1、我国信用立法的现状与对策建议发布时间：2011 年 9 月 15 日 9:13:00 | 来源：福建人大网 | 作者：万其刚 近些年来，各种有违诚信的事件不断出现，最近的就有“瘦肉精” 、 “达芬奇家居” 、 “味千拉面骨汤门 ”、 “血燕”事件，以及“诈捐门” 、学历造价，不一而足。对此，要从我国实际出发，借鉴西方发达国家有关信用法治建设的经验，加强信用立法，建立健全社会信用体系，保障信用关系健康有序发展。一、我国信用立法的现状（一）关于信用的法律我国现行宪法对公民的人格尊严、通信自由和通信秘密等作了明确规定，但没有对信用作出规定。同时，也没有关于信用及其管理的专门法律，而只是散见于其他法律
2、之中。就这些规定的内容来说，可以分为以下 3 个方面。1.关于诚实信用的规定第一， 民法通则在总则中规定了诚实信用原则。 合同法则对此作了更为明确的规定，不仅在一般规定中确立了诚实信用原则，而且将这一原则贯穿在合同订立、履行、终止、解释等环节。第二， 消费者权益保护法 、 担保法 、 商业银行法 、 票据法 、 政府采购法 、 中小企业促进法和保险法等法律规定了诚实信用原则。比如， 担保法第 3 条规定：“担保活动应当遵循平等、自愿、公平、诚实信用的原则。 ”2.关于人身权的规定第一， 民法通则规定了人身权，明确了姓名权或名称权、肖像权、名誉权、荣誉权等；还规定“妇女享有同男子平等的民事权利。
3、 ”第二， 民法通则没有规定隐私权。不过，其他法律对隐私权作了规定。 未成年人保护法 、 妇女权益保障法 、 残疾人保障法等法律对有关的个人隐私分别作了规定。 行政处罚法 、 行政复议法等对行政执法过程中的个人隐私保护作了规定。 民事诉讼法 、行政诉讼法 、 刑事诉讼法及律师法等法律对司法过程中的个人隐私保护作了规定。另外，1990 年 12 月，最高人民法院公布的关于贯彻执行若干问题的意见明确了对公民个人隐私的保护。2001 年 2 月，最高人民法院发布的关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释进一步扩大了对公民个人隐私的保护范围。第三，关于公民网络隐私权的规定。2000 年 12 月
4、，全国人大常委会关于维护互联网安全的决定第 4 条规定：有利用互联网侮辱他人或捏造事实诽谤他人；非法截获、篡改、删除他人电子邮件或其他数据资料，侵犯公民通信自由和通信秘密；利用互联网进行盗窃、诈骗、敲诈勒索等行为之一，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。这就明确了对公民网络隐私权的保护。3.对消费者权益的规定消费者权益保护法第 4 条规定：“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。 ”还明确规定：各级政府应组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作，应预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为；有关国家机关应依
5、照规定，惩处经营者在提供商品和服务中侵害消费者合法权益的违法犯罪行为。4.关于信用权和信用制度的规定关于信用权， 民法通则及其他法律都没有规定。2002 年 12 月，九届全国人大常委会第31 次会议初次审议的民法草案中明确规定自然人、法人享有信用权：（1）征信机构应客观、公正地收集、记录、制作、保存自然人、法人的信用资料。征信机构应合理使用并依法公开信用资料。自然人、法人有权查阅、抄录或复制征信机构涉及自身的信用资料，有权要求修改与事实不符的信用资料。 （2）法院根据当事人履行判决、裁定等法律文书的情况，可以建立执行法律文书等档案。金融机构根据当事人借贷还贷等情况，可以建立还贷记录等档案。工
6、商行政管理部门根据当事人资信情况，可以建立资信档案。质量监督部门可以将检查、抽查的结果公布，并建立相应的质量档案。 （3）还明确了侵害自然人、法人信用等的法律责任。中小企业促进法第 18 条规定，国家推进中小企业信用制度建设，建立信用信息征集与评价体系，实现中小企业信用信息查询、交流和共享的社会化。这就明确了要推进中小企业信用制度建设。5.刑法关于非法泄露公民个人信息犯罪的规定2009 年 2 月，十一届全国人大常委会第 7 次会议通过的刑法修正案（七） 规定：将国家机关或金融、电信、交通、教育、医疗等单位及其工作人员违反国家规定，出售、非法提供公民个人信息，情节严重的行为增加规定为犯罪，对窃
7、取或者以其他方法非法或者这些信息的行为也规定要追究刑事责任。（二）关于信用的行政法规和部委规章1.国务院的有关规定第一，国务院 1997 年 12 月发布的计算机信息网络国际互联网安全保护管理办法规定：任何单位和个人不得利用国际互联网制作、复制、查阅和传播有关公然侮辱他人或捏造事实诽谤他人，以及违反宪法和法律、行政法规的信息。任何单位和个人不得违反法律规定，利用国际互联网侵犯用户的通信自由和通信秘密。国务院 2006 年 5 月发布的信息网络传播权保护条例规定，保护著作权人、表演者、录音录像制作者的信息网络传播权，除法律行政法规另有规定的外，任何组织或个人将他人的作品、表演、录音录像制品通过信
8、息网络向公众提供，应当取得权利人许可。第二，国务院 2000 年 4 月发布的个人存款账户实名制规定 ，明确个人在金融机构开立账户必须提供有效的身份证件，否定了匿名账户和假名账户的合法性。第三，国务院注重社会信用体系建设工作。2004 年 2 月，温家宝总理在全国银行、证券、保险工作会议上强调：要加快全国统一的企业和个人信用信息基础数据库的建设，抓紧修改征信管理条例和制定信息披露条例 ，规范社会征信机构业务经营和征信市场管理。实际上，国务院于 2002 年 2 月就已正式启动有关征信的立法工作。同年 3 月，由中国人民银行牵头，由 16 个部委联合组成的起草小组开始起草征信管理条例草案 。20
9、09 年 10月 13 日，国务院法制办全文公布征信管理条例（征求意见稿） ，征求社会各界意见。该草案着重规定了征信机构的市场准入和征信机构的操作规则，也涉及到征信数据的采集和应用。时间过去了近 2 年，该条例草案却仍在审议之中。2007 年 3 月，国务院办公厅发布实施的关于社会信用体系建设的若干意见 ，不仅强调社会信用体系建设的重要性和紧迫性，明确了社会信用体系建设的指导思想、目标和基本原则，而且明确了社会信用体系建设的主要内容（包括完善行业信用记录，加快信贷征信体系建设，培育信用服务市场，完善法律法规等） 。2.部委的有关规定国家经贸委和发改委等制定了一些有关信用的规章。比如，2001
10、年国家经贸委等 10 部委（局、署）颁布的关于加强中小企业信用管理工作的若干意见 ，提出要加强中小企业信用管理的重要性、指导思想和基本原则，以及信用管理工作的实施等。2003 年国家工商行政管理总局颁布的关于对企业实施信用分类监管的意见 ，提出企业信用管理的指标体系、分类标准、分类管理措施。中国人民银行自 2003 年 11 月成立征信管理局以来，颁布实施一系列有关规章，大力推进信用体系建设。2005 年 6 月，中国人民银行制定的个人信用信息基础数据库管理暂行办法规定，个人信用数据库采集、保存个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息，为商业银行和个人提供信用报告查询服务。
11、出现无能力还贷或拖延还贷等现象的客户将进入全国联网的个人信用黑名单。2008 年 7 月，中国人民银行还为此发布了个人信用信息基础数据库信用报告本人查询规程 ，对个人从中国人民银行征信服务中心获取本人信用报告的工作予以规范。2006 年 3 月，中国人民银行发布的信用评级管理指导意见 ，适用于中国人民银行对信用评级机构在银行间债券市场和信贷市场从事金融产品信用评级、借款企业信用评级、担保机构信用评级业务的管理和指导。2007 年 12 月，中国人民银行发布关于向社会征求意见的公告。 管理办法规定，中国人民银行组织各银行业金融机构建立支付信用信息查询系统，收集、整理、保存支付信用信息，并依照本办
12、法的规定为法人、其他组织和自然人提供查询服务。支付信用信息查询系统是企业和个人信用信息基础数据库的子系统。中国人民银行征信中心是该系统的运行管理机构。其他部委也制定了相关规定。比如，商务部发布了建设有中国发展特点的外贸信用体系 ；食品药品监管局印发药品等企业广告信用管理办法 ，对医药广告发布企业进行信用等级认定；建设部制定了关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见 ，等。（三）关于信用的地方性法规1996 年，中国人民银行和上海市政府在全国率先开展征信体系建设的试点工作，包括开展对贷款企业资信等级评估工作、个人信用联合征信、银行信贷登记咨询系统的建设等。其他地方也陆续开展了社会信用体系建设的
13、相关工作，制定了总体规划，出台了信用法规和规章等。概括起来，主要包括：个人信用、企业信用、信用管理以及社会信用体系的综合规定。所有这些，在一定程度上推动了当地信用信息的开放和信用制度的建立，也为有关法律或行政法规的修改、制定积累了经验。二、我国信用立法存在的主要不足第一，现有的信用法规和规章具有一定的局限性。不论是国务院部门制定的有关信用的规章，还是地方制定的信用地方性法规和规章，由于部门或地域的限制，不仅法律效力的层次较低，而且不利于解决“信用信息条块分割、部门分割”依然比较突出的问题，也不利于我国社会信用体系的形成和发展。第二，国务院 2007 年 4 月颁布的政府信息公开条例 ，对推动政
14、府信息的公开发挥了重要作用，但是，该条例重点公开的主要是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的政务信息如行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告等，这些信息与信用服务机构生产信用报告所需的信用信息不完全相同，信用机构所需要的来自政府管理部门的信用信息仍然不能通过正规方式和渠道获得。第三，有关信用的法律还不健全。虽然民法通则 、 合同法等法律都涉及到了信用问题，但没有明确规定信用信息的采集、开放等。特别是商业银行法还明确规定银行为储户保密，导致无法对信用信息进行评估。哪些信息可以采集，
15、哪些信息涉及商业秘密或个人隐私需要保护，个人或企业的信用报告在多大程度上、多大范围内传播，都需要有法律或行政法规予以明确。同时，有关社会信用体系建设的法律，也需要及时修改完善和制定，解决法律依据问题。三、加快信用立法的对策当前，迫切需要加快社会信用法治建设的步伐，推动社会信用体系建立和完善。特别是更好地应对发端于美国的这场全球经济危机，更应当对症下药，强化法律规制，通过强化金融监管立法限制金融投机，解决金融泡沫问题，解决过度超前消费问题等。（一）关于信用立法的思路有关信用的法律可以分为两大类。一是规范金融机构的运营行为，维护它们之间的公平竞争，并对于它们向市场投放信用和发放信用工具予以限制。二
16、是保护消费者隐私权等各项权益，规范信用管理中介机构的行为以及减少信用交易中的信息不对称。而信用立法就是要在这两者之间寻求一定的平衡。因此，加强信用立法，必须处理好开展征信活动与保护个人隐私和企业商业秘密之间的关系问题。第一，信用信息开放是社会信用制度建立的重要基础和前提。信用信息是征信活动开展的基础，而规范的信用信息共享机制是信用机构公平、合理采集和使用信用信息并为全社会提供信用服务的基本制度保障。征信数据是制作征信产品的原材料，是开展信用管理服务的基础性条件。信用市场要发展，首先是信用中介机构必须能够合法地取得各种真实的企业和个人信用信息、行业及社会数据，并在法律规范下对经过处理的信息进行公
17、开和公正的报告。征信数据的规范化开放和市场化经营，是信用管理行业得以发展和建立社会信用管理体系的物质基础。我国政府各相关部门在对企业、个人实行行政管理的职责范围内，均获有大量企业、个人的资信信息，如何实现各信用数据档案系统的信用信息共享、互联互通，需要相应的法律法规予以规定。第二，对企业或个人来说，商业秘密或个人隐私得不到保护，影响信用产品的市场需求。信用交易扩大的基础是对企业和消费者进行征信，并将大量处理过的企业和消费者个人数据公开和加以传播，涉及到敏感的个人隐私权问题是不可避免的。为此，法律应将涉及个人隐私的数据和合法征信数据加以区分，既保护消费者的隐私权不受侵犯，又让中介机构的经营活动有
18、法可依。如果企业或个人的信用信息被无限制地广泛传播，必然使这些企业或个人心有余悸，既不敢主动提供信用信息，也不愿意主动使用信息产品，从而限制了信用产品的市场需求，影响信用行业的发展，最终影响社会信用制度的建立。（二）抓紧制定信用管理条例或信用管理法目前，信用体系建设方面需要解决的主要矛盾是：信用数据要开放以促进信用行业的发展，同时又要保护个人隐私和企业的商业秘密。要在国务院有关部门以及地方信用立法的基础上，尽快出台有关信用管理法律或行政法规。根据我国的国情，参考国外的经验，现在需要对信用管理单独立法，也可以先由国务院制定行政法规。建议在制定信用管理条例的基础上，制定信用管理法 。主要内容应当包
19、括：（1）明确被征信者的权利，即被征信者享有知情权、同意权、拒绝权、异议权、纠正权等。 （2）规范信息提供者的行为，要求对信息的真实性负责，有提供虚假信用信息行为的，本人或者其他信息提供者要承担法律责任。 （3）规范数据的开放和使用，包括信用中介机构的市场准入和信用管理和服务活动如信用评估、信用征集、信用调查、信用咨询、信用评级等。 （4）建立透明高效的监管体制。由国务院办公厅牵头建立国务院社会信用体系建设部际联席会议制度，指导推进有关工作。按照统一领导、综合监管的原则，根据具体业务范围和各部门的职责分工，由有关部门具体负责日常监管，落实监管责任。有关部门要依法严格市场准入，监督和管理信用服务
20、机构，查处违法违规行为，完善市场退出机制，维护市场秩序，防止非法采集和滥用信用信息。 （5）明确征信机构应承担的法律责任。对违法采集、处理和使用个人信用信息造成损害的行为，应承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。（三）修改完善有关法律信用管理条例 （或信用管理法 ）等有关信用管理的专门法规制定以后，将与现行法律法规产生一定的冲突或矛盾。比如，数据或信息公开就不仅与公民的隐私权、信用权相矛盾，而且与国家有关部门对这些数据或信息予以保密的现行规定不一致。所以，在建立健全社会信用体系的法律制度时，必须对已有的相关规定进行修改和完善。具体来说，（1）修改会计法 ，加大对会计信息违法性失真的处罚力度，加强对企业会计信息的检查监督，建立社会检举制度。 （2）修改完善反不正当竞争法 、 消费者权益保护法 、商业银行法 、 档案法等，使征信数据的采集、加工和传播有法可依。 （3）在编制民法典时，还应注意协调相关内容。（本文作者系全国人大常委会办公厅研究室二局副局长）
