合起来。简言之，由金顿修改了的垃圾桶模式强调问题、政策和政治这三种相对独立的“流”在关键时刻的汇合，而时刻关注这种汇合时机的政策促进者可以推动这种汇合。第五讲 政策建构/规划 政策社群和政策网络一、政策构建的定义，如何理解政策备选方案？政策建构值得是为处理公共议
22、程种的问题而提出政策备选方案。政策建构涉及对可以解决某一问题的可能方案的评估。在政策建构过程中，可资利用的各种选择要加以考虑，并且把它们的范围缩小到政策制定者可以接受的范围。 界定、考虑和接受或拒绝选择方案的过程就是政策建构的实质内容。政策备选方案要不断受到主流标准的评估以确定其可接受性。政策可接受性的标准主要有：经济成本、社会及政治可接受性，以及解决问题的效力。政策方案的建构既是技术过程又是政治过程。二、政策构建的特点政策建构是高度分散和复杂的过程1.政策建构不一定局限于一组主体，可以有两个或三个小组提出不同的方案。2.政策建构可以在对问题缺乏清晰认识的情况下进行，也可以在建构者与受影响团体
23、没有密切接触的情况下进行。 3. 政策建构与某一特定机构不一定有一致性，不过，它通常是官僚部门的工作。4. 政策建构和再建构可以出现在很长一段时间内，却没有形成对任何方案充分的支持。5. 在某一层次的政策建构中失利的人往往会有若干表达意见6.建构的效果不是中立的，有人从中受损 政策建构的共同特点是承认国家行动的技术和政治局限。政策次系统中的某个权威人士如果认为某一方案不可行，或者不可接受，那就足以把此方案踢出局。 （个人偏好）三、政策构建的约束条件政策次系统中的主体所遭遇的限制可以是实体性的，也可以是程序性的。实体性的限制是问题本身的性质所固有。某些问题是难以处理的，不能直接解决（全球暖化）
24、。 某些问题不能完全消除，因为不存在一种可资利用、并且不会引发严重的经济和社会混乱的有效方法 （贫困问题）程序性的限制与采取某项方案或实施该方案涉及的程序相关。程序性限制可能与制度有关，也可能与策略相关。制度性限制包括宪法规定、国家与社会的组织，以及主导的思潮和价值模式。 （美国的枪支控制） 。它们限制了对某些政策方案选择和促进对其他方案的采纳四、什么是政策次系统及其构成？为什么说政策次系统在政策构建过程中有重要作用与议程设定不同，在那一阶段，几乎所有人理论上都可以参与政策辩论和行动，在政策建构阶段，相关的主体通常仅限于政策次系统的成员许多个人和团体（政策主体）参与了政策方案的创议和发展主要包
25、括：8 如民选官员和政治任命的官员 利益集团 智囊组织等 政策次系统的模型：Models of policy subsystems 次政府 Subgovernment, 铁三角 iron triangles, 问题网络 issue networks 政策网络 Policy networks 政策社群 policy communities 倡导联盟政策次系统的作用存在着不同类型的政策次系统，它们的组成要素间存在着不同的结构性关系。次系统在政策建构中具有重要地位。政策次系统的凝聚力或封闭性对政策建构过程中能否出现新的或有创意的政策方案有重要影响。现存的次系统如果对新思想和新主体开放，有关政策目标的
26、新方案就会从政策建构阶段提出来。第五讲 公共政策决策一、决策的定义决策就是从政策建构过程中形成的为数不多的备选方案中做出选择，以解决公共问题。一个决策过程可能会产生几种不同的决策。公共政策决策的实质不是一种技术行为，而是政治过程。 决策的三种类型：某种意义上，决策可以是积极的因为它以某种方式改变现状。决策也可以是消极的因为它可能对现状无所作为。公共政策决策即使最后什么也不做、维持现状，也会产生“赢家”与“输家”决策主体：随着公共政策过程转向决策阶段，相关政策主体的数量将会大幅度减少。相关的政策主体仅仅是那些有能力和权威做出有约束力的公共决策的主体。 决策阶段通常只是和那些在政府里担任正式职位的
27、人有关。 所有非国家主体都被排除在外。在决策阶段，实际上只有那些在某一领域得到授权去做出权威的决定的政治家，法官，政府官员拥有发言权与投票权。当然，其它主体也可以通过各种各样的“游说”来影响官员（他们可以出声） 。决策者在决策时并不能够为所欲为。他们的决策能力受到许多限制。二、决策模式理性模式 5. 分析探究的并非是被考虑的政策选项的全部重要结果，而只是部分的重要结果。6. 在政策制定过程中，分析工作被分给许多参与者（每个人都只负责问题的某一方面）渐进决策模式的特征：10决策者不断地与过去那些他们熟悉的决定进行有限的比较，以此来找出政策方案。 这样所形成的决策只与现行政策有些微的差别，换句话说
28、，政策对现状的改变是渐进的。根据经验对价值与目标进行界定与界定。只处理可解决的问题。只关注与现状差别不太大的方案。把可行性作为最重要的决策标准。 采用修补途径（修补当前政策的不足）把问题的解决看成是反复的。 管好问题中属于你的部分，让别人管其他部分。渐进变革的主要依据： 首先，既然政策博弈需要在不同的参与者中分配有限的资源，那继续既有的分配方式要比实施激进的政策建议容易得多。其次，官僚政治中的按标准化操作程序也有利于延续既有政策。对渐进模式的批评： 首先，渐进模式被认为是缺乏目标的。 （无目标） 其次，被认为其本质上是保守的，怀疑大规模变革与创新。 再次，它也被认为是不民主的，因为它把决策看成
29、是少数高层决策者间的博弈。（不民主） 最后，由于其不鼓励系统的分析与规划，抑制了对新方案的探索，因此被认为是短视的，长远地看，会对社会造成不良的影响。 （短视）第六讲 政策执行一、什么是政策执行第三种途径认为，政策执行是通过政策设计把多种政府的工具应用于具体事例中的过程。 关心的主要点是政府选取特定的政策工具的原因或理据以及这些工具在未来环境中使用潜力。最新的发展：超越了单个工具的选择的问题，而是转向研究政策工具的“混合使用”以及”政策执行的风格。那就是说，在问题、部门，以及在国家和国际层面表现出来的、对某类政策工具或几类政策工具的混合的相对长期、持久的偏好。二、政策执行主体及其活动政治家 P
30、oliticians: 决策者/立法者。Decision-makers/law-makers 他们是主要的负责人，去决定立法的或是政治的目的或原则 They are principals, and decide legislative or political intent or principles. 他们把执行的责任委派给官员。官僚机构或官僚（文官） Bureaucracy or Bureaucrats 各级政府当中的不同层次的行政机构和官僚。Bureaucrats and bureaucratic agencies at different levels of government: 1
31、. 国家。 National2. 州或省。 State or Provincial3. 地方。 Local 他们有自身的利益，目标和传统，这些都会影响政策执行过程及最终的结果。11规则包含的内容有：标的群体（目标群体）必须满足的行为标准，以及用于执行政策的准则。官僚机构负责控制目标群体，以确保其顺从规则。 、政策执行是一项昂贵、需时的活动，当中，给政治家和官僚们制造了很多谈判和讨论的机会。目标群体或标的群体 Target groups: 指的一些其行为有可能或预计会受到政府的行动，如法律，政策，规定等影响的群体。 目标群体在政策执行过程中扮演着重要的直接或是间接角色。 目标群体拥有的政治和经济
32、资源对政策执行有很大的影响。 （如工会、商会、利益团体） 受政策影响的一些有实力的目标群体可以通过支持或反对政策来影响政策执行的特征。 所以，管制者常常会与目标群体达成妥协，或者尝试在一些领域中使用目标群体的资源，来使政策执行更加简单或更低成本。 在制定行政准则和规定管制过程中的其他方面时，应把管制者和被管制者之间的讨价还价考虑进入。政策子系统中的其他主体：冗长的政策执行过程往往会为那些在前面的政策阶段失败了的，或者那些他们偏爱的方案没有被采纳的主体，提供继续抗争的机会。二、自上而下模式以及自下而上模式自上而下的模式。关注管理和制度设计问题。 “自上而下”模式关注的是如何设计一个机制使执行的官
33、员能够有效地执行任务，完成工作。“ 假定政策过程是一系列的控制链（命令链） ，当中，政治领导人表达出了清晰的政策偏好，然后得到执行，在执行过程中，通过政府层层的行政机器，政策偏好越来越具体。 ” 一个有用的做法是，确立各种管理和组织设计的原则，或者说行政格言，它们有望产生达致政治意图和行政行动的最佳或是利益最大化的结合。在科学管理的外观下，人们期望这些原则可以为行政管理者找出并实行一个最优方案来执行政策。自上而下途径的假设是决策者能够为执行者提供明确的目标和方向。但实际上，政府的意图往往在讨价还价过程中产生的，因此，其结果往往是一些模棱两可的、不清晰的、甚至矛盾的目标和方向。自上而下途径的最大
34、的缺点在于：它关注的只是高层政治家和官员，可是，与那些低级官员和公众相比，这些人在日常的执行过程中的作用无足轻重。这种批评在 80 年代衍生出一种“自下而上”或者说“ 街头层次 ”的执行研究途径。自下而上模式最大的优点在于：它关注构成政策次系统的各种正式和非正式的关系。这是一种更加经验主义的途径。这一途径的许多研究表明，众多项目的成败往往有赖于直接参与执行项目的主体的承担和技能。而“自下而上”模式关注的则是在政策执行的过程中受影响者和卷入者的行动。这两种模式并不矛盾，而是互补的。自上而下途径的起点是政府的决策，研究的行政人员12执行或未执行这些决策的程度，并且致力于发现其中的原因。自下而上途径
35、则从执行命令链的另一端出发，强调要充分考虑所谓“街头执行者”的行为。把这两种途径结合起来比只用其中一个更有利于分析政策执行。关于这两种途径的争论大都是方法论上的，关注的是分析政策执行活动的最佳方法，发展检验政策执行过程性质的理论假设的最佳手段，以及影响政策执行成败的因素。三、委托代理理论政策执行是一个关于控制和顺从的问题。重点关注：为什么上层和基层的执行者常常按自己的方式行事，而不是按决策者所希望的方式行事。无论是在自上而下还是自下而上的研究中，立法机关或政治的意图与行政实践之间的差距（缺口）都被认为是政策执行失败的一个主要原因。委托-代理理论就是用作解释上述的情况。那些差距被认为是当代国家政
36、治与行政结构的必然产物，因为决策者必须把执行责任下放给官员，而他们对这些官员却只能进行间接控制。由于作为政治“委托人”的行政“ 代理”具有结构性的裁量权，因此，就存在着政府意图不能有效实现的可能性。在现代国家中，由政府中的政治分支所制订的一般法律往往要通过由负责法律执行的行政部门所制订的具体细则才能付诸实施这样一种合法架构为政治家和行政管理人员之间建立了一种特别的委托代理关系，当中存在着一个内在的问题：如何保证代理人的顺从。行政管理人员有自己的理解、志向、以及财政和知识资源，这些因素会影响到政策按决策者最初设想的方式执行。这个结构性问题又与制度中的其他几种内在困难混在一起。(1)政策执行涉及的
37、不是一个而是多个的政府部门。(2) 政策问题的本质。(3)周边的相关环境。(4) 负责这个项目的行政机构的组织。政策执行往往发生在复杂的、相互联系的组织环境中，当中，协调执行的努力绝非小事。 而问题本身的性质也会在多个方面给政策执行带来困难，包括技术困难，长期性的问题，受影响的目标群体的性质，社会、经济、技术和政治环境的变化。在制定公共政策时要考虑到执行过程中可能出现的困难。四、作为政策设计的政策执行政策执行研究的工具选择途径建基于这样的假定：不论是根据“自上而下”还是“自下而上”模式来研究执行过程，为政府决定或政策声明赋予形式或实质的过程通常都涉及从政府可资利用的工具库中选择一个或若干个工具
38、。 实质性政策工具的光谱&程序性政策工具的光谱政策工具选择的理论：技术的还是政治的模式 如何把特定的工具选择和特定的理论对应起来？。两类不同的学者回答了这一问题：经济学家和政治科学家.。 经济学家倾向于认为，政策工具的选择是如同一种技术活动：把工具的特性与手中相应的工作结合起来。 政治科学家倾向于认为，在纯技术的基础上工具或多或少是可以替代的，相反，应关注影响工具选择的政治力量。13 福利经济学家更多地接受国家干预的做法，使得他们能够更加系统地对政策工具的选择作出分析。他们仍旧倾向把工具选择看成是严格的技术活动。 政治学家的研究趋向于展示出一个更大的多样性，更注重 经验性，尝试分辨出政策工具的
39、复杂性，归纳出工具选择和政策执行的理论。第七讲 政策评估、政策分析与政策学习一、什么是政策评估政策评估的界定：宽泛地说，政策评估是政策过程的一个阶段，评估的是公共政策在实施中的状况。它既是对使用的手段的评估， 也是对要达致的目的的评估。 “ 政策评估就是根据已知的目的与结果来评估公共政策的效用”。对于任何想理解政策评估的人来说，一个重要的问题是，政策成败没有固定的标准。政策成功或失败的方式很多。有时甚至整个政策体系都可能是失败的。成功总是很难界定。 “ 一些政策失败的常见因素：技术失败，管理无能，贪污腐败然而要做出判断却不是一件简单事情，因为：政府的意图可能是不明确的，甚至是潜在地互相矛盾或排
40、斥的。“成功”或“失败 ”这类概念本质上都是相对的，不同的政策主体有不同的理解。政策评估关系到对政府在政策过程的所有阶段活动的臧否，或毁或誉。所有评论都会对政策主体产生选举、行政和其它方面的后果。失败并不是政策事件本身。 失败只是对政策事件的一个判断。此类判断至少部分地和以下因素相关：在议程设定阶段用来建构政策问题的因果理论的性质。在政策构建阶段提出的解决方案。决策者对可能的项目或政策结果的预期。评估者在评估前所能允许的时间长度。二、政策评估主体以下各主体通常会在政策评估中出现： 政府官员（文官） 。政治家（政治领袖） 。政策子系统中有组织的非政府成员。公众。政策评估由谁做出？政策评估不是政府
41、的禁脔。 政策评估涉及政策次系统中的大多数关键主体，他们在各种正式的和非正式的场合评估和批评政策过程与政策结果。在一端，行政系统的部门或专业单位中的政策分析家们例行公事地采用正式的技术方法，比如成本收益分析，或者各种各样的绩效量度方法来量化政策输出，以求精确地评估政策结果。 在另一端，受影响的利益集团的公开抗议本身就是一种对既定政策的评估。 14在这两极之间，存在许多不同的政策评估场合和评估手段，其中会涉及到政府中的正式评估者与公民社会中的非正式评估者之间的制度性衔接。评估既包括对政策的非正式的和自发性的回应，因此不仅会涉及到有权威的决策者，也会涉及到政策次系统中在政策构建与执行阶段比较活跃的
42、成员。三、评估分类政策评估的类型：不同的政策评估主体导致不同的政策分析与评估的类型。三大类政策评估。（一）行政评估：行政评估通常是在政府内部进行的：有时候会由专业的政策评估机构来做，但是更多的时候由政府部门附属的财政、法律和政治的监督部门，专门的执行机构，立法机构，与司法机构来做。政府部门及其下属机构会请私人顾问进行收费的评估。行政评估通常局限于评定政府服务的提供效率，试图检定在维护正义与民主原则的同时，是否做到了“物有所值” 。它的目的是确保政策以最小代价实现预期目标，同时对公民个人的负担也最小。它和预算、优先次序、效率和支出相关。 行政评估要求收集有关项目提供的准确信息，并且以标准化方法进
43、行汇编，从而可以对成本和结果进行历史的和跨政策部门的比较。这些工作非常地技术性，并且会越来越复杂。 政府机构为达致成本最小化而进行的五种不同的评估:1、投入评估: 2、绩效评估: 3、绩效的适当性评估:4、效率评估:5、过程评估投入评估或输入评估目的是量度项目的输入量，即政府为实现目标所投入的努力。这个输入可以是人员、办公场所、通讯、运输，等。按照货币成本来计算。目的是为进一步进行有关服务提供的效率和质量的评估建立基准。绩效评估/输出评估：审视的是输出而不是输入。主要目的是单纯地决定政策所产生的东西，通常不管其所陈述的目的。所产生的数据用作更深入的、广泛的评估的输入。 绩效的适当性评估或效能评
44、估：检定政策是否作了它应该做的东西。特定政策的绩效可以与它预期的目标进行比较以确定政策是否实现了目标，或者确定是否需要按照政策的进程来调校目标。它对政策制定者最有用，却也是最难做的。 效率评估 Efficiency evaluation:目的是评定项目的成本，判断是否可以更少的成本来实现相同数量和质量的输出。输入评估与输出评估是此类评估的内容。由于“效用/ 能评估”难以进行，对政策制定者来说，这是“次优”的选择。过程评估 Process evaluation:审视的是组织方法；包括用于提供项目的规则与作业程序。目的是检查过程是否可以再精简、更有效率。（二）司法评估：15司法审查与行政裁量权：司
45、法评估关注的是政策执行方式的法律问题。此类评估由司法部门做出，关注的是政府行为与宪法条款、既有的行政行为标准、个人权利之间可能的冲突。司法部门有权主动审查政府行为，也可以在法庭上对个人或组织控告政府部门的案件进行审理。目的是检查执行中的政策是否合符宪法，或它的执行是否违反了自然权利的原则或者民主社会中的正义原则。法官们要评估这样的因素：政策是否按照正当程序原则与可接受的行政法律，以非任意和非专断的方式来制定与执行的（三）政治评估大致上，每一个对政治生活感兴趣的人都可以做政治评估。政治评估通常既不是无系统的，技术上也不一定是复杂的。他们内在地具有党派性，片面性，带有偏见。选举或公民投票就是一种政
46、治评估，但是仅作为对政府行为的一种集合的评估。在许多国家里，政治评估是政治体制中所固有的， 表现为国会或议会的监督委员会。四、政策评估的结果政策评估的结果有三个层次：第一，政策被认为是成功的，现状可以继续。第二，更具代表性的是，政策的某一方面被认为是不完善的，然后为其改革作出努力或建议 作出改革努力。第三，政策被认为是为彻底失败（或成功）的，从而被终止。在前两个结果中，政策评估阶段的作用是为政策过程的其他阶段作出反馈。政策反馈：Policy Feedback 政策终止：Policy Termination: 政策周期的反复不断是评估过程的一种典型产出，通常涉及到对现有政策和过程或大或小的改革。
47、政策革新的一个较大的替代做法就是干脆终止政策或项目。 选择政策终止意味着政策循环的完全停止。政治评估往往会建议采用终止的办法。然而，决策者一般不愿采纳这种建议。政策中止很困难： 部分地是因为在有关政策成功或失败的问题上，很难达到一致 现行的政策和项目已经有了受益人，并且终止它们会涉及到巨大的法律、行政和政治代价。 政策终止代表的是一种克服“路径依赖”或政策遗产的努力，通常需要政府和社会的观念转变。五、政策评估模式 在早期，主流意见认为，政策评估是中立的、纯技术的活动。在他们看来，政策评估要做的就是评定一项公共政策是否实现了它的既定目标，如果没有的话，又有什么办法可以消除障碍。政策评估的技术界定
48、：政策评估是“对要实现的目标进行客观的，系统的，实证的检视” 。在 1960 年代到161970 年代，学者们谋求的是建立量化的政策评估体系。 更新近的理论则把政策评估看作和政策过程中的其它阶段一样，本质上是一种政治活动。 由于不同的评估者对相同的情形可以有完全不同的解释，因此也就没有权威的办法来确定谁是谁非。 作为政策学习的政策评估 政策评估的最大好处不是它形成的直接结果，而是它造成的教育过程。参与政策评估的主体常常也参与了一个更大的政策学习过程。在评估过去经验的基础上改进或加强政策制定的尝试带来了政策学习。 政策学习具有宽泛的意思，既包括政策制定活动中预期的和非预期的结果，又包括现行政策及
49、其备选方案的积极和消极的意义。 从学习的视角来看，公共政策评估可以视为政策主体主动学习政策问题及其解决方案之性质的反复过程。 政策学习与政策改革学习类型内生学习定义：一种根据过去政策的结果和新的信息来调整政策目标或手段的深思熟虑的努力，旨在更好的实现治理的最终目标。学习是正常的公共政策过程的一部分，在这过程中，决策者试图解释为什么有些政策倡议成功了，而其他的政策倡议却失败了外生学习 Exogenous learning: 定义：学习被认为是一种由经验所引起的、相对持久的行为改变；通常，这种改变被概念化为在回应某些感知的刺激因素时而作出的变化“。学习是一种不太有意识的活动，通常是政府在回应政策环境中的某种外在的变化时而发生的。 （环境变了，决策者若想政策成功，就要适应） 。政府基于过去经验而回应新的情况的作为。吸取教训 Lesson-drawing 内生评估/学习的一种。此类学习产生于正式的政策过程，其主要针对的是政策制定者用以实现政策目标而选择的手段或技术。这些教训涉及对政策周期的不同方面的实实在在的建议，入 什么政策工具在什么环境下成功了，或失败了；
