1、对林业系统渎职犯罪的分析与思考 郧西县人民检察院 莫海成 高彦夫2010 年 04 月 15 日 14:52:52 来源：【打印】【关闭页面】【返回】 近年来，林业系统职务违法犯罪总体呈高位运行、逐年上升态势。2007 年一 2010 年，仅湖北省郧西县检察院立案查处的林业人员涉嫌渎职犯罪就有 6 件 6 人。回顾该院所办理的上述案件，具有以下几个特点：一是基层林业人员犯罪突出。在立案查处的案件中，全部都是基层一线的林业人员，而其中涉案的基层林站站长占大多数，占总件人数的83%。这些情况表明，基层林站负责人职位不高，但职责重大，权力不小，容易成为渎职犯罪的高发群体。二是玩忽职守犯罪比较严重。林
2、业人员所涉及到的案件主要集中在与林业人员履行职责有关的诸如玩忽职守罪、滥用职权罪、违法发放林木采伐许可证罪和徇私舞弊不移交刑事案件罪四类案件，其中玩忽职守犯罪比重较大，说明基层林业人员的法律意识和职责意识比较淡薄。三是发案具有一定的普遍性。根据我们对全县林业系统摸底调查掌握的情况来看，不少乡镇林业站都不同程度地存在着这样那样、或多或少的违法乱纪律甚至是渎职犯罪情况。四是涉案部位和环节相对集中。主要集中在采伐申报审批、作业设计、采伐许可证发放、伐中监管和木材检查等执法环节以及退耕还林工作中。其中伐中检查环节犯罪最为严重，成为林业人员渎职犯罪的高发部位。五是违法犯罪后果严重。每一起涉林渎职违法犯罪
3、案件都造成了大量林木被乱砍滥伐，少则数十方，多则数百方之巨。加上各地不时出现的由村民导演的乱砍滥伐，其危害是不可小视的。郧西作为为南水北调提供生态保障的重要水源区，理应对此予以高度重视并加大打击力度。 二、通过对林业人员失职渎职违法犯罪情况的回顾，其具体表现是：1、玩忽职守，工作严重不负责任。 一是对采伐申请审查不负责任。按照森林法规定，采伐林木前必须向林业部门提交山林权证、采伐作业设计等相关资料，有的林业人员疏于职守，不严格审核采伐申请资料，甚至在未提供任何申报材料情况下，也签字审查过关，造成有的山林被超伐滥伐，有的被错误采伐，引发严重山林纠纷。二是伐前作业设计流于形式。按照林木采伐流程，林
4、业作业设计人员必须到实地进行伐前设计，有的林业设计人员不按规定到采伐现场进行实地勘察、勾图，而在办公室闭门造图；有的不认真审核采伐申请资料，听信采伐申请人指点的山场界址；有的在设计中马虎草率，敷衍了事，造成重大设计误差；有的不具备作业设计资格，却长期从事调查设计工作。三是对林木采伐过程监管不力。有的林站人员不按规定到采伐现场进行监督，采伐结束后也不进行检查验收。不仅违规将林木采伐许可证发放到木材经营户手中，更有甚者在收取费用后树木未采伐就将采伐许可证发放到木材经营户手中并签批“采伐完成”等字样。有的木材经营户就在他年收购无采伐证木材，凭借此类过期采伐证成功办理运输证。这实质上就是买卖林木采伐许
5、可证的行为。使山林几乎成了无人看守的“木材仓库”，一些不法分子和木材经销商趁机谋取利益，大量滥伐林木。四是疏于职守，淡化日常监管。有的林业人员对辖区内的日常监管严重失职，造成森林被盗伐滥伐；有的放任野外无证用火生产，酿成重大森林火灾。2、滥用职权，违法行使行政审批权和执法权。其表现：一是违法发放林木采伐许可证。有的林业人员明知当事人以自用材的名义申请砍伐林木作商品材出售，仍违反规定给予核发自用材林木采伐许可证。有的在无权审批的情况下，擅自批准发放林木采伐许可证。二是超越职权，违法批准无证砍伐。如收费后允许伐树。三是徇私情谋私利，违法放行无证木材。基层木材检查站是卡堵滥伐盗伐林木外运的重要执法关
6、口，有的木材检查站工作人员利欲熏心，以权谋私，私自收取好处后，不依法履行木材运输监督检查职责，对违章运输的木材违法签证予以放行；有的以木材检查站经费不足为由，对林业违法情况以补交规费或收取罚款了事；有的在重新签发木材运输证过程中，不严格履行换证审查职责，对手续不全、不实的旧木材运输证不认真查究木材来源，擅自重新签发木材运输证，造成大量无证木材流入市场，助长了滥伐之风。四是弄虚作假，滥用国家林业补偿政策。有的林业人员为谋取私利，违反退耕还林条例，签订虚假承包合同，把尚未承包到户的休耕地、荒地或者集体用地虚列到农户名下申报退耕还林，冒领退耕还林生活补助和粮食补助；有的虚假验收退耕还林项目，把不符合
7、退耕还林补助条件的地块，验收为符合补助条件的退耕还林工程，从中获取好处；有的通过改变退耕还林项目地类，以符合生活补助和粮食补助条件的地类替换只能领取种苗补助的地类，套取退耕还林补助资金；有的以设计费等名义，截留农户退耕还林补助款。3、以罚代刑，对依法应当追究刑事责任的案件不移交司法机关查处。林业工作人员明知不法分子盗伐滥伐行为已构成犯罪，应当追究刑事责任，但为了其个人私情或林业站的经济利益，以罚代刑，放纵涉林违法犯罪。三、林业工作人员渎职犯罪的成因(一)林业人员自身方面的原因执法能力较差。基层林业单位地处偏远，条件艰苦，恶劣的工作环境很难留住高素质人才，在一线工作的林业人员大多综合素质不高，与
8、履行的职责要求不相适应。不少基层林业人员对林业方面的法律法规和政策知之甚少，有的甚至对林木采伐的基本规程都不了解，依法行政的能力和水平较差。职责意识不强。基层林业单位思想政治工作相对薄弱。在市场经济条件下，面对繁重的工作任务、艰苦的工作环境和低收入待遇，一些林业人员特别是站场负责人心理不平衡，世界观、价值观发生变异。由于“吃亏”心理作祟，因此，工作积极性不高，作风涣散，怠于履行职责。有的乡镇林站人员与木材经营老板称兄道弟，经常在一一起吃喝玩乐，放任违法，使一些不法分子钻了空子。法制观念淡薄。违反森林法规或滥用职权，导致森林资源受到破坏；或以罚代刑，放纵犯罪；或工作严重不负责任，疏于监督管理，造
9、成国家森林、生态资源不应有的损失。有的林业工作人员或管理人员因玩忽职守被检察机关立案查处后，竟然认为只要自己没有收受当事人的钱物，就不应该追究刑事责任。法制观念之淡薄由此可见一斑。 个人私欲膨胀。有的林业人员利欲熏心，为牟取个人好处，不惜牺牲国家森林、生态资源，进行权钱交易。(二)体制、机制方面的原因第一、森林监管体制不适应工作需要。林业监管难度本来比想象的要大，林业人员又无分身之术。加上木材市场需求旺盛，林农致富心切，砍伐的随意性增加，这与林业部门凭证、限额采伐的规定形成很大矛盾。在这种情形之下，如果林业从政人员责任性不强，那么对森林的监管就很难落实到位，以至于很多山林成了执法盲区，造成林木
10、采伐源头管理失控。第二、监督制约机制不健全不落实。首先是单位内部监督缺失。不少基层单位，在林木采伐审批、采伐许可证发放等环节仅由个别人员说了算，有的搞暗箱操作，违法审批发证，监督制约严重缺失；其次是纵向督察不严。上级林业主管部门对基层林政执法监督不力，有的林业站失职渎职问题严重，上级林业部门却长期失察。有的以所谓“关心、爱护”干部为由，对基层监督失之于宽、失之于软，只看所谓的“能力”、所谓的“经济效益”甚而袒护包庇渎职犯罪。林业主管部门热衷于将各项管理制度和规定印在纸上、挂在墙上，但督促检查却形同虚设。第三、横向监督乏力。乡镇政府认为林业场站是林业部门的下属单位，人财物均与当地政府无关，管多了
11、怕影响关系，因此不愿监督制约，使基层林业场站长期处于缺乏监管的松散状态之中。第四、经费保障机制滞后。长期以来，乡镇林业站的经费保障没有纳入当地财政预算，由林业部门从收取的林业规费和罚没款中自行解决，这种经费保障渠道难以满足基层林业单位的各项管理和执法需求。我省实行林改后，原来国家制定的林业规费大幅减少，林改中要求基层林业经费纳入地方财政预算的硬性规定目前也尚未完全落实到位，有些地方政府依然实行以收定支，有的仅解决人员工资，公用经费仍未落实。在上述情况下，一些乡镇林站为了自身生存和工作正常运转，便“靠山吃山”，在一些林业管理项目上巧立名目，违规收费，违法办事。这样一来，为了林业站的生存而想办法搞
12、钱，天经地义地成了首先需要考虑的问题。(三)制度缺陷和执法方面的原因采伐监管制度缺乏可操作性。根据有关森林法规，林木采伐必须实行伐前设计、伐中检查和伐后验收制度。目前采伐工具较为先进，一天内可砍伐上百立方米，林业人员当天不在现场，就可能出现超数量超面积采伐，伐中检查作用很难有效发挥。采伐监督不到位，就可能涉嫌失职渎职。我们在办案过程中充分考虑到上述具体情况、具体因素，坚持宽严相济、区别对待的方针，慎重对待每一起案件。对于那些完全放弃职守者，坚决依法予以查办。而对于因为伐区偏远，且因为工作任务繁重而未能坚持全程跟踪监督，以致出现滥伐后果的，一般不按犯罪追究刑事责任。林业技术规程要求较高。现行林业
13、法规较为健全完善，特别是有关技术操作规程比较细密，这与林业粗放的行业特点似乎不太相适应。林业执法刚性不强对涉林渎职犯罪起了推波助澜作用。一方面，林业执法相对处于弱势，一些不法分子不把林业执法人员放在眼里，钻林站工作人员疏于管理的空子，公然滥伐森林。另一方面，对滥伐林木犯罪打击不力助长了不法分子的嚣张气焰。我省对滥伐林木案件的处理普遍较轻，量刑轻刑化趋势较为明显，打击滥伐林木犯罪没有形成强有力的合力。盗伐滥伐犯罪活动得不到有效遏制，一定程度上加大涉林渎职犯罪的发案率。此外，一些地方政府为发展经济，在开发果业、修建公路、建设开发区以及兴办产业等过程中，未经上级林业主管部门批准，强行大面积砍伐林木，
14、在这种有法不依的行政干预面前，林业执法显得软弱无力，这些现象使有的基层林业人员产生盲目的自卑心理，于是对滥伐林木见怪不怪，淡化了依法行政意识，催生了渎职犯罪。林业执法环境不佳。一些盗伐滥伐分子在当地有着千丝万缕的社会关系，甚至有党政干部做其后台，查处乱砍滥伐案件阻力较大；有的木材检查站查获非法木材后，顶不住说情风，不得不放行了事，纵容了盗伐滥伐违法犯罪活动。三、防范对策和建议(一)建立健全林业建设和森林保护责任制度一是建立各级政府林业建设任期目标管理责任制。中共中央国务院关于加快林业发展的决定规定：“各级地方政府对本地区林业工作全面负责，政府主要负责同志是林业建设的第一责任人，分管负责同志是林
15、业建设的主要责任人。对林业建设的主要指标，实行任期目标管理，严格考核、严格奖惩，并由同级人民代表大会监督执行。”各级政府应当认真贯彻中央决定要求，切实履行林业建设和发展的领导职责，强化责任措施，明确任期目标，统筹政府各有关部门发展林业的职能，建立以政府为主导的林业建设和森林保护工作责任制，严格奖惩考核措施，推行与计划生育、森林防火相类似的奖罚制度，推动在全社会形成重视林业、关心林业的良好氛围，调动社会各方面支持林业、发展林业的积极性，为林业发展创造良好的工作环境和执法条件。二是建立以基层林业工作站为主体的森林管理和保护组织。切实改变目前由基层林站独立监管森林资源的被动局面，建立以基层林业工作站
16、为主体，乡、村、组乃至农户共同参与的大监管机制。充分发挥乡村组织的积极性，建立健全护林员队伍。实践证明，建立健全护林员队伍是解决当前森林管理失之于软、失之于弱的有效手段。由基层政府出面组建稳定的护林员队伍，由乡镇林站统一管理，其经费由各级财政分级承担，形成以基层林业工作站为主体，以乡村护林员为基础，林业公安、木材检查、森林防火、森林病虫害防治等专业人员共同参与的森林管理和保护网络，筑起严密的“绿色屏障”。 (二)坚持堵源截流，加大源头整治力度加大预防和打击涉林渎职犯罪的力度。一方面要利用典型案例，开展经常性的警示教育，对重点岗位人员开展重点防范教育，增强其预防职务犯罪的自觉性。检察机关要结合办
17、案，认真分析研究发案原因，配合林业部门建章立制，堵塞漏洞，规范林业行政执法行为，有效遏制林业工作人员渎职行为的发生。另一方面要加大查办渎职案件力度。对林业人员严重渎职行为，给国家森林资源造成重大损失的，要依法依纪坚决处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。检察机关和林业部门要建立经常性的沟通联系制度，信息通报制度，共同做好预防和惩治涉林渎职犯罪工作。加大打击涉林刑事犯罪力度。采取切实措施，严厉打击滥伐盗伐林木的违法犯罪活动，始终保持高压态势。加大打击非法运输和非法收购木材等犯罪活动的力度，尤其是加大对木材经营（加工）厂非法收购、运输木材的查处力度。堵住滥伐盗伐木材的非法运输和非法收购渠道，使非法木
18、材运不出、销不了，从源头上减少和防范涉林刑事犯罪的发案率。建立公安、检察、法院和林业等部门的联席会议制度，加强联系，协调行动，形成打击涉林刑事犯罪的合力。(三)建立健全林业执法监督检查制度一是建立林木采伐全程监督制约机制。加强对采伐申请审核、作业设计、采伐许可证发放等环节的全程监控，制定具体的可操作的监督制约措施，增强执法过程的透明度，保障执法的公开、公正和公平。二是建立严格的奖罚制度。对严格执法、勤奋敬业的先进典型要大力表彰，对工作严重不负责任，玩忽职守，滥用职权，甚至以权谋私的林业人员要坚决依法查办。通过上述制度使林业人员对于自己的渎职行为不能为、不敢为。三是实行林政管理政务公开。向社会公
19、开林政管理程序、审批结果、执法流程和处罚标准等，接受群众监督，防止暗箱操作和弄虚作假。四是建立投诉举报制度。公布举报电话，接受群众举报，及时查处举报案件，奖励举报有功者，激发群众的举报热情，营造全社会监督氛围。五是要加强对退耕还林、公益林建设等重点林业工程项目的监督检查。建立项目的全程监督制约制度，对工程项目的各个环节实行有效的监控，防范林业人员滥用职权、以权谋私。(四)加强基层林业队伍和基础设施建设1、要加强职业道德教育和业务能力建设。林业部门应结合基层林业队伍的特点，思想政治教育、职业道德教育和工作纪律教育，提高他们的思想道德水平和爱岗敬业精神。要切实加强林业法律政策和业务知识的学习培训，强化业务素质和执法能力，努力适应基层执法需要。2、切实改善基层林站的工作条件和职工福利待遇。在现有条件下，积极争取地方政府支持，尽可能解决办公设施、交通工具落后的问题，林业从业人员待遇偏低的问题，努力改善执法条件。落实人员工资和执法经费，保证各项经费支出纳入财政预算并足额发放，为基层林业队伍的稳定和林业执法提供有力保障。3、逐步建立现代化的森林监管模式。要着眼长远，适应高速发展的形势的需要，制定林业基础设施建设发展中长远规划，不断加大森林监管的科技投入，逐步实现运用高科技手段监管森林，使森林监管工作步入现代化管理轨道。
