1、贺武华：北欧福利国家新近公共教育改革共性概略摘要：北欧福利体制自20世纪80年代以来开始遭遇转型的阵痛，公共教育体制改革在所难免，自此以来开展了一系列以新自由主义为主导的公共教育改革运动。在新自由主义思想主导之下，北欧国家公共教育改革的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为这一时期的主导性教育改革话语。北欧五国的改革更能体现新自由主义等思想对全球性公共教育改革运动的深刻影响。关键词：北欧五国；新自由主义；公共教育改革作者简介：贺武华北京大学教育学院在站博士后研究人员，杭州电子科技大学人文学院副教授，教育学博士(310018)北欧国一般被认
2、为是欧洲福利国家的典型。北欧福利体制国家形成了渐进式的教育改革传统和教育模式。它们都将教育政策视为创造社会公正的战略计划。在20世纪70年代，所有的公民都有义务接受9年的基础教育，并且有自愿上高中和大学的自山，所有的教育都是免费的。到80年代，斯堪的纳维皿国家基本上都实现了民主教育政策的诸多目标。【11一、北欧福利国家公共教育改革的主导思想然而，北欧福利体制却在20世纪80年代左右丌始遭遇转型的阵痛。福利体制激励不足的缺陷遭到越来越多的挑战，也愈发表露出与资本主义竞争机制需要构矛盾。福利主义的意识形态丌始向“后福利主义”观念转型。同时，随着欧洲一体化进程和全球化的压力的卅i断逼近，北欧独立的社
3、会政策也开始受到欧盟社会经济政策等的约束，福利体制面临挑战。受20世纪80年代早期以来的新自山主义、亲市场经济的私有化思潮的国际化蔓延的影响，“在过去的15年(至2000年以前)，包括斯堪的纳维国家在内的世界各国纷纷展开以发展新型政府为目标的广泛改革。斯堪的纳维弧国家以福利国家而著名，但山于近年来公共事业费用的急剧增长，它们4i得不加紧采取控制措施。其目的是，通过使国家承担一些高度优先化任务，让低层次的公共部门，(包括私营部门)从事以前山国家政府负责的事务等，以此削弱国家I侮作用。”12l可见，北欧福利国家在向后福利主义意识形态的转变过程中，更加强调通过引入市场机制，探索制度创新，以改变原有福
4、利体制模式。北欧国家的社会福利制度逐渐从与市场经济相互抗衡走向相互补允，强化市场经济在福利领域中的调节作用：强调从公共利益上升到私人利益，在意识形态理论上提倡个人自山、个人主义以及推崇个人成就i个人责任：强调小政府、大社会、大市场，山中央集权福利走向社区福利，从国家保本文系贺武华主持的教育部人文社会科学研究项目“新自山主义思想影响下的公共教育改革研究”(课题批准号：07JC880020)的研究成果。斯珙的纳维NE存地理卜指斯烘的纳维NE半岛，包括瑞典和挪威(在文化政治|：包括丹麦)，但是实际上指欧洲西北区域。所以，斯拱的纳维_E指瑞典、挪威、丹麦、冰岛、芬兰血个幽家，即众所熟知的北欧血陶。但”
5、N0rdic Countries”也会被误解为世界的其它地办。本文所指的北欧I=l家是指上述斯j|的纳维lE血国。枞据引文的列惯，论文也会交替使川这两个概念。1 万方数据外国中小学教育2009年第4期障走向探求一种通过公助、自助、互助以实现自我保障的模式，使福利的主体、实现方式走向多元化。在这种改革背景之下，包括教育在内的大众公共福利制度理念开始走向式微。后福利主义思想对教育体制的影响在瑞典、丹麦、挪威等斯堪的纳维皿国家表现突出。福利国家的教育模式自20世纪80年代以来也丌始变化，特别是到了90年代，福利国家的教育框架遭到挑战。传统的社会主义、社会民主、集体主义受到自山主义、个人主义、竞争思想
6、的冲击；市场经济、私有化思潮越来越趋于自然，作为社会基石的教育公正、平等原则正受到前所未有的挑战和改变。“在过去的一I年问，欧洲福利国家的教育体制已通过一些方式获得了改变。重建通常用来描述权力下放、解除管制、学校自治和新的管理学校的方式等。”【31尽管新自山主义主导下的公共教育改革是源于并盛行于发达的英语国家，但是这股公共教育改革的风潮具有世界性影响，像瑞典一样的北欧小国也概莫能外。“一个新的I扣场导向和新自山主义、新保守主义课程和教育体制结构在斯堪的纳维亚国家显现”。14与集体主义相反，新兴的新自山主义、新保守主义思想将个人主义和质量作为教育政策基本标准。“学校教育应该通过自由市场中竞争的方
7、式来改进教育质最，基于彳i平等的竞争思想是一个基本的运动方向 .新的政策焦点在于个人选择、竞争、质景、效率和效果。、【扪大体而言，斯堪的纳维亚国家这一时期的公共教育改革与英美国家表现出很大的共性：新自山思想主导其中，权力下放、市场化的力景导入、个人选择以及国家统一课程与考试的推行等。有研究在分析了北欧国家10余年后步入英国20世纪80年代的改革之路屙指出： “总而青之，我们可以把教育重建作为我们时代的一种义化、社会和政治变革的世界运动”；“尽管我们呈现的是北欧祸利国家的教育重建，但前提假设是每一个案例都是国际教育变革运动的一部分”。【6】就拿瑞典来说，“从一个更广泛的国际性视角来看，瑞典20世
8、纪80年代和90年代教育政策的转变毫无疑问可以看作是国际性教育重建的一部分，与山英国的撒切尔和美国的里根政府发起的新自山主义政策密切相关。”【7】不少研究指出。20世纪80年代；，一对斯堪的纳维国家影响最大的外在意识形态压力的例予就是美国1983年的国家处于危险之中的报告和英国的1988年教育改革法。一篇山芬兰、瑞典、冰岛三国的学者合著的研究论文在分析芬兰、冰岛和瑞典三国的新-丁年公共教育改革时指出， “新自山主义的重建变革是一种升i可避免的全球性现象，与旧的方式相比是进步的，但确划20世纪80年代以来的社会经济问题和平等目标保持沉默。”【8l进一步分析，20世纪90年代，芬兰、冰岛、瑞典的教
9、育变革最明显之处体现在学校和教育系统的管理方式的变革。“和西方其它国家一样，分权、选择、竞争、目标导向、绩效，新管理主义、共至私营化，这些术语走向了改革的前台，成了北欧国家关键性的教育话语。这并刁i是在夸大某种政策流行病，而是新自山主义的教育政策话语支配了这一领域。”【91二、北欧福利国家公共教育改革的主要实践领域奉义从以下几个方面来进一步概述20世纪80年代以来北欧国家在公共教育改革中所体现出的共性：(一)推行权力下放与学校自治在公共教育改革的浪潮中，权力下放是一个跨越国界的全球性主题特征。“在北欧国家。中央政府正从：氲接参与学校事务中退出， 解除管制趋势很l!Jj显。比如，政府J规定教学设
10、施的最低标准和国家课程。，【10J在北欧国家，权力下放也有不同的实践方式。比如，权力下放之一是地方分权(decentralization)，这主要通过把义务教育的责任下放给市级政府和学校。如废除“戴帽拨款”：丰义力下放也表现为解除政府管制fdere2ulation)。在这些国家，一般采取“框架立法”(frame le画sIation)和目标导向的措施，来实施校本管理、学校的自我评价。中央将其职责范嘲限制在制定总体目标和规则上。坩麦山于有着相对悠久的分权传统，学校分权化程度很高，也是斯堪的纳维国家中实施学校自主管理最为成功的国家。】989年颁布的公万方数据贺武华：北欧福利国家新近公共教育改革共性
11、概略立学校法(public school act)与1991年颁布的公立学校行政管理条例，不仅把国家一级的权力下放给市政当局，也把市政当局的权力下放给了学校董事会。从法律上赋予了学校足够的管理权，校长的地位得到强化，主要山学生家长组成的学校管理董事会(scHool goveming boards)取代了原先的学校委员会(school commission)。同时，。强调发挥地方、团体、个人、家长的主动性和积极性，保证地方?1局根据符地方和地区的需要来办教育提供更多的自山。就卅麦公立学校几l年分权改革产生的效果，汉瑞克-拉森(Henrik Larson诳对该问题进行了大景的经验性研究之后，得出以
12、下有关学校发展特性的结论：】(1)超过85的市政当局以符种形式实行校本资源分7吧，也有一些市政当局完全控制着学校的薪酬预算：(2)市政当局的行政事务和巾政经费也都下放到稀个学校：(3)校长的作用史多地体现为允：_协调者；(4)学校改革引起了国家和市政行政的相应改革。挪威的学校总体上处于很强的中央集权管理模式之下。自20世纪80年代后期以来，权力下放构成了挪威教育的一个一般性潮流。在20悄=纪90乍F代改革总目标中，政府明确提到旨在维持分权的学校结构。1992年，挪威颁布了新市政法(the new municipal law of l 992)。新法埘挪威教育行政体制中的中央、市、郡的关系进行了
13、改革。其中的一个重要目的就是下放给市政更多的自山，以便能够根据地方的需要和愿望来丌展工作。一I在挪威，有关分权的重要的决策是1986作出的。当时，t国家进行了体制改革，新体制可以获取资金，并将崧项经费山联邦政府转到地方市政当局，不再根据絷杂的规则来分配经费，而是市政当局获得其中的大部分。联邦政府不会再作出全国性的公共规范方面的决定。”【l 2】此后，伴随挪威社会的变革挪威的教育体锗_|也在刁断地经J力变化。权力下放的改革使得挪威的学校(校董会)在资金预算、教师聘任等方面获得了很重要的一部分权力，试图以目标管理来取代童接笤：理。挪威基础教育改革总趋势是增加更多的灵活性。“在实际的改革进程里，国家
14、也是依照目标要求，山市政当局负责义务教育的有关事项，山都：当局负责有关高中教育的事项，分权确实给了市、。?郡很大的自治权。”【l 3120世纪80年代以来，芬兰同其它国家一样，对中央集权制进行了改革，也将更多的教育决策权力从中央下放到市政当局，强调基础教育的地方分权。448个城乡政府冈地制宜设芬兰语和瑞典语学校。国家教育部负责宏观上的国家教育文化_T作，很大程度上已从管理者角色转变成一个教育评价监督机构与智囊团。“1991年，芬兰颁布施行法案，以改革国家补助金体系，重建中央政府与市政当局财政的关系。新的关系给予地方当局在运用资金方面以更多的自山，地方当局有权根据自己的判断支y己庞大的资金。而且
15、，市政当局可以作出符种基于地方实际的决定，如为了节约财政而辞退教师，为了使地区学校柿局更合理而关闭规模小的学校，等等。”f141学校管理主体层面，大多数学校有董事会，山5名家长、1名教师、1名学生和几名社会成员组成，讨论课程安排、与，1地社团合作等问题。而且在规定的范I翻内学校和教师享有很大的自山。【l列()倡导市场化、私营化与竞争机制北欧国家实施市场化、私营化的公立学校改革是挑战福利模式的直接体现。传统上，北欧国家的义务教育都是免费的，即便后义务教育和高等教育也没有收取很高的费用。到了90年代，一个新的趋向就是推行一系列支持在学区内建立私立的或者独立的学校的计划，这也带来了教育经费拨款方式的
16、改变。“在所有斯堪的维纳弧国家，独立和私立学校山国家教育权力机构批准办学，通常情况下，这类学校8085的费用山国家补偿。”【l6l政府的公共资金用于支持私立学校办学后，自l991年来，瑞典的“自山学校”， (亦称独立学校)获得了长足的发展，2001年，义务教育阶段在校生缀占到4，这是私营化的最显著近年来，瑞其m现了一些称作“独立学校”(Ind印endent sch1)的新型学校。独立学校经圈家教育署的资格lf核后，可得到政府的经赞资助，享受与公立学校二样的办学条件。但在学校管理和经营方面，字有比公立学校更大的自主权。它uJ以说是介丁公直学校和私琦：学校之问的第三利，类型的学校，与美|=14的特
17、诈学校有些相似。瑞典的学校大都为公办，八有很少的私立学校，n私立学校也fuJ得到公共经j51的资助，并对学生实行免赞。万方数据3外国中小学教育2009年第4期表现。丹麦山于私立学校发展的传统更为悠久，因此这一时期获得了更大的发展。“20世纪80年代以来，私立学校逐渐普及，注册入学人数比例从19921993年问的8上升到1998年的12。家长们日益避-丌公共学校体系转向私立学校体系，进入私立学校的学生数在过去10年问上丁1了126，而公共学校的学生入学数只上升了O4。从i990年开始，159所国立学校消失了，而同期新成立了49所私立学校。”(I订这充分显示了80年代以来私立学校在卅麦的发展情况及
18、父母对学校的高度选择权。月麦的学校系统形成了政府放权、学校自治和家长选择三者相辅相成的体系。坩麦政府对家长选择学校的支持，重点体现在财政制度的支持上，即以国家公款资助的形式来支持家长的学校选择行为，这是坩麦义务教育的一大特色。在挪威，“经过长期的政治冲突后，一部建立私立学校的法律于1970年通过，并于1985年重新修订。包括根据不同的宗教信仰建立起来的学校在内的各种选择性学校得到了承认；并且他们能够获得政府的财政支持，支付比例相当于每个公立学校学校学生成本的85”；【l8】瑞典保守党政府(1991年1993年)在教育立法上都作了基本的改变，支持“自山学校”一一独立学校的发展，：并在义务教育阶段
19、弓I入了教育券制度。在这种体制之下，政府的预算资金可以被学生用于选择就读于任何一个教育机构，父母和学生有自主的决定枞。芬兰和冰岛的正式的或非正式的私营化学校教育方式程度还较低。但在艚长。-从20世纪80年代开始，芬兰人民丌始要求原来山公共部门提供的服务私有化，或至少要大幅度减少它们的数最。学生作为理性的选择者和隐匿的顾客似及教育竞争、公刊管理主义等思想观念浮现；从j987年丌始，芬兰引入了基于市场理念的改革新模式，教育改革是糇个社会改革的一部分。通过这种市场化的改革，教育规划的重点山教育部及其代理机构转移到市和学校一级，同时，中央集权的教育行政管理也进行了削减和改革，符项活动根据其结果以及对效
20、率的持续评估进行管理。【l引“在冰岛，市场化的话语是作为使教育更加美好的技术性策略而出现的。”【20l除择校制度外，强化竞争机制的另一种表现形式是对学校学业表现的竞争性评价机制。冰岛控制于段最强，分别在4、7、10年级进行全国统一考试，将分数公布在“比埘表”上，学校根据学生的学业成绩进行排名。在瑞典，5、9年级的国家统一考试采用的是分权的形式，包括由当地老师进行评价。一些社区的“成绩比对表”也会登在报纸上，一般认为，挂在国家教育署嘲站上的“比对表”更为有效，学校的教学质景应该透明以便让作为顾客的家长进行选择。中央层次对学业表现的控制更严，比如，国家范H爿内的对学校刁i同科目的调查研究，以及对9
21、年级教师的任务要求等。总而言之，在管理上，越来越强调绩效和效率，强调学校的目标管理和外在评价，通过落实日标成就和项目目标的责任来强化公立学校的责任意识和竞争的意识。(三)注重社会参与和落实父母选择权市场、民营和分权机制的导入，强调学校办学的多元化和个性化需求；在新管理主义思想影响下，学校教育则要转向“消费者为。导向”，学生家长及其所在的社区被认为是与学校的校长和教师一样，享有同样的学校办学中的权力和责任。丹麦的法律和条例都肯定权力分散的原则，强调发挥地方、团体、个人、家长的主动性和积极性，赋予地方当局和家长更大的自主权和决策权。丹麦鼓励将公立学校建成；1地的文化中心，让学校向社会丌放，鼓励学校
22、与当地社会各种力景加强合作，建设新型学校。挪威为了加强家庭与学校的合作，成立了全国家长咨询委员会。芬兰的学校董事会成员中，家长成员占了很大的比例。父母选择权是落实埝共教育改革理念的重要体现，北欧国家学校选择的权力和范l寸司也在进一步扩大。瑞典和芬兰实施的是“北欧道路”，B|J学校自仙选择只限于邻近的学校：冰岛则限于私立学校择校。挪威的学校选择主要是在私立学校内进行或者选择在家上学。丹麦允许学生在市范闸内的公立学校内选择，但要获得批准，对公立学校的选择受到当地政府行政程序上的限制，因万方数据贺武华：北欧福利国家新近公共教育改革共性概略此学校选择主要体现在私立学校选择上。北欧国家的学校选择权与尽量
23、满足学生特殊性教育需要相结合。总而言之，北欧国家的教育重建中的深刻性，不仅体现在话语上，更在理念上。“20世纪70年代，几乎说出来都不可以的观念和实践在千年之交被广泛接受，而其它一些观念则沉默了，实践也被废弃了。”【2u我们可以通过北欧若干国家20世纪90年代后期与60至80年代期间的政策变革的比较来进一步理解北欧国家的公共教育改革。见表l。表l、范式转变：三个国家60年代与90年代的比毒交122国家60-80年代90年代每个人必须存公立综合学校接受小学和初一l教育，学校政策拈于选择、解除管制、评估和新管理主义。擞师芥兰学校层面的H常：【作是通过目标的导向来实现的。父母有学校和课程1F常强凋平
24、等，实施lI央集权管理。权选择学校。卅现巫视精英教育的现象。1974年：法及其后来的课程政策强化了综合教育的90年代开始的市场化话语，如预算改革、私营企业举办教冰岛理念，70盒80年代强调j1等观念的特点。育、学生作为顾客等。1962年建立起小学、初111综合学校体制；通过高度80年代后期歼始突破陈规的改革，减轻一卜央集权的改革进瑞典程，91-94年非社会主义(nonsociaIist)性质的政府改革走得中央集权的国家福利管理体制追求教育公平。更远：地方自治、学券、给地方政府一次性支付资金等。三、北欧福利国家公共教育的简短评析与fMl范国睿主译北京：教育科学出版社，20027启示自20世纪80
25、年代以来，世界范H爿内发生了以新自山主义思想为主导的公共教育改革运动。选择北欧五个典型的福利体制国家作一番考察，其意义在于更能体现新自山主义、后福利主义、新管理主义等思想对这场全球性公共教育改革运动的深刻影响。这一教育改革的“政策流行病”就连像瑞典一样的原奉是远离巾场、高度集权、强化集体概念的北欧小国也不能除外。在新自山主义思想主导之下，北欧国家公共教育的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为北欧国家这一时期主导性的教育改革话语。然而，我们需要冷静反思、批判的是：包括北欧在内的这场全球性公共教育改革并未取得确凿可信的质景提高与效益改进；新
26、自山主义主导下的市场化、民营化、分权以及自山选择权等改革主张已对公共教育的本质属性和价值诉求带来冲击，造成了不良影响。参考文献：f l 1Arild Tjeki、，oII。QuaIity of Equality?ScandinaVianEducation Towards the Year 2000fAl ArId T碡ldvollEducalon and the scandinaVi锄Welf；lre State in the Year2000：Equalty，PoIicy，锄d RefollTlC1OsIo，Ga舢d PubIshin昏1998421波达林理论与战略：国际视野lI-的学校发展
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31、的培养、发展奠定了坚实的基础。以获得诺贝尔奖的人数为例t 19002004年获得诺贝尔自然科学和经济学奖的美国人占43，而在最有危机感的19802004年中，相应均获诺贝尔奖的美国人竟达80。可见，美国教育因危机而变得强大，教育质最因提高而对自身更加保持一份危机感。美国危机教育理念并非十全十美，其中也带来一些问题，诸如造成对立情绪、极端主义、自我中心等制约教育健康发展的障碍，但山于危机理念的开放性、预警性、自我调适性等教育功能，使美国基础教育充满了主动进取、勇于创新的乐观主义精神，危机理念成为美国基础教育改革的支柱。参考文献：f1131吕达周满生当代外陶教育改带著名文献A1美国卷第网册fCl北
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33、，减少教育资源浪费，这是因为，危机关心国家的|j途和命运、反省教育内部的问题和症结，为教育发展提供了强大的纠错和预警功能；其次，借助危机意识，使美国人民认识到教育问题与国家发展、个人生存之间的密切关系，提高了对教育问题与改革的关注度，增强在教育改革方面的共识，为基础教育改革营造良好的舆论氛闱和社会支持；再者，危机可以激起人们埘教育问题与改革的深刻论辩，在学术探讨和政策制定两个方面深化对教育改革的理解，厦请教育问题的本质，减少教育改革的盲目性、片面性，使教育改革更科学、更有效。危机理念还揭示了美国基础教育改革机制中的完美主义目标，正如20012005战略规划所指出的那样： “教育部的使命是确保全
34、国所有学生平等地接受教育并促成其在教育界方面的卓越。改革美国教育体系，以助其成为全球最佳。”【81所以，面对最佳教育、卓越人才目标，现实中的教育永远是令人不满的，总是充满危机感的。因此，在教育实践中，对学校培养完美人格和传承主流文化价值的过高期望同现状的巨大反差，引发了一波又一波的教育危机论。对完美主义教育目标的追求，确保了美国基础教育改革的统一性和连续性，使危机理念成为美国教育改“mmmm十Mn叫w“MHmm-nmm_”m“”“mM竹HHHHHH_H”，mm”m”mmmmmm”m”r”“m”m”1”(上接第5页)Sch00lingS：the Europe锄Experience fMl 究，2
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44、ional Restructuring in Finland,Icelandand Sweden at the Turn of the Millennium 2002(46)22.Inglfur Asgeir Johannesson An Inevitable Progress? Educational restructuring in Finland,Icelandand Sweden at the Turn of the Millennium 2002(46)23.斯堪的纳维亚在地理上指斯堪的纳维亚半岛,包括瑞典和挪威(在文化政治上包括丹麦),但是实际上指欧洲西北区域.所以,斯堪的纳维亚指
45、瑞典、挪威、丹麦、冰岛、芬兰五个国家,即众所熟知的北欧五国.但“NordicCountries“也会被误解为世界的其它地方.本文所指的北欧国家是指上述斯堪的纳维亚五国.根据引文的习惯,论文也会交替使用这两个概念24.近年来,瑞典出现了一些称作“独立学校“(Independent school)的新型学校.独立学校经国家教育署的资格审核后,可得到政府的经费资助,享受与公立学校一样的办学条件.但在学校管理和经营方面,享有比公立学校更大的自主权.它可以说是介于公立学校和私立学校之间的第三种类型的学校,与美国的特许学校有些相似.瑞典的学校大都为公办,只有很少的私立学校,且私立学校也可得到公共经费的资助,并对学生实行免费相似文献(0条)本文链接：http:/ 年 6月 3日_
