1、城乡统筹规划从认识中国国情开始论中国特色城镇化道路 汪光焘 城市化或城镇化水平是社会发展阶段的一个数量化表述，其本质应为实现城乡共同富裕，是社会发展的根本目标。城乡统筹是党中央和国务院在我国社会经济进入新发展阶段，面临新的机遇和挑战背景下，借鉴国内外历史经验，为致力于突破城乡二元结构、破解“三农”难题、实现全面建设小康社会所作出的重大战略决策。在城乡统筹的实现过程中，城乡统筹规划必将发挥“龙头”作用，担负起引领城乡一体化发展的重担。这既是城乡统筹的历史使命所要求，也是城乡规划的行业属性所决定，更是2008 年开始实施的城乡规划法所赋予的不可推卸的责任城乡规划法第一条就开宗明义提出了“协调城乡空
2、间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”是城乡规划的任务所在。编制立足发展现状、着眼长远未来、追求统筹协调的城乡统筹规划是城乡规划行业不可推卸的历史责任，如何充分发挥城乡规划的统领作用，需要理解城乡统筹的战略意义，需要掌握城乡统筹的工作特点，需要明确城乡统筹规划的历史责任。一、正确理解城乡统筹发展的战略意义1、从城乡关系看，我国已经进入到必须实施城市反哺农村、工业反哺农业的关键时期长期以来，我国始终实施农村支撑城市、农业支持工业的发展思路。新中国建立后，随着重工业优先发展战略的确定，采用计划经济体制和统购统销经济制度，配合人民公社制度、户籍管理制度等限制人员城乡流动的系列辅助
3、政策，通过工农产品“价格剪刀差”方式，抽取农业剩余迅速建立了新中国现代工业。改革开放后，除了短暂时间外，随着经济建设投资向城市的过度倾斜，以及社会主义市场经济建立后，城乡二元制度下的“土地剪刀差”和“工资剪刀差”的出现，城市发展仍从农村获取大量支持。虽然这些年农村发展取得一定成绩。但是到 2000 年左右，三农问题已经相当严峻，城乡间的居民收入、公共服务、社会保障形成了巨大差距，如城乡居民家庭人均收入差距，已经从 1978 年的 2.57：1 扩大到2002 年的 3.11：1，城乡恩格尔系数比值，已经从 1978 年的 1.177：1 扩大到 2002 年的1.225：1，这种局面如果不尽快
4、扭转，必将使我国社会经济产生一系列的严重后果。2、从现实情境看，我国可持续发展所面临的多重危机和内外困境需要依靠城乡统筹发展予以破解某种程度上，我国很长一段时间以来的持续高速发展是以资源超前消费、环境污染破坏、能源过度消耗、文化丟失为代价。土地方面，粗放用地模式已经严重威胁到我国 18 亿亩耕地红线；能源方面，我国原油、原煤、铁矿石等主要能源消耗占世界消耗总量的比例远远高于 GDP 的贡献量；水资源方面，我国 600 多座城市中有 2/3 供水不足，其中 1/6 的城市严重缺水，全国近一半城镇饮用水源地水质不符合标准；环境方面，区域性环境事故频发，污染开始从城市向农村全面蔓延；文化传统方面，对
5、文化遗产的破坏时有发生，传统文化保护传承举步维艰。此外，我国的外向型经济受到全球性经济危机和国外贸易保护的双重制约，单一出口导向的经济模式面临严峻挑战。必须全面实施城乡一体化发展，才能发挥农村在保障国家和城市资源安全、环境安全、能源安全、粮食安全方面的作用，挖掘其在促进经济增长、传承历史文化、建设和谐社会方面的巨大潜力，实现社会经济持续健康发展。3、从发展阶段看，我国社会经济已经进入具备实施城乡一体化协调发展条件的时期正如胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上指出的两个“趋势”判断，大部分国家均是在工业化、城市化发展到一定阶段，且具备了相当的国家支撑财力后，方才适时启动缩小城乡差距。从产业发展和城
6、市化进程看，中国工业化和城市化均已进入中期阶段：2000 年，第一产业增加值占 GDP 的比重下降到 15.1%，第一产业劳动力占全国劳动力的比重下降到50%, 中国城市化水平达到 36.22%；到 2003 年,第一产业增加值仅占 GDP 的 12.8%,全国劳动力中从事第一产业的仅占 49.1%，城市化水平达到 40.53%；而到 2009 年第一产业增加值仅占 GDP 的 10.6%，全国劳动力中从事第一产业的仅占 38.1%，城市化水平达到46.59%。按照相关国家经验，我国已经进入了具备实行 “城市支持农村，工业反哺农业”政策的发展阶段。从国家财力看，我国财政收入从 1993 年开始
7、进入持续高速增长期，到2009 年，全国 GDP 达到 33.5 万亿元，国家财政收入 6.8 万亿元，人均 GDP 达到 25575 元（折合 3900 美元左右） ， 已经具备全面实施城乡一体化的雄厚国力。4、从目标实现看，城乡统筹是全面建设小康社会的根本要求，是构建和谐社会的坚实支撑，是实现科学发展的重要保证2002 年党的十六大报告明确提出城乡统筹概念，2003 年党的十六届三中全会决定将统筹城乡发展上升为国家战略，2004 年党的十六届四中全会决定提出了要推动建立“五个统筹”的有效机制，2007 年党的十七大报告把统筹兼顾上升为科学发展观的根本方法，中央领导先后在一系列会议和讲话中就
8、城乡社会一体化发展和城乡统筹发表过多次重要论述。回顾这一概念的提出和认识深化的过程，我们可以清晰地看到城乡统筹在党中央、国务院确立的我国长远发展思路中具有重要地位，对其内涵、作用和意义的认知是随着改革深化而日益清晰，其既是构成国家发展目标的组成部分，也是实现国家发展目标的有效路径，更是立足当前、着眼未来的战略选择。二、全面掌握城乡统筹的工作特点1、城乡统筹是一项系统性工作，其实现方式是通过多领域的公共政策综合作用，引导各种社会经济要素在城乡间优化重组，最终实现城乡和谐发展城乡统筹发展是一场涉及思想观念转变、资源配置整合、生产力布局优化、人口大量转移、利益关系调整、管理体制改革、领导方式创新等方
9、面的深刻变革。其问题的复杂性和涉及的广泛性决定工作的综合性，必须要通过系统性措施探索解决，必须通过多领域、多部门的公共政策综合作用，共同引导社会经济要素在城乡之间自由流动和合理配置，进而实现城乡一体协调发展。事实也的确如此，我国从 2003 年城乡统筹实践启动以来，城乡统筹工作在社会经济的各个领域全面展开，几乎所有的政府部门均动员起来，制定和实施了一系列的政策措施。如农业税费的取消、农村基本养老保险制度的建立等，从实施成效看大部分取得了良好的效果。未来，城乡统筹公共政策仍需要重点加强以下几个领域：城乡资源的高效综合利用、城乡间生产要素的自由流动、城乡间的公共服务均等化、农村经济扶持和农业现代化
10、提升、农村人才素质提高和农村劳动力转移等。2、城乡统筹是一项动态性工作，其实现过程具有时间上的阶段特征和空间上的层次特征。不同时期、不同空间范围的工作重点存在明显差异作为长期积累而成的并关系到 13 亿人尤其是 9 亿农民的庞大工程而言，很难一蹴而就、短时间迅速完成，需要循序渐进地分阶段、分步骤加以解决。就全国而言，城乡统筹不仅与国家总体发展目标的实施过程相互关联，也与各个阶段的社会经济主要矛盾和国内外形势密切相关。现阶段城乡统筹需要重点关注民生问题、资源环境问题、社会公平问题，其中核心是公共服务均等化问题。具体到规划领域，现阶段对大部分地区而言，核心任务将突出表现为“保护城乡地域生态、保障城
11、乡聚落安全、保全城乡居民利益”的 “三保” 、 “集中城镇、集聚人口、集群企业”的“三集” 、 “交通运输圈、基础设施、公共服务、社会管理的服务圈。城乡居民户外运动的休闲圈”的“三圈”规划的实现。另外，城乡统筹发展具有明显的空间层次差异，城乡统筹在全国空间范围、区域空间范围、省域空间范围、市县域空间范围的任务和重点不尽相同，需要注意的是不同空间层次的工作重点会随着地域差异而有所不同，也必然随着时间推移会发生变化和转移。这就需要我们时刻关注、分析不同阶段的工作特点，及时调整不同时期、不同层次空间范围内的城乡统筹的工作重点。3、城乡统筹是一项探索性工作，其实现关键是立足全面科学的城乡差异和地区差别
12、分析，因地制宜、因时而异制定适宜性政策引导从国外城乡一体化发展历程看，城乡统筹没有普适性模式，需要立足各国国情和发展阶段选择不同的实现路径。对我国这样一个地域范围辽阔、人口数量巨大、发展严重不均衡的国度而言，城乡统筹工作更需要加大探索和创新力度，其成功的关键就在于科学全面地分析城乡差异和地区差异及其内在原因。我国城乡差异主要体现在发展基础差异（家庭收入、社会保障、公共服务等） 、社会模式差异、生活习俗方式差异等；需要注意的是与城乡差异相伴生的是地区差异，后者主要表现为发展阶段差异、资源禀赋差异、区位条件差异等，如东部发达的部分地区已经进入城镇化后期阶段，阻止城镇地区无序扩张是当前的突出问题，而
13、西部个别地区还处于城镇化起步阶段，城镇发展的培育是未来很长一段时间的主要任务。只有将城乡差异和地区差异结合起来共同分析研究，才能避免被假象所蒙蔽，否则难以正确理解诸如海南城乡收入差距较小、东北地区城镇化水平较高的特殊现象，自然也就无法制定出具备适宜性、针对性、时效性的政策引导。三、切实明确城乡统筹规划的历史责任1、编制好城乡统筹规划，切实转变思维方式是前提转变思维方式是编制好城乡统筹规划的首要前提。一方面，长期的教育、生活和工作经历已经在规划从业人员脑海中留下了“城市中心论”的思维定势。现在活跃在工作一线的广大城市规划从业人员在大学期间接受的都是以城市为核心的现代城市规划教育，长久形成的城乡分
14、离以城市为中心的思维习惯根深蒂固，而从业以后受到整个社会对城乡关系认知和工作经历的影响，观察视角、分析思路、工作习惯、判断标准均打下了深深的“城市中心论、城市优越论”的烙印。另一方面，我们要清晰地看到新时期城乡统筹是源于“三农”问题、从农村视角而提出，是以构建和谐城乡一体化为目标，这一背景就决定了以往重城市轻乡村、从城市看农村的传统规划思维方式必然难以满足城乡统筹发展的要求，难以支撑城乡统筹规划的编制，需要尽快加以转变。2、编制好城乡统筹规划，深入调查农村社会是关键从现代城市规划奠基人之一格迪斯提出规划的基本工作方法开始，社会调查始终是城市规划的重要工作内容和基础，其重要性随着 20 世纪 6
15、0 年代西方社会思潮对城市规划的影响而愈发重要。十分遗憾的是，由于现代规划以城市发展建设为中心，农村社会调查随着规划重心的偏移已经逐渐被规划行业所淡忘，规划从业人员对农村的认知远不及对城市的认知深入。更为关键的是，20 世纪 70 年代之后城市出生的规划从业者基本没有农村生活经历，即使是年长一些的、出生在农村的规划从业人员对农村的认识也日渐模糊，而农村社会相对城市而言有其自然独特性，以城市模式规划农村难免水土不服，这也是很多农村规划缺乏可操作性的根源所在，显然不利于城乡统筹规划工作的开展。此外，中国历史上长期是农业社会国家，正如费孝通先生指出的，农村中蕴含着中国社会经济变迁的一切基因，深入了解
16、农村不仅有利于把握农村特征，也有利于全面正确地了解中国社会的特征和城乡关系。未来对农村社会的调查除了规划通常所关注的社会经济发展条件和问题外，要重点加强对农民意愿、社会模式，传统文化的了解和关注，提高规划的针对性和可操作性。3、编制好城乡统筹规划，规划理论制度研究是基础从现代城市规划发展历程看，虽然在各个阶段始终存在追求城乡一体和谐发展的美好愿景和理想模式，但是这些理论均是以解决城市问题作为出发点，规划理论发展中以城市为中心的主流发展态势始终没有改变。虽然，近几十年，随着生态环境等问题的凸显，城市规划界开始反思传统规划理论，但是尚未形成完善的城乡一体规划理论体系。作为世界上人口最多、城乡关系复
17、杂的国家，我国需要结合城乡统筹实践和中国传统规划理论，探索新时期城乡一体化规划的基础理论，这既是我国城乡统筹发展的现实需求，也将成为中国对世界规划理论的贡献，规划理论探索，要重视以下几个方面：重视对规划学科基础理论的补充、重视与中国传统规划理论的结合、重视与城镇化理论完善的互动、重视与城乡统筹其他学科理论的联系。此外，还应加强对规划制度体系的研究，加强对城乡规划法定地位、规划程序、配套政策、实施保障等系列问题的研究，为今后城乡规划体系的调整和完善作好铺垫。4、编制好城乡统筹规划，规划技术方法创新是重点作为应用型学科，通过技术手段创新让学科理论更好地服务社会经济是城乡规划的现实价值所在。寻找运用
18、现代科技创新、契合中国现实国情、满足地域差异现实、涵盖不同发展阶段、传承中国传统规划理念、符合规划发展趋势的规划方法技术是编制好城乡统筹规划的重点。规划技术方法创新，不仅要加强规划编制阶段的前期研究和规划编制的技术支撑，还应当关注规划实施管理和后期评估的技术保证；不仅要重视规划核心技术的发展，还应当关注规划支撑技术的创新；不仅应加强学科交叉引入技术方法，还应当立足规划自身寻求技术变革，例如将生态、低碳、交通等专项规划的新技术方法引入进来。四、结语城乡统筹是我国在实施长期“城市偏向”发展政策之后，在新的发展背景和形势下作出的战略选择，是关系到我国全面建设小康社会、构建和谐社会、实现社会经济可持续
19、发展的重要举措。城乡统筹的实现需要综合措施的共同作用，是一个动态发展、不断创新和探索的过程。在这一过程中，城乡统筹规划将担负统领发展的重大使命，这就需要加快思维方式转变，深入开展农村社会调查、积极创新规划理论方法和技术。（作者系全国人大常委、环境与资源保护委员会主任委员） 中国城市低碳生态化的发展战略与践行路径 李 迅建设低碳生态城市是党的十七大提出建设“生态文明”的战略部署，是城市发展的新型模式和社会共识。在城市问题日益突出、原有城市发展模式难以为继的今天，大力发展低碳生态城市，探索一条符合中国国情、文明本底的“C（Chinese Model）模式”城市发展道路，是我国当前城市发展和建设的迫
20、切需要。我国政府明确承诺，到 2020 年单位 GDP 的二氧化碳排放量将较 2005 年降低 40-45，建设低碳生态城市将成为城市发展的必然趋势。一、低碳生态城市的概念与内涵“低碳生态城市”概念是“低碳经济”和“生态城市”这两个关联度高、交叉性强的发展理念复合起来的综合概念， “低碳经济”的概念是在应对全球气候变化、提倡减少人类生产生活活动中温室气体排放的背景下提出的。这一概念脱胎于 2003 年英国政府在题为”我们未来的能源：低碳经济的能源白皮书中提出的“低碳经济”概念，切入点是能源的利用和气候的变化。尽管地球变暖是否由人类活动引起还有争议，但是工业革命之后，人类的发展方式对气候造成的影
21、响是不可否认的，因此提出要从能源角度和气候角度，保护地球环境，减少温室气体排放，从而提出低碳的理念、并提出城市的发展要遵循低碳理念。“生态城市”是基于生态学原理建立起来的社会、经济、自然协调发展的新型社会关系。这个概念最早是 1971 年联合国教科文组织在“人与生物圈”计划中提出的，计划中明确提出要从生态学的角度用综合生态方法来研究城市。低碳生态城市不是“低碳” 、 “生态” 、 “城市”三个词的简单叠加或者说用“低碳”和“生态”限定“城市” ，而是三者相结合，创造了一个新的完整的概念，并超越了原有概念的涵义。 “低碳”不仅局限于降低碳排放，更延伸到经济产业、消费理念，甚至是城市的集约化发展道
22、路上，从能源资源角度进一步强调了生态化。 “生态”也不是传统意义上的生态，超越了原有单纯的学科意义，发展成为一种方法论，用于人们认识和改造自然的一种系统方法论。 “城市”已经突破了传统意义上的城市，是在对传统城、乡辨证否定的基础上发展而来的，是城乡复合共生系统，是人类住区发展的高级阶段。在以上理论研究的基础上，住房和城乡建设部副部长仇保兴博士把生态城市与低碳经济这两个关联度高、交叉性强的发展理念复合起來，在 2009 年国际城市规划与发展论坛上首次明确提出“低碳生态城市”的概念：“低碳生态城市”是以低能耗、低污染、低排放为标志的节能、环保型城市，是一种强调生态环境综合平衡的全新城市发展模式，是
23、建立在人类对人与自然关系更深刻认识基础上，以降低温室气体排放为主要目的而建立起的高效、和谐、健康、可持续发展的人类聚居环境。 “低碳生态城市”这一概念一经提出，就受到社会各界的普遍关注和认可。从某种意义上来讲，低碳生态城市可理解为是生态城市实现过程中的初级阶段，是以“减少碳排放”为主要切入点的生态城市类型，也即“低碳型生态城市”的简称。二、城市低碳生态化的策略与路径（一）城市低碳生态化发展的总体思路大力发展低碳生态城市建设，走低能耗、低污染、低排放的城市发展道路是塑造新的国家竞争优势的重要方面。当前，我们迫切需要解决的问题是反思和改变旧有的城市建设理念和发展模式，探索符合可持续要求的城市发展道
24、路。总的来讲，推动低碳生态城市合理、有序的发展需要从以下几方面着手：1、建立不同类型低碳生态城动态评价综合指标体系，按照可持续发展程度对低碳生态城进行分级评价，引导城市政府和市民建设生态城的创新意识，逐步推动同类城市在生态城建设方面开展友谊竞赛并实现互帮互学；2、建立利益相关方参与的合作机制；3、充分借鉴中国传统的生态思路，创建有中国特色的低碳生态城；4、通过良好的设计和精细的管理，使城市成为景观上具有吸引力，具备良好服务、设施齐全、社会和谐的宜居城市；5、通过建设成本可负担、发展模式可模仿、自身发展可持续的“先锋”城市实践，引导全国其他城市转变发展模式。（二）城市低碳生态化发展的引导政策为了
25、落实“十二五”规划纲要提出的目标任务，国家发展和改革委员会于 2010 年 8 月 15日启动五省八市低碳试点工作，并积极推进低碳试点实施方案的制定工作；同时，近期正在组织实施“十二五”节能减排综合性工作方案，这个方案重点从强化目标责任、优化产业结构、优化能源结构、实施重点工程、加强节能低碳管理、发展循环经济、加快低碳技术研发应用、完善相关经济政策、推动五省八市试点，健全体制机制等十个方面，全面推进绿色低碳发展。2011 年 6 月，财政部与住房和城乡建设部联合下发“关于绿色重点小城镇试点示范的实施意见” ，在“十二五”期间积极开展绿色重点小城镇试点示范，9 月份下发了“关于开展第一批绿色低碳
26、重点小城镇试点示范工作的通知”公布了第一批试点示范绿色低碳重点小城镇名单，推进绿色小城镇工作的组织实施和监督考核工作。住房和城乡建设部在 2010 年正式启动了低碳生态城市的建设工作。2010 年 1 月，住房和城乡建设部与深圳市政府共同签署了共建“国家低碳生态示范市”的合作框架协议，深圳成为全国首个“国家低碳生态示范市” ；2010 年 7 月，住房和城乡建设部与江苏省无锡市人民政府签署共建国家低碳生态城示范区无锡太湖新城合作框架协议 ；2010 年 10月，住房和城乡建设部与河北省共同签署关于推进河北省生态示范城市建设促进城镇化健康发展合作备忘录 ；2011 年 1 月，住房和城乡建设部成
27、立低碳生态城市建设领导小组，组织研究低碳生态城市的发展规划、政策建议、指标体系，示范技术等工作，引导国内低碳生态城市的健康发展。同年 6 月，领导小组下发了“关于印发住房和城乡建设部低碳生态试点城（镇）申报管理暂行办法的通知”启动新建低碳生态城镇示范工作。另外，住房和城乡建设部还与美国、瑞典、英国、德国、新加坡等国家的有关部门签署了生态城市合作方面的谅解备忘录，共同开展生态城市方面的国际合作和交流。（三）城市低碳生态化发展的推行步骤低碳生态城市的推行主要包括诊断、规划、实施、运营、评估五大步骤，规划和设计之前需进行诊断，诊断城市现状的生态制约条件和价值点；建立一套综合实施体系，确保规划的有效实
28、施。运营是一套体系措施，需要对城市运营状态实施信息监控和动态管理，及时验证、校准和调整城市规划；评估是检验基础，评估城市建设及运营状况，其结果将成为新一轮诊断依据。三、城市低碳生态发展的践行概念与内涵（一）城市低碳生态化发展的总体概述根据中国城市科学研究会学术交流部所做的一项统计表明，截至 2012 年 2 月，中国地级以上城市提出低碳生态城市有关建设目标的城市已达 280 个，占到地级市比例的 96%。除了地方政府在建设目标层面的积极响应和倡导，相当一部分的城市（城区）也已经开始了低碳生态城市的建设实践活动，这些结合各自地域特色开展的实践探索为低碳生态城市的规划建设以及运营管理积累了丰富的经
29、验，有利于从中总结和归纳出适合中国国情的低碳生态城市发展策略。（二）城市低碳生态化发展的类型分析根据目前正在开展的低碳生态城市实践案例用地性质和开发建设模式的不同，可以将其分为三类：新建地区的低碳生态城市实践、现有城区改造的低碳生态城市实践和现有城区扩张发展的低碳生态城市实践。1、城市新建地区低碳生态化的实践。这一类型的低碳生态城市实践是指在既有建成区以外，以低碳生态发展模式开展新城的建设。调研发现，低碳生态新城的选址所占用的土地性质各不相同。其中中新天津生态城和唐山湾（曹妃甸）生态城具有探索型的代表性，其特点为，开发建设过程中尽量不占用耕地或实现占补平衡，是以盐碱地、滩涂地的生态化恢复、改造
30、为主进行的从规划到建设的低碳生态城市实践。相对来讲，低碳生态新城实践受到的现状约束性因素较少，规划设计和建设发展的余地较大，可以通过制定指标体系等手段来较好地和相对完整地应用低碳生态城市有关的规划设计理念和技术，全方位地开展建设活动，但同时也存在依靠政府投资、建设成本相对较高、人口集聚、产业集聚需要依托周边城市辐射力等方面的缺点，目前中国所进行的低碳生态城市实践多数属于这种类型。2、现有城区原址改造的低碳生态化实践。这一类型的低碳生态城市实践主要是指对原有城镇进行的低碳生态化改造。其特点是根据当地的现状发展水平和特色，兼顾低成本、高效益的原则，利用适宜的低碳生态技术，逐渐改变原有不合理的发展方
31、式和生活方式，实现经济、社会、环境效益的共贏。如浙江安吉充分利用当地“竹乡”的资源禀赋，形成了从竹产业的原料供应、竹制品的初、深加工到竹产品的销售这样一条循环、高效、完整的产业链；北京的延庆、密云地区结合当地气候特点和实际需求，在国家相关政策的财政补贴和技术扶持下，在新能源利用（太阳能，生物质能、风力发电等） 、生态修复、垃圾分类处理、循环产业等方面进行了建设示范和应用。相对于新建地区的低碳生态城市实践，这一类型的低碳生态城市实践见效慢，需要政府加强扶持和引导，但我们应当意识到，既有的改造的低碳生态城市实践是我国当前最应重点推进同时也是未来发展前景最为广阔的一种类型。3、现有城区扩张发展的低碳
32、生态化实践。这一类型的低碳生态城市实践也属于新城建设，有别于原址改造型的最大特点是与主城区距离不远，属于主城区扩张发展的范围。如厦门市结合当前“统筹城乡发展，加快岛内外一体化建设”的发展战略目标，在集美、翔安、同安、海沧等四个新城的建设中，启动了低碳生态新城规划，逐步实现城市建设由岛内转向岛外，推动厦门进入“全域特区”时代。目前，集美新城（21 平方公里） 、同安环东海域（114 平方公里） 、东海科技创新园（4.9 平方公里） 、翔安低碳研究所和低碳配套产业园（10 平方公里）已选定为低碳新城示范区，开始按照低碳要求进行规划建设。（三）城市低碳生态化发展的问题剖析 综上所述，无论是政府提出的
33、建设目标还是正在开展的建设实践，低碳生态城市的发展热潮已经席卷中国大地，中国正成为世界上探索低碳生态城市最为积极和主动的国家之一。但由于当前低碳生态城市建设尚处探索阶段，其建设和发展中所表露出的问题同样也是不容忽视的，主要表现为导向不明、目标缺失、理论缺失、唯技术论四大方面。导向不明具体表现为：（1）尽管当前地方政府已经普遍对低碳生态城市给予了高度的关注，并且进行了不同程度和规模的低碳生态城市建设实践活动，但建设过程中存在着动机不够明晰、盲目跟风，一味强调政绩工程的现象；（2）尽管全国 90.2%的地级以上城市均提出了建设低碳生态城市的发展目标，但从其提出时间和地理分布上来看，东部沿海地区呈现
34、提出时间早、分布密度高的特点，而且当前开展生态城市实践活动最为积极的多数也是经济较为发达的城市（城区） ，以至于造成了“低碳生态城市等于经济发展水平高”的一种错误认识：（3）尽管新建地区的低碳生态城市实践投入成本很高，但其具有见效快的特点，因此在多种因素的驱使下，很多城市在进行低碳生态城市实践时选择了“新城运动” ，而见效慢、推动慢的建成区生态化改造则处于被当权者冷落的境地。目标缺失具体表现为：（1）低碳生态城市发展忽视与中国国情和客观需求的结合，如上海东滩生态城和廊坊万庄生态城均是因为生态城开发占用了农用地等土地性质方面的问题造成生态城建设陷入了一筹莫展的困境；（2）由于目前尚未出台全国性的
35、生态城市指标体系，尽管各地出于实践建设的需要纷纷制定了地方性的生态城市指标体系，但是缺乏宏观层面的目标引导性，导致地方在制定指标体系的过程中存在目的不清、导同不明的问题。理论缺失具体表现为：（1）目前学术界尚未对低碳生态城市有一个明确、公认的定义和理解，其名称也呈现出多样化的趋势；（2）低碳生态城市规划的地位、编制方法和体系等目前尚未得到明确，各地低碳生态城市的规划均属于探索性阶段，对于编制内容和深度均沒有统一、明确的要求，无法对规划编制后的建设实施起到很好的保障和引导作用。唯技术论具体表现为：（1）目前进行的低碳生态城市建设实践摒弃一些传统的低成本、高效益的手段，热衷于追求技术的新、奇、特，
36、热衷于追求立竿见影的效果，盲目地将高投入与高回报划上等号；（2）低碳生态城市的实践中还存在着建设选址盲目性较大的问题，将地点选在自然基底良好的生态敏感区内进行开发建设，不但是对自然环境的极大干扰，同时也会破坏生物多样性，引发连锁性自然灾害，对低碳生态城市的建设与安全造成隐患，酿成不可弥补的损失。四、城市低碳生态化的发展与展望在中国低碳生态城市的规划建设实践进行得如火如荼的同时，我们也应认识到，由于低碳生态城市规划与建设是一项涉及面广、综合性强的系统工程，且目前尚缺乏适合中国国情的低破生态城市及其相关领域的理论基础、方法论、指标体系、规划设计原理、政策体系以及相关的建设技术和实践经验，中国的低碳
37、生态城市建设仍处于起步阶段。因此，开展科学合理、因地制宜的低碳生态城市实践活动需要今后在以下六个方面进一步提升：（一）城市低碳生态化的理念目标需要进一步深化低碳生态城市强调尊重过去，着眼未来，因此确立正确的城市发展理念，应建立科学化评估生态城市发展的指标体系，遵循平衡、共生、发展、循环的原则、顺乎自然规律的发展之道，将城市加入到整个生态系统中物质与能量循环的平衡当中，将生态学的最小干预自然，让自然做主的理念贯穿到整个规划设计管理的全过程。同时，要以人为本，把人的因素与生态并重，确立人是生态环境的保护者，低碳生态城市的目标应从资源、环境、经济和社会四个维度进行构建，最终是要通过低碳生态城市的规划
38、建设来实现资源节约、环境友好、经济持续和社会和谐的总体目际，达到城市让生活更美好的愿望。（二）城市低碳生态化的发展思路需要进一步转变我国当前已经进入城镇化的中后期，其发展的一个重要趋势就是重建“微循环” 。从全国情况来看，许多城市在发展中已经到了转型的门槛前，其空间格局、基本框架，在经过 30 年改革开放的发展建设之后，已经基本定型，各类大型基础设施也已基本建成。同时，城镇化初期大拆大建的弊端，也已充分暴露，市民对社区环境改善的愿望及提升居住舒适度的需求也愈发强烈，在这种条件下，城市的发展思路应从工业文明向生态文明转变，将传统集中式、机械式的处理方式向分散、有机化、生态化的处理方式转变，由建设
39、大型基础设施向小型补充式设施建设转变，由集中处理排放向就地就近处理转变，由各公用设施功能分离向综合利用转变，同时，在规划建设理念方面，还应实现由自上而下向规划透明、设计透明、上下结合、充分调动民间创新积极性转变。（三）城市低碳生态化的规划引导需要进一步加强 低碳生态城市规划是进行低碳生态城市建设的纲领性文件，是引导城市发展的基本依据和手段。低碳生态城市规划要以其高度的综合性、战略性和政策性，在实现优化城市资源要素配置，调整城市空间布局、协调各项事业建设、完善城市功能、建设优质人居环境、维护全体市民公共利益等方面发挥关键作用。具体来讲，各层次的规划应该注意以下几方面的内容：（1）区域城镇体系规划
40、层面，应当重视研究区域内的城市化战略和政策，人口、产业、城镇的集聚发展，综合交通体系以及区域生态格局等；（2）城市总体规划层面，应当重视研究城市的性质与功能、规模与容量、空间与形态以及城市建设用地、基础设施和中远期发展预测与控制。尤其是通过生态运行模拟技术综合调配生态基础设施的配置；（3）控制性详细规划层面，应当重视研究城区土地利用、建设容量控制、环境容量控制、建筑空间形态与市政基础设施控制以及城市规划指标落实。（四）城市低碳生态化的技术体系需要进一步创新低碳生态城市建设技术涉及城市规划与设计、生态环境保护规划设计、产业发展选择，绿色建筑规划设计、废弃物处理与管理、绿色交通规划与管理、能源生产
41、与利用、水资源保护与利用、数字信息技术等方面。其研发、推广与应用是低碳生态城市建设的重要支撑。当前对于技术体系方面的应用和实践多数为单项技术的尝试，因此迫切需要对各项低碳生态技术开展系统性、整体性的尝试与整合，形成低碳生态城市建设集成技术，进一步指导低碳生态城市建设，推广低碳生态城市建设管理经验与可行模式。（五）城市低碳生态化的发展政策需要进一步健全低碳生态城市仍处于不断探索中，当前对低碳生态城市起促进和保障作用的法规政策体系还很不完善，政策、市场、技术三方联动的体制创新仍需不断探索，低碳生态城市建设涉及的能源、资源、土地、水、环境保护、经济等法律法规还需要进一步衔接。当前迫切需要总结国内外成
42、功的低碳生态城市建设案例，逐渐转化为可推广、可复制的组织和运营方式，形成明确的引导低碳生态城市发展的法律法规体系和技术导则，同时，制定促进低碳生态城市发展的有关财税、产业配套政策，以城市公共政策的形式从宏观上进行引导，保障低碳生态城市发展，实现公共管理和服务更为周到的低碳生态城市。（六）城市低碳生态化的国际合作需要进一步拓展低碳生态城市是一个复杂系（下转第 22 页） （上接第 11 页）统工程，涉及到人类长远发展的环境、生态、资源、健康等全球性科学问题，这些问题一直都是各国政府和科学界关注的热点。在全球一体化的背景下，促进低碳生态城市健康持续发展的根本途径是聚集各国科学家的共同参与和努力，通
43、过不同国家与地区、不同文化与思维方式、不同学科领域的思维碰撞，通过各国政府、非政府组织，企业、科学家之间多渠道、多形式的合作交流。共同致力于世界低碳生态城市建设的理论与实践发展。当前，没有其它任何一种城市发展战略像低碳生态化城市发展战略这样存在如此普遍的共识，低碳生态城市发展战略必然是中国乃至世界城市未来的发展模式。低碳生态城市理想的实现，即始于我们今天的认识和行动。让我们共同关注、共同参与，共同努力，让每一个人都行动起来，携手创建我们美好的生态未来，实现人类与自然的和谐共存、永续发展！（作者系中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长、教授级高工）无锡城市发展战略专家纵横谈无锡市
44、规划局 编者按：2012 年 4 月 23 日，市委、市政府组织召开无锡市城市发展战略研讨会。会议邀请了国内知名专家学者对我市城市发展战略进行决策咨询，现摘编部分专家学者的发言，以飨读者。王静霞（国务院参事、中国城市规划设计研究院顾问、教授级高级工程师）：近十年无锡市的发展思路清晰，城市空间格局得到优化，人居环境、城乡面貌得到较大的改善，城市能级和品质得到提升，老百姓幸福指数不断提高，是名符其实的太湖明珠。下一步的发展建议和对策，三句话：认清形势、明确责任、找准差距。转变发展方式是城市发展的必然选择，全球经济形势决定国内经济发展必须要由外向型经济转向外向型与内生型相结合，原来的扩展型、投资型方
45、式必然要转变，适当降低发展速度是需要的。无锡是长三角区域中心城市， “十二五”期间不仅是经济发展的先导，更应是社会发展的先导，温总理去年对苏南地区发展提出了更高的要求，指出苏南地区的发展应上升到国家战略层面，无锡在这方面有条件走在前列。应特别关注生态环境宜居，怎样将无锡打造成生态宜居城？一是空间结构要再优化。无锡前十年已经拉开了特大城市的框架，还建设了几个新城，对空间进行了一个较好的整合，这对产业结构的调整起到了较好的作用，对中心城市的功能完善也是非常有效的。今后，要处理好产业园区与生态环境的关系，各个片区、各个组团应更加注重功能定位，避免重复建设。处理好发展需要与土地资源紧缺的关系，我觉得要
46、倡导紧凑型与开放型的空间，像新加坡、香港都是很好的例子，深圳每平方公里的单位产出是 4 个亿，新加坡是 18 个亿，香港是 14 个亿，苏南地区的紧凑型城市到底怎样搞，还要下功夫研究。在建设用地上应适当提高密度，在非建设用地方面（像绿地、河网等）就应该开放舒展，对禁止开发地区，用地必须严格控制，包括基本农田、生态控制地区及重要的自然景区等，要明确空间管制的界限，并有严格的管制措施和切实可行的办法，而且市、区、镇要实行联动。另外，在市域范围内的“一体两翼” 、多组团格局是好的，应该进一步完善。江阴、宜兴是重要的二级城市，要带动起来，共同发展，包括产业、商业服务及人才培育等，各项公共服务设施的共享
47、、共联等。二是城市山水特色要彰显。构建人与自然、城市与自然的和谐，无锡是非常有条件的山水城市，大山大水、小城小水的文章都需要充分做透，做细，疏通各个水系，由水而生、临水建筑、依水抒情；各个小城镇的特色，城市的特色要彰显，个性要张扬，再现小桥流水、粉墙黛瓦的风格，不要一味地模仿，要挖掘城市的历史内涵，借助自然和山水，实现可持续发展。三是与周边城市要加强衔接。要更加注重区域共同发展。浙江的发展非常快，实现了与上海地区资源的共享，将来要加强与苏北地区、安徽地区交通的衔接，以交通引导发展。四是城市文化要挖掘体现。看了惠山古镇，很震撼。要将历史文化与现代文化两个文章做好。另外，公共空间的塑造，除了大广场
48、、大绿地之外，组团式、街坊式的空间构建应作为一个体系串联起来，更加注重老百姓的生活方便，无锡的市民文化、市民精神是怎样的，还要进一步进行探索和挖掘。陶松龄（同济大学教授、博导，城市总体规划、战略规划专家）：通过三个单元的实地考察，我感受到了无锡的快速发展，感到作为无锡人是幸福的、自豪的。我讲三点感受：第一是魄力与魅力。无锡的硬环境和软实力确实是走在全国的前列的，反映在三个方面：一是无锡拥有丰富、独特的太湖山水；二是有一个为民服务的政府，打下了一个良好的基础；三是有一种坚持不懈的精神，如太湖大道的变化给人感受很深，说明近十年来无锡市委、市政府有很好的前瞻性的规划理念，目标明确、决策正确果断，城市
49、的方方面面都有一个质的提高。第二是工业文明和生态文明。工业文明在某种程度上其实是“不文明”的，如钢铁厂的生产，现在有的钢铁厂居然需要依靠养猪等副业来弥补亏损，带来了许多的问号。生态文明，我的体会是人与自然、城市与自然、人与人的问题，得知荣毅仁故居整体搬迁到无锡，这和规划有关系的，北京梁思成的故居拆迁了，无锡在历史文化保护方面做了很好的工作。第三是宜居与安居。无锡是宜居的佼佼者，拆迁搞得很成功，梅园的农民早就搬迁了，现在生活在安置小区里很安定。无锡的房价不高，环境不错，梁溪河整治得很成功，原有的“小火轮”船也没有了，很安静，但河上有个污水处理厂，还需再考虑研究。城市建设要注重精细化、差异化，避免雷同。比如新城与新镇的关系，报告里谈了五、六个新城，国内有很多新城，杭州搞了个钱江新城，苏州、成都也搞了新城，上海搞了浦东新区，我觉得无锡应集中精力将蠡湖新城做精、做细、做好。同时，加快建好地铁 1、2 号线，1、2 号线开通后，将是一个新的概念，因为高铁下来是地铁，无缝对接，地铁的建设对城市未来的发展非常有必要。对无锡城市发展提一点建议：第一要多一点对未来 30 年发展的判断。哪怕判断是错的，我们从 78 年到现在 30 多年走过来了，我希望无锡要多出几个名镇，全国抓 1000 个镇建设，东
