1、1县级财政支出管理体制改革的理论与对策 1周业安中国人民大学经济学院摘要：我国的地方财政支出总量过大，支出结构也不合理，并在一定程度上引致了政府乱收费问题。造成地方财政支出管理缺陷的原因主要在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾，在财政分权体制下，由于缺乏税收立法权，地方政府之间的竞争直接依赖财政支出的增加；集权政体使各级政府之间的职能划分模糊，地方承担了许多中央政府的职能；政府机构的膨胀也对财政支出增长负责；官员的寻租行为也带来了财政支出的增加。改革的出发点就是解决这些制度原因，远期目标是政治分权化，以适应分权的经济体制，同时收缩地方政府职能范围，使其退出微观经济领域。近期对策主要有调
2、整政府间职能分配，解决地方政府的越位现象；改革财政监督体制，围绕财政公开化，实现纳税人监督和财政体系内部监督的有机结合，同时加强地方政府财政预算管理，以解决地方财政管理中出现的缺位问题；优化财政支出结构，缩小支出范围；培育地方主体税种等。地方财政问题一直困扰着政府部门及理论界，但长期以来我们养成了重收入轻支出的研究传统，注意力基本集中在如何提高政府特别是中央政府的财政收入上，对财政支出的管理讨论不多。然而，正如马斯格雷夫（Musgrave,1959 ）奥茨(Oates,1972) 等人的“财政联邦主义”理论所指出的，财政支出职能在政府层级间的配置直接决定着政府的效率。如果忽视支出的引致作用，不
3、重视支出的控制，那么，任何收入政策的改进都将失去意义，我国的分税制改革实践正好给出了生动的说明。本文拟立足若干个案资料，结合官方的统计数据，以县级财政支出管理为切入点，力图在较真实的数据资料基础上，深入研究中国的地方财政支出总量及结构的变化，力图从中揭示出中国的财政分权所带来的各种效应，并依此为依据，提出相应的县级财政支出管理体制改革方案。一从财政支出总量上看，地方财政支出所占比重相对过大自改革开放以来，地方政府在经济发展过程中起到越来越重要的作用，具体表现在地方财政支出占总财政支出的比重逐步上升，近十年基本稳定在 70左右，见表一。从表一中可以看出，八五和九五期间地方政府财政支出占财政支出总
4、额的比重平均为 70和69.4，而该项指标在七五时期是 65.6%、六五期间是 50.2%。地方政府财政支出的高比重反映出地方财政资源配置的自主程度较高，也可以说是地方资源配置功能的体现。如果进一步考虑预算外支出，地方的资源配置作用会更明显。表二系官方关于政府预算外收支的统计数据，从该表可以看出，这一点可以从地方政府预算外收支的递增趋势上得到佐证。我们把中国的财政支出状况与美国及一些转轨国家相比较，也许更能说明中国的财政支出纵向结构。表三给出了美国 19541987 年间的财政支出状况。该表显示，尽管美国地方政府的财政支出额逐年上升，但其占财政支出总额的比重只是在 79 年以前略有上升，79年
5、以后便下降直至某一水平。从具体数字上看，81 年至 87 年美国联邦政府财政支出占财1 本文系北京天则经济研究所主持的政府体制改革系列研究报告之一，茅于轼、张曙光、盛洪、樊纲、张平、贾康等提出了宝贵的建议，唐寿宁和汪义达提供了书面评议，在此深表感谢，但文中观点由本人负责。该报告的修改版发表于管理世界2000 年第 5 期。2政支出总额的比重平均 62.35，即使从 54 年算起，该比重平均数仍达 61.52,这一比例比中国要高很多，我国八五和九五期间该比重平均为 30和 30.6%，这说明改革以后我国中央政府自身的功能远远未落实。表一 中国中央和地方政府的财政支出单位：亿元年份 财政支出总额中
6、央财政支出占地方财政支出占地方财政支出额地方财政支出占 GDP县乡级财政支出占 GDP a 1980 1228.83 54.26 45.74 562.02 12.35 -1985 2004.25 39.68 60.32 1209.00 16.88 -1990 3083.59 32.57 67.43 2079.12 11 -1991 3386.62 32.21 67.79 2295.81 11 -1992 3742.2 31.28 68.72 2571.76 10 10.821993 4642.3 28.26 71.74 3330.24 10 9.241994 5792.62 30.29 69.
7、71 4038.19 9 7.661995 6823.72 29.24 70.76 4828.33 8 7.931996 7937.55 27.1 72.9 5786.28 9 8.301997 9233.56 27.43 72.57 6701.06 9 -1998 10798.18 289 711 7672.58 101999 13 187.67 315 685 9035.34 112000 15886.5 347 653 10366.65 12注：a 本列为样本数据。本表其余部分为官方统计数据，其中中央和地方财政支出均为本级支出。资料来源：财政部网站、国家统计局网站、调查资料。表二 中国政
8、府财政预算外收支状况单位：亿元年份 预算外收入总额中央的预算外收入地方的预算外收入预算外支出总额中央的预算外支出地方的预算外支出1982 80274 2707 53204 73453 22705 507481983 96768 3599 60778 87581 30038 575431985 153003 6361 89393 137503 56205 812981990 270864 107328 163536 270706 103769 1669371991 32433 13811 18622 309226 126327 1828991992 385492 170773 214719 36
9、499 159281 2057091993 143254 2459 118624 13143 19887 1115431994 186253 28332 157921 171039 22502 1485371995 24065 31759 208893 233126 35138 1979881996 389334 94766 294568 383832 103492 2803401997 28260 1451 26809 26855 1439 254161998 3082.29 164.15 2918.14 2918.31 139.74 2778.571999 3385.17 230.45 3
10、154.72 3139.14 164.82 2974.32附注：19931995 年、1996 年统计口径被调整。资料来源：财政部网站。表三 美国政府财政支出（19541987）单位：十亿美元年份 财政支出总额联邦政府财政支出占 州政府财政支出占 地方政府财政支出占 地方政府财政支出额地方政府财政支出占 GNP1954 97.6 69.1 11.0 19.9 19.4 5.21964 177.9 61.3 13.4 25.2 44.8 6.91969 290.3 58.9 14.8 26.3 76.3 7.91974 467.5 56.0 16.4 27.6 129.2 8.81979 768
11、.3 57.3 16.3 26.3 202.1 8.11981 1006.8 61.1 15.3 23.6 237.5 7.831983 1189.9 63.0 14.6 22.4 266.6 7.81984 1277.9 62.9 15.0 22.2 284.1 7.51985 1401.4 63.3 14.9 21.9 307.3 7.71986 1487.0 62.4 15.3 22.5 334.5 7.91987 1570.8 61.4 15.6 23.0 361.3 8.0资料来源：Hirsch and Rufolo (1990:294).我们再把中国的数字与一些转轨国家比较。表四给
12、出了 1993 年东欧七国的财政支出状况，93 年匈牙利等五个转轨国家的地方政府财政支出占财政支出总额的比重平均为32.64，这一比重远低于我国，反映出中国与其它转轨国家改革路径的不同。不过，仅仅从数字上还不能完全反映导致路径差别的原因。财政支出实际上反映了政府职能的定位，如果某一级政府的财政支出比重相对较大，那么该级政府承担的政府职能也相对较多。分税制所作的中央和地方的职能划分基本上符合规范（杨之刚，1999） ，地方政府主要承担资源配置职能及本级政府的社会支出，中央则主要承担稳定经济和再分配职能及全国性的公共品供给职能，这是标准的财政分权理论的结论 2。然而，政府间的法定分权常常因各种原因
13、而变形，比如应该由中央承担的职能可能因中央财力问题而转向地方，最典型的是再分配和稳定政策职能的下移，地方为保证充分就业和缩短收入差距而增大各种事业费等。根据杨之刚（1999：593）的研究，价格补贴支出和抚恤救济支出主要由地方政府承担，社会保险支出在城市政府财政支出中也已占一定比重，而中央财政支出中该项比重很小，这明显反映出中央职能的下移。表四 转轨国家的中央与地方政府支出，1993国家 政府支出占 GDP总支出 中央政府支出 地方政府支出地方政府支出占总支出阿尔巴尼亚 440 保加利亚 412 99 241匈牙利 572 319 174 304波兰 481 318 59 123罗马尼亚 35
14、6 217 37 104俄罗斯 396 203 170 429乌克兰 734 575 209 285资料来源：Bird et. Al (1998:3, table 1.1)表五 转轨国家各级政府的支出责任，199394国家 初级教育中级教育住宅建设给排水健康 社会服务道路 公检法公共设施公共环境公共企业阿尔巴尼亚C C C S C SN S C C S S保加利亚SN C SN C SN SN S C S S S匈牙利SN C SN SN SN SN C SN S SN S波兰 SN C S SN C SN S SN S SN S罗马尼亚C C SN SN S S S C SN SN S俄罗斯
15、SN SN SN SN SN S SN SN SN SN S乌克 SN SN SN SN SN S C SN SN SN S2 马斯格雷夫（Musgrave,1959:181-182）认为， “财政联邦主义的核心在于，资源配置政策应该根据地方居民的偏好不同而有所差别；而分配与稳定政策则主要归中央一级政府负责。 ”4兰中国 SN SN SN SN S S S S S S S注：S 中央与地方分担；SN 地方责任； C中央负责。 阿尔巴尼亚、波兰、乌克兰等国正通过立法把部分中央支出责任逐步转移给地方。资料来源：Bird et. Al (1998:3, table 1.1)。另外，从一些国家的财政职
16、能划分的国际比较也许可以从总体上看出我国的特殊性，见表五。表五描述了 93 年七个转轨国家在不同级政府间进行经济责任划分的情况。除了公共企业由中央和地方共同负责外，其它的社会责任大多明确划分给中央或地方，这样做可以减少政府间的责任推诿现象，也可以为进一步的政治分权打好基础。我国分税制实行以后，经济权利似乎得到了明确的划分，然而社会责任主要采取中央与地方分担的方式，其结果必然造成政府之间的扯皮，中央常常把财政支出责任推给地方，地方则向中央要钱，正常的转移支付被轻视；地方利用信息优势欺上瞒下，通过预算外收支及体制外收支来满足自身利益要求，结果中央的调控力越来越弱，地方政府的官员无人监督。另外，中央
17、政府的不守信用也直接导致了地方政府的欺上瞒下行为（Ma Jun, 1995） 。二 地方财政支出结构也存在扭曲我国的财政收支总量构成从一个侧面反映了中国财政体制存在着内在矛盾，因而产生了一定程度的低效率。从表一、表三可以看出，中美两国的县乡级财政支出占国民生产总值的比重相当，但是美国的州和地方财政支出平均仅占财政支出总额的 38.48（其中县乡级为 23.72） ，而我国的地方财政支出占财政支出总额的比重平均为 66.77。这也许反映了中央政府在改革过程中把公共品供给的责任推给地方政府，结果造成地方政府的财政支出比重相对过高。由于地方政府的支出过大，而预算内收入不能满足要求，这就迫使地方政府不
18、断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。从调查的样本数据可以看出，实行分税制以后，即使通过非规范收入来弥补，仍有一半左右的县财政年度出现账面赤字（见表六） ，王朝才领导的课题组的调查也基本反映了类似的情况（见表七） 。地方财政的困难加剧了地方政府开拓预算外财源的动力。表六 县级财政收支差额单位：万元A 县 B 县 C 县 D 县 E 县 F 县 G 县 H 市1992 -424 -695 -407 -826 -710 -858 -308 1993 -218 -664 -107 -265 -365 -165 -618 1994 62 -422 309 192 719 -827 -271 1995
19、233 -533 226 300 991 -801 -361 1996 -217 -542 463 1255 1266 -814 -122 1997 140 148 98 1998 -36 2 0表七 有关省区 94 年赤字县情况样本省区 新疆 青海 湖南 贵州 河北 四川 吉林赤字县比重 882 771 513 766 388 507 561资料来源：县级财政困境及出路研究课题组，1996， “县级财政危机及其对策” ， 财政研究1996 年第五期。一些学者认为，可以通过压缩地方财政支出规模来缓解政府的财政压力，其理由是，地方政府的财政支出无论是范围还是结构上都存在不合理的一面。例如，财政部
20、财科所的研究报告显示，一方面，地方财政支出的范围不清，主要体现在企业亏损补贴及价格补贴比5重过大，1996 年地方财政以退库方式支出的企业亏损补贴达 280.2 亿元，相当于地方财政支出的 5.29；1996 年全国地方财政价格补贴 330.51 亿元，占地方财政支出的 5.71。另一方面，地方财政支出的结构也不合理，主要表现在建设性支出比重逐年降低，96 年比 93年下降了 1.23；而行政管理费逐年上升， 93 年96 年间平均增长 20.4，该费用占地方财政支出的比重 91 年为 9.6，96 年上升为 10.52；地方文教行政支出中人头费占大头，95 年人员经费占地方教育支出的 72.
21、52；非公益性事业单位及公益性事业单位与行政机构的非公益性支出挤占财政资源，而社会性支出比重过低，据称西方国家社会性财政支出比重一般为 5060，而我国 96 年该比重仅为 26.94。 3但是，根据我们的样本数据，县级财政支出结构近几年的变动趋势与官方的研究结果不吻合（见表八、表九） 。从表八可以看出，9296 年间地方建设性支出及支农支出占地方财政支出的比重先降后升，而教育支出及行政管理费在总量上逐年增加，但其占地方财政的比重则表现为先升后降，这在一定程度上说明地方政府在分税制实行以后逐步加大了公共品供给的力度，并逐步重视当地经济的竞争力的提高。表八 县级财政支出结构（样本平均数）年份 财
22、政支出总额（万元）建设性支出占支农支出占教育事业费占行政管理费占公检法支出占1992 265029 1223 622 2562 1917 5631993 296014 996 556 266 1863 5471994 300143 721 422 2871 2316 6021995 399357 76 49 276 2219 5281996 493886 1001 573 2557 2133 68表九 乡镇级财政支出结构年份 财政支出总额（万元）甲镇 乙镇教育事业费占甲镇 乙镇行政管理费占甲镇 乙镇1994 12357 5408 2334 1995 11766 5608 1425 1996 1
23、6352 144 4923 4375 184 1251997 15109 249 5233 3092 1674 9641998 1948 285 4555 2968 1683 849两个乡镇个案的数据也反映了同样的问题（见表九，附表二） 4。不过，在乡镇一级突出的特征是教育经费和行政管理费占主要部分，两者几乎说明了总财政支出的一半以上，并且农村乡镇与城市郊区的乡镇有一定的差别，例如，甲镇为农村乡镇，其教育经费一项就占财政支出的一半左右，而作为城郊乡镇的乙镇该比例仅三分之一；甲镇的行政管理费也明显比乙镇高，经过进一步调查，发现造成这种差距的原因主要在于当地的经济发展程度及人口分布，甲镇与乙镇 9
24、4 年的收入差距为 83 万元，98 年则达到 365 万元，由于有强大的财政收入作后盾，乙镇 96 年时财政支出总额仍比甲镇少，但到了 98 年乙镇财政支出总额比甲镇多出 90.2 万元；同时，由于教师工资和政府工作人员工资各地基本处于同一水平，在同等支出责任的前提下，必然表现出富裕乡镇的教育经费和行政管理费比重偏低。即使如此，富裕乡镇的教育、行政两费仍所明了财政支出的 40左右，比例相当大。造成这种局面的原因是什么？按道理说教育经费高比重是好事，因为它反映了政府社会性支出比重大，教育经费中人头费过大似乎找不到一个权衡标准，对于乡镇来说，教育经费主要3 资料来源：朱旭初等，1998， “我国
25、地方财政支出改革的研究” ，财政部财政科学研究所研究报告第四期，1998 年 3 月 3 日。4 本课题原来把县乡级财政支出管理作为研究对象，后根据评委意见只讨论县级政府，但实际上县与乡镇在财政支出反面具有类似的问题，故此处用乡镇数据以佐证。6承担当地的中小学教育开支，如果当地人口较集中，则办学的规模效益明显，教育经费相对节约些；如果象农村乡镇那样人口较分散，没有办学的规模效益，则教育经费（尤其是人头费）比重就会大些。特别是中央政府硬性规定地方财政收入首先用于教师工资的发放，在缺乏人事权的情况下，教育经费中人头费的比重只能越来越大。乡镇一级政府的行政管理费很大程度上也是制度本身造成的，上级政府
26、要求对口管理，无论哪一级政府都设有相同的部门及工作人员，政府职能的设置不根据当地的实际情况，而是搞一刀切，人为地扩大了行政管理费的份额；在经济不发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道，每年新毕业的高校学生及单位效益差的职员都挤占政府这个独木桥，这种劳动市场的抑制带来的就业压力也促成了行政管理费的膨胀。因此，评价地方政府财政支出结构的好坏不能离开现有的制度背景，而是要从制度约束的角度出发，研究这种财政支出格局产生的原因及后果。如果把我国地方政府的财政支出结构与其它国家作一比较也许更能说明问题。我们选择匈牙利进行比较（表十） 。由于各国的政府职能在各级政府间的划分不同，决定了相应的财政支出结
27、构。匈牙利的地方政府因承担初中级教育支出责任，故教育经费一项占了近三分之一，基本上与我国相当。不过，我国地方政府的行政管理费支出比重过大，而资本品供给比重过小，这反映出政府机构膨胀挤占了建设性支出的资金来源。表十 匈牙利的地方政府财政支出结构，198893（）类别 1988 1989 1990 1991 1992 1993教育 339 314 418 33 305 305健康 182 191 64 20 198 20社会保障与福利44 7 71 6 101 61住宅及公共设施16 65 107 46 27 41文艺及宗教事务22 51 62 4 41 43交通和通讯 68 14 6 34 26
28、其它 186 188 279 264 296 325建设性支出 272 232 217 161 185 183注：其它项包括公共秩序与安全、燃料和能源、农业、日常公共服务及其它。资料来源：Bird et. al (1998:76,表 22)。地方政府在承担较高的财政支出的同时，支出结构存在一定程度的扭曲，这反映出分税制以后中央和地方之间的职能划分并没有真正做到明晰、合理。如上所述，由于实际过程中许多公共支出由中央和地方分担，造成中央有可能把自身的责任推卸给地方的现象，其中最典型的是再分配职能和稳定经济职能。分税制要求这两项职能主要由中央来完成，但在实际运行过程中，地方必须负责当地的充分就业目标
29、及缩小收入差距目标，由于许多地方的经济并不发达，这些职责就必须在财政范围内解决，政府的制度外扩编很大程度上是地方解决充分就业问题的重要途径，同时，为解决收入差距问题，平均主义的分配思路就是可行的，这就要求吃财政饭的至少要和企业保持同样的生活水平，但这不能反过来看，为避免效益不好的企业感到过度的不平衡，政府又要在财政范围内解决困难企业职工的生活问题，尽管因收入政策带来的财政压力的具体数据很难计算出来，但据调查这笔支出在财政总支出中所占比重不小。中国的地方政府把主要的财政收入投入行政管理方面的另一种可能的解释是，这种支出结构恰恰说明政治权利的集中化所带来的官僚体制膨胀，尽管每一种官僚体制都存在这种
30、趋势，但有没有最终的监督人其效果是不同的。如果一种政体奉行消费者主权理念，那么纳税人的用脚投票就可以抑制上述低效率（Tiebout,1956） ；反过来，如果“逖伯特假说”不能得到满足，但纳税人可以用手投票，那么政府失灵也能弱化；如果纳税人既不能用脚7投票，又不能用手投票，政府代理人就没有最终监督人监督，按照标准的委托代理理论的结论，这种体制下代理成本必然很高。Oates(1969)及 Brueckner(1982)等人的实证研究结果表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本；在居民的约束下，地方政府有最有效地供给公共品的动力。Pommerehne(1978)的研究
31、也发现，有没有公民投票权是地方政府是否有效率的关键。中国的地方政府之所以出现公共品供给不足，其主要原因还是在于集权式政体和分权式经济体制之间的冲突，在集权制政体下，纳税人没有投票权，不能直接控制政府代理人；同时，纳税人又没有用脚投票的权利，其结果是地方公共品供给达不到一个最有水平。行政管理费等挤占财政收入，导致地方公共品供给不足，而另一方面，地方政府间的“兄弟式竞争”又可能导致公共品供给过度，这主要表现在地方政府热衷于上“短平快”项目或“面子工程” ，把有限的财政资源投在所谓的政绩上，从量上看似乎公共工程建设颇多，其实居民并没有得到应有的服务。值得肯定的是，经济分权也带来了地方政府之间的良性竞
32、争，史忠良等人（1998）发现，不同的地方人均财政支出水平不同，一般来说，经济较发达地区的人均财政支出远大于经济落后地区，这也许说明经济较发达地区试图通过提高公共服务质量来吸引投资。三地方政府扭曲的财政支出结构与扭曲的收入结构形成了互动关系地方政府财政支出结构的扭曲同时也造成了财政收入结构的扭曲。从官方的统计数据看，地方政府财政总收入中各种税收收入占绝大多数。根据麦锡尔（1997：239）对经合组织各成员国地方政府收入结构的比较分析结果，在联邦制国家和中央集权制国家之间税收收入占财政总收入的比重并没有明显的制度差异，官方数据显示我国的税收收入比重远高于这些发达国家。问题不是出在某几个统计指标的
33、高低，而是体现在经济权利与政治权利不对等的制度结构中，很多实质性的东西不能反映在书面上。尽管各国都有一定程度的非税收入，但发达国家的这些收入必须列入预算，而我国地方政府的非税收入在很大程度上恰恰游离于预算管理之外，由于政府的非税收入行为不受制约，实际的税收收入比重比书面的要小得多，据贾康等人的估计，地方政府预算外收入加体制外收入大致与税收收入相当贾康等，1998，1999；卢洪友，1998） 。本人的调查资料也显示，县乡级政府的非税收入比重的确可观（见表十一） ，尽管表中数据的实际水平没有贾康等人估计的那样高，但这些都是有账可查的，据调查中单位预算员的普遍意见，实际非税收入水平大约要在原有基础
34、上增加 5060，按照这一估计，地方政府的非税收入水平基本和其他人的数据相当。表十一 地方政府的非税收入占地方财政总收入的比重单位：94 年 95 年 96 年 97 年 98 年A 县 186 1928 2591B 县 707 947 2388C 县 1559 1768 2189D 县 659 1537 185E 县 34 278 388F 县 642 132 1675G 县 807 934 167A 镇 1478 2169 869 123 3503B 镇 035 2461 2004从调查中所反映的情况看，地方政府的非税收入基本上包括三大块，一块属预算内的非税收入，如企业收入、教育费附加、其
35、他收入等；第二块属预算外的非税收入，主要指896 年 7 月国务院颁布的国务院关于加强预算外资金管理的决定中规定的各项行政事业性收费、基金及附加；第三块即通常所说的制度外收入，主要指地方政府的各种自筹资金、无依据的罚没收入和收费等。近年来的财政收入结构变动显示制度外收入有一种递增趋势，而这种趋势不会在账面上反映出来。中央在规范地方政府的乱收费行为上做出了很大的努力，但总体来说成效不大，其原因在于中央缺乏有效的信息，无法强有力地控制地方的财政收支；同时中央也无法满足地方为发展经济所需的大量投入，只有默认地方的一些自收自支行为。调查中普遍反映地方政府有意调整预算内及预算外收入科目，目的是把制度内资
36、金调出制度外，供地方政府自主使用，因此从账面上根本不能准确显示真实情况。地方政府扩张制度外资金的目的在于以下三方面，其一是满足地方经济发展的需要，由于上级政府的转移支付根本不能解决问题，地方政府便频繁的挪用制度内资金， 加强本地的基础设施建设，以吸引外来资金投入，同时也维持和发展当地的国有和集体企业；其二是为了庞大的行政机构的正常运转，由于行政管理费的比重在一定程度上反映了一级政府是否精简高效，地方政府的头脑们往往要求财政部门控制该比例，资金缺口则从制度外弥补，此即所谓做账；其三就是腐败，单位的“小金库”成了政府官员损公肥私的源泉。设置非税收入科目的目的在于给地方政府一定的自主权，以更好地供给
37、公共品（世界银行，1988） ，但这种自主权又不是无约束的，任何非税收入都应纳入预算管理，这恰恰反映了我国与发达国家在财政管理上的差距。如前所述，由于面临高度分权的经济体制和高度集权的政治体制之间的矛盾，地方政府若要在竞争中获胜，必须争取到足够的资金来促进本地的经济发展，然而，一方面中央政府的转移支付制度并不完善，即使中央能够实行强有力的转移支付，也是基于发展条件平等的原则，这种制度设计满足不了地方政府相互竞争的雄心；另一方面，政府层级之间的信息不对称导致了集权政体下中央对地方监督的失灵，地方政府作为一级收入主体不仅与中央抢夺财政资源，而且在一定程度上操纵着中央监督者的监督行为。所以，地方政府
38、扩张制度外收入的现象实质上是经济权利与政治权利不对等条件下地方政府官员作为企业家追逐利益最大化的正常反映，财政支出的需要决定了财政收入行为，而要管理好地方政府的财政支出，又必须解决分权的经济体制与集权的政治体制之间的矛盾。地方政府财政收入结构的不合理还体现在税收结构上。按照马斯格雷夫等人的研究成果（转引自麦锡尔，1997：246247） ，地方税的设置原则主要有二：1，税源流动性较小；2，以居住地为基础，满足这两条原则的税种主要有财产税、个人所得税、零售及其他间接税等。当然，地方政府的税收是否有效还要从征税行为等角度来衡量，Owens-Norregaard标准给出了一个好的地方税应具备的特征，
39、这些标准是；1，税基不应具有很大的流动性，收入应相对稳定；2，采用的税种应能使财政收入满足财政支出的要求；3，税收收入不应很容易转移给非居民个人；4，纳税人应认为它是公平的；5，应便于管理；6，不应具有过分的累进性（转引自麦锡尔，1997：247248） 。用这些标准来衡量我国地方政府的税收便会发现，94 年的分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的有效性。通过一些国际比较也许更能说明问题，表十二、十三、十四、十五对我国与一些发达国家的地方税结构进行了比较。由于官方的统计大多把一些小税种统一计入其他类，给比较带来了困难，而我们在调查过程中同样碰到过类似的问题，这也许真实地
40、反映出一些重要税种在我国地位太低了，所幸有少数样本可以显示实际情况。表十二、表十三的数据表明，发达国家的地方税收入主要由个人所得税和财产税构成，一些国家的财产税甚至成了地税的唯一来源；汽车税等也是重要税种，在韩国汽车税比重达到 6.7。而我国这些重要的地方税种所占比重却非常低，调查显示，九八年 A 县的个人所得税仅占地方财政收入的4.33，房产税占 1.98，车船使用税占 0.87；D 县的个人所得税仅占 6.02，房产税占92.63，车船使用税占 0.92；H 县的个人所得税仅占 5.52，房产税占 2.47，车船使用税占 1.02；A 镇个人所得税占 0.7，房产税占 0.85，车船使用税
41、占 0.21；B 镇个人所得税占 1.42，房产税占 1.75，车船使用税占 0.91，三者相加最高的 D 县其比重也仅 9.57，最少的 A 镇三个税种的比重仅为 1.76。地方政府主要依靠增值税、营业税、企业所得税和其它工商税，不仅挤占了中央政府的财政资源，而且助长了地方政府的企业家行为，这反过来又强化了地方政府扩张制度外收入的动机。Bird 等人（1998）在分析东欧几个转轨国家的地方财政行为时也特别指出，这些国家在进行税制改革时，往往不注意给地方政府提供可行的充足的税源，地方可开征的税种较少，忽视汽车税等重要税种，财产税也因产权问题、征收难度大、估价不确定等因素而无法有效征收。东欧诸国
42、的这些问题在我国也普遍存在，特别是我国高度集权的政体渗透到财政领域，表现为地方政府无权决定当地的税种和税率，所有税种的开征均由中央直接控制，这样尽管在一定程度上约束了地方政府的税收征管行为，但也造成了地方被迫寻求制度外发展的尴尬局面。所以，要改革地方政府的财政支出管理体制，必须从根本上解决分权的经济体制与集权的政治体制之间的矛盾。表十二 地方税结构的国际比较（单位：）个人所得税公司税 工薪税 财产税 一般消费税特定商品和服务税公共设施使用税等其他美国 49 10 743 104 47 46 德国 676 148 166 04 04 03澳大利亚 998 02 加拿大 850 02 01 15
43、132法国 146 338 49 85 382丹麦 905 17 76 01 意大利 134 90 197 02 357日本 287 347 231 86 40 09英国 100 表十三 经合组织成员国的地方税收收入结构（非加权平均，单位：）个人所得税公司税工薪税财产税一般消费税特定商品和服务税公共设施使用税等其他六个 州 1975联邦 1980制国 1989家 地 1975方 1980198932337638327529929657696949485859574734231992931065255104971771831944551551241029231272711211510011121
44、4040507223032集权 1975国家 19801989400375347827882301275300293930444253784651548499资料来源：麦锡尔（1997：242245） ，其中表十四中的均为 1989 年数据。10表十四 韩国的地方税结构项目 税种 占财政收入省级税 购置税登记税牌照税18321608市县级税 居住税财产税汽车税耕地税屠宰税赛马税过量土地占用税烟税总土地税8636670 103090 024763市县级专项税 城市规划税社区设施税工场税381423资料来源：蒙丽珍（1996：164）表十五 分税制后我国的地方税结构税种 1994 年 1995 年
45、 1996 年 1997 年 1998 年 1999 年 2000 年增值税 0.25 0.23 0.22 0.21 0.20 0.20 0.20 营业税 0.28 0.29 0.29 0.29 0.30 0.29 0.29 资源税 0.02 0.02 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 企业所得税 0.13 0.12 0.12 0.13 0.12 0.13 0.18 城镇土地使用税 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 印花税 0.01 0.00 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 其他工商税 0.10 0.13 0.14 0.15
46、 0.16 0.17 0.18 盐税 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 农业税 0.08 0.09 0.10 0.09 0.08 0.08 0.05 城镇维护建设税 0.08 0.07 0.07 0.07 0.07 0.06 0.06 国有资产投资方向调节税0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.03 0.00 耕地占用税 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 资料来源：财政部网站四我国地方财政支出管理体制改革的远期目标、近期对策及相关的配套改革41 导致地方财政支出总量和结构不合理的原因分析通过前面的实证分析基
47、本上可以看出，相对于其它国家来说，我国的地方政府财政支出总量偏高，反映出地方政府所承担的职能比较多。当然，从理论上看，由于地方政府主要行使资源配置职能，如果当地居民的公共品需求较大，那么该地的财政支出较大也是可以理解的。在我国地区间经济发展不平衡，发达地区的地方财政支出比不发达地区大就是明证。问题在于，我国地方财政支出结构并没有反映出公共品供给的意愿，一方面，抚恤救济支出、社会保险支出及价格补贴支出等主要有地方政府承担，而这几项职能属于再分配和稳定经济范畴，应该主要由中央政府承担。另一方面，行政管理费和文教卫生事业费几乎占了预算内财政支出的一半，建设性支出仅占 10，而预算外和制度外的支出接近预算内的 70左右，这些支出一部分用于地方的经济建设，一部分则用于各类事业费，尽管我们不能确切地估计出其中的比重，但总得来看，这笔庞大的支出并不是用之于民的，其中一部分是为了维持臃肿的官僚体系，另一部分则是替地方领导挣政绩的。因此，严格地说，这些支出并没有反映当地居民的公共品需求。如
