1、昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究1第 1 章 绪论1.1 选题背景和意义1.1.1 背景“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，云南 94%是山地，平坝仅占 6%。全省坝区已有 30%被建设占用，坝区优质耕地减少势头迅猛，耕地保护形势十分严峻。如果不改变传统的用地方式，也许不到十年，作为全省人民“米袋子” 、 “菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区可能被占尽，衣食之源的“口粮田”将不复存在。正是基于此，云南省人民政府于 2011 年 8月 30 日出台了关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见 （云政发2011185 号 ）文件，云南最新的土地利用总体规划政策得以明确，文件要
2、求要严格保护耕地特别是坝区优质耕地。对使用山坡地、未利用地发展城镇和各类产业项目的，可适当降低建筑密度和建设用地的基准地价。对使用未利用地的工业项目，土地出让金最低标准可按照全国工业用地出让最低价标准的 1050执行。对在宜建山地开发建设配套水、电、路等基础设施的，免交新增建设用地土地有偿使用费。云南提出了“建设山地城镇”建设山地城镇，无疑就是城镇化和耕地保护两个目标之间的一条可持续发展道路。在此之前，一提到城镇化，就想到建高楼大厦、高速公路，就只能去征收平坦土地以便规划，挤压耕地导致农民失地的现象便屡屡发生。云南的“建设山地城镇” ，显然是对一直以来僵化的城镇建设思路的颠覆，城镇为什么不能因
3、地制宜地建在山上呢？2007 年，中央在新一轮土地规划修编时就指出，新一轮土地规划修编绝不为所谓的更高发展速度提供用地，各地如果有更高的发展需求只能通过集约用地解决。客观地说，在经济欠发达地区，市场调剂的力量还不够，社会组织的力量还很弱，政府的力量很强大，特别在云南这样后发展的地区，政府也需要发挥更大的作用。政府出台的建设山地城镇政策既要考虑保障农业生产的需求和经济建设用地，更需要考虑老百姓的切身利益。1.1.2 研究意义本文基于现有建设山地城镇理论研究的基础上，对云南省建设山地城镇的提出背景、意义和内涵进行深入剖析，通过对云南建设山地城镇地政策过程分析，并且对云南建设山地城镇进行可行性度评价
4、，定量判断云南建设山地城镇的合理性，可以为政府土地利用总体规划修编工作起一定的辅助作用。指导正昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究2确科学开展云南建设山地城镇工作，解决云南保护坝区优质耕地特别是基本农田的难题，通过云南建设山地城镇政策实施后，土地节约集约利用水平得到提高，也加快缩小城乡差距;同时有利于土地利用总体规划及相关规划的实施。1.2 国内外土地利用现状和发展趋势研究综述1.2.1 国外情况随着中国社会主义市场经济体制的不断完善，计划导向的土地利用规划也逐步向社会主义市场经济体制下的土地利用规划转变。借鉴国上市场经济国家土地利用规划的经验，结合云南山多地少的地理特征，建立具有云南特色的土
5、地利用规划体系成为必然。对国际上土地利用规划的对比研究有以下主要点。土地管理法第 22 条规定“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。 ”第 56 条规定：“在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。 ”，由此可见，规划在城市土地利用中具有龙头老大的地位。国外城市化过程中土地利用理论研究(1)现代城市的发展理论城市的有机疏散理论20 世纪 20 年代，曾在霍华德的指导下主持完成第一个田园城市规划和进行设计的恩温提出卫星城理论，其基本思想是防止大城市过大，以达到疏解大城市的目的。 1942 年芬兰的沙里宁
6、在城市: 它的发展、衰败和未来一书中详细地阐述了为缓解城市过分集中所产生的弊病必须对城市发展及其布局进行重新配置的有机疏散理论，其基本思想是城市在地域空间上必须保持低密度，生活应该回归绿色自然，即分散化思想。而广亩城理论则将城市分散发展推向最为极端的状态。根据这一理论，城市是地球表面均匀分布的人类聚居地。这一理论的提出者美国的赖特在他出版的宽阔的天地一书中，正式提出广亩城市的设想，这是一个把集中的城市重新分布在一个地区性农业的方格网上的方案，他认为，在汽车和廉价电力遍布各处的时代里，已经没有必要将一切活动集中于城市中，而最为需要的是如何将人类从城市中解脱出来，发展一种完全分散的、低密度、生活居
7、住与就业结合在一起的新形式，这就是广亩城市。在这种实际上是反城市的“城市”中，每一户周围都有一英亩的土地来生产供自己消费的食物和蔬菜。居住区之间以高速公路相连接，提供方便的汽车交通。沿着这些公路建设公共设施、加油站等，并将其自然分布在为整个地区服务的商业中心之内。可见这种城市中的用地布局更为分散。进入 20 世纪中后期，随着城镇规模的进一步扩大，特别是城市蔓 Urban 昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究3Sprawl）现象的出现，侵占大量本来已十分有限的土地资源，同时也伴随着能源等严重消耗问题，这一系列问题，迫使人们重新思考城镇在空间上应该采取什么样的发展形态。城市的聚集经济理论许多学者认
8、为城市经济载体的城市形态应该采取紧凑城市，它是与分散化思想相对的一种集中化思想。他们认为可持续城市应该是“适宜行走、有效的公共交通和鼓励人们相互交往的紧凑形态和规模。 ”其主要观点为:通过社会可持续的混合土地利用，促使人口和经济的集中，减少人们对出行的需求，有效减少交通排放;通过有效的土地规划，统一集中供电和供热系统，充分节约能源，高密度簇状社区，有助于生活设施系统充满活力，可以增强社会的可持续性。（2）城市空间组织理论早在 1826 年德国农业经济和农业地理学家屠能发表的著作孤立国农业和国民经济的关系 ，在这部著作里他提出了农业区位理论。其观点为:农业土地利用类型和农业土地的集约化程度，不仅
9、取决于土地的天然特性，而且更主要的是依赖于当时的经济状况和生产力发展水平，尤其是农业生产用地到农产品消费地(市场 )的距离。 1909 年，韦伯出版了论工业的区位 ，标志着工业区位论的问世，此理论的核心是，通过运输、劳动力及集团因素相互关系的分析与计算，找出工业产品生产成本最低点作为工业企业的理想区位。韦伯的工业区位论是以现代化交通运输方式为前提的，寻求的是在原材料和消费中心一定的情况下，工业企业的最佳分布点。20 世纪 30 年代，德国地理学家克里斯特勒提出了中心地理论，即城市区位论，其基本内容是关于一定区域内城市和城市职能、大小及空间结构的学说，即城市的“等级一规模”学说。而廖什的市场区位
10、理论是通过对整个企业体系的考察，从总体均衡的角度揭示整个系统的建设问题。他把市场区位与市场结合起来，以利润来判断企业配置方向，并且把利润同产品的销售范围联系起来。屠能、韦伯、克里斯特勒、廖什的理论代表了自 19 世纪下半叶到 20 世纪 40 年代这一期间区位理论的发展状况和研究水平，当时这些理论对土地的合理利用具有一定的指导意义，但他们的理论受到社会实践的局限，研究对象是单个的或某一方面的经济客体，即或是农业或工业亦或是市场的区位选择问题，但都是在一定的假设前提下的纯理论推导，着眼点仅在于客体和有关区位因素的空间分布与空间联系，而基本不涉及动态变化。20 世纪 50 年代以来，工业化和城市化
11、突飞猛进，为区位理论的研究提供了更为广泛的空间;现代科学技的发展，也为区位理论提供了方法和技术支持，使区位理论不断得到完善和发展，主要可归结为同心圆理论、扇形理论、多核心理论等等。同心圆理论是 1923 年伯吉昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究4斯(E “ W “ Burgess)提出的，他以芝加哥为例创立了城市发展和土地使用空间组织方式的模型，并提供了一个图示性的描述。他把城市分成 5 个同心圆的区域即从内到外依次是中心商务区过渡区(即衰败了的居住区)工人居住区良好居住区通勤区，并指出这些环并不是固定和静止的，在正常的城市增长条件下，每一个环通过向外面一个环的侵入而扩展自己的范围，从而揭示
12、了城市扩张的内在机制和过程;扇形理论是 1937 年美国的霍伊特 (H .Hoyt)提出的。他认为城市就整体而言是圆形的，城市的核心只有一个，交通线路由市中心向外作放射状分布，随着城市人口的增加，城市将沿交通线路向外扩大，同一使用方式的土地从市中心附近逐渐向周围转移，由轴状延伸而形成整体的扇形。即对任何土地使用均是从市中心区既有同类土地使用的基础上，由内向外扩展，并继续留在同一扇形范围内。多核心理论是 1945 年美国的哈里斯(C.D.Hanis)和尤尔曼(E.L.Ullman)提出的。他们通过对美国大部分城市的研究，提出了影响城市中活动分布的四项原则:第一，有些活动要求设施位于城市中心为数不
13、多的地区(如中央商务区要求非常方便的可达性，而工厂需要有大量的水源):第二，有些活动受益于位置的相互接近(如工厂与工人居住区);第三，有些活动对其他活动容易产生对抗或有消极影响，这些活动应当避免同时存在(如富裕者优美的、大片的开阔绿地被布置在与浓烟滚滚的钢铁厂毗邻);第四，有些活动因负担不起理想场所的费用，而不得不布置在不很合适的地方。在这四个因素的相互作用下，加上历史遗留习惯的影响和局部地区的特征，通过相互协调的功能在特定地的彼此强化，不相协调的功能在空间上的彼此分离，由此形成了地域的分化，使一定的地区范围保持了相对的独特性，具有明确的性质，这些分化了的地区形成各自的核心，从而构成了整个城市
14、的多中心。因此，城市并非是由单一中心而是由多个中心构成的。以上这三种理论虽然并不能用来全面解决所有城市的土地使用和空间状况，但其具有较为普遍的适用性。这三种理论能够在不同程度上适用于不同地区。(3)地租和竞租理论李嘉图(D.Ricardo)首先提出了一般地租概念，指出地租是任何一块土地经过利用而得到的纯受益。屠能则提出了位置级差地租概念。马克思对此也有非常详细的论述。城市土地的使用分布在很大程度上，是根据对不同地租的承受能力而进行竞争的结果。在完全竞争的市场经济中，城市土地必然按照最高、最好也就是最有利的用途进行分配。1964 年阿罗索(W “ Alonso)提出了竞租理论，竞租理论其实是一种
15、地租理论。所谓的竞租是指人们对不同位置上的土地愿意出的最大数量的价格，它代表了对于特定的土地的使用，出价者愿意支付的最大数量的租金以获得那块土地。根据该理论，在单中心城市的条件下，可以得到城市同心圆布局的结论昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究5其他一些学者对土地利用的看法：吴志强、唐子来等对国外土地利用规划法的研究后认为：国外城市规划核心法的演进，主要发达国家的规划立法大致经过了三个阶段：宣言法、主干法和法典。并指出各个工业化发达国家的规划法均始于“19 世纪要求国家干预的社会需求”，与城市规划法诞生最直接相关的法律思想是“国家土地法中的公共意识高于所有权的意识的建立”。而各国和地区“第一部
16、规划法的诞生往往标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能”“二战以后的规划法则为现代城市规划体系奠定了基础”。按照各国法系建立的重点行政层面，将城市规划法系概括为三大类型：中央高度集权的城市规划法系，以英国为代表；国家立法与地方执法相结合的城市规划法系，以德国为代表，包括法国和日本；最后一类以美国为代表，国家没有统一的城市规划法，由地方政府按各自情况制定规划法律法规。并指出：考虑到我国城市数量和行政管理模式。建议借鉴第二类规划法系的经验，研究者还参考各国和地区城市规划体系的差别，将上述分类简化为以美国为代表的地方接受州政府立法授权和以英国为代表的中央集权两种类型，德国和日本介于两者之间，新加坡
17、和香港曾为英国殖民地，因此与英国同属一个类型，比较特殊的是作为城市国家和城市地区，新加坡中央政府和香港特区政府包揽了全部规划职能。郭建、孙惠莲（2004）：通过对比指出公众参与是城市规划法不可或缺的重要内容，必须完善我国城市规划法规中有关公众参与的内容；辛章平（2005）：通过对德国建设法典关于公众参与的具体规定的介绍，指出我国公众参与城市规划微观层面的法理依据是中华人民共和国城市规划法，并明确提出“我国要开展真正意义上的公众参与城市规划，必须从法律上为公众参与城市规划提供法理依据”；谢国林（2006）：在其硕士论文中研究了国外公众参与的具体内容与形式，提出根据我国实际情况应增加一些公共权利保
18、障的立法规定和管理措施。土地规划立法。武庆娟、陈利根、魏莉娜（2006）：在介绍日、英、美三个典型国家土地规划立法概况的基础上，针对我国土地利用规划立法的现状，提出我国应制定一部专门的土地规划法。郭力君（2007）：通过对比分析美国、英国、德国和我国的城市规划实施管理制度,指出西方发达国家城市规划具有规划设计可实施性和法律权威性强、实施管理程序简洁高效、城市规划调整程序严谨等优点，但在充分发挥建筑师的创造性、引导和促进城市开发建设等方面存在一定的局限性。唐子来、吴志强等研究了西方国家规划法系演进过程中城乡规划法的地位昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究6和作用，以期重构我国城乡规划法律制度。不
19、同国家规划法的研究从城市规划立法制度和城市规划控制等方面来看，英国和美国分别是两个类型的典型代表，国内对它们的研究论述较多。德国1960 年以前只有地方性法规；美国没有联邦的规划立法；新加坡和香港当时为殖民地，只能制定条列。德国规划法从本国法律制度的历史渊源中发展起来，虽然与其他发达国家相比起步较晚，但其核心法已经进入建设法典阶段，再加上德国法律体系是大陆法系的代表，因此国内对德国规划法也有比较系统全面地研究。另外国内还有很多针对日本规划法的研究，主要是因为日本在文化传统上与中国接近，而日本规划法对西方规划法的借鉴比较成功，值得我们学习。香港和台湾地区因其社会经济体制与我国大陆存在很大差异，规
20、划法的发展也明显先于我国大陆。高毅存（2004）通过对英国早期城市规划法的研究，提出公众参与城市规划是英国规划体制的重要一环，包括规划制定过程和规划审批过程；张险峰（2006）介绍了英国规划督察制度，指出它是英国规划申诉制度下的特殊产物，是一种由政府主导的规划救济手段，有严格的职业规划和工作程序，是保证开发过程公平、公正、公开的有力工具；殷辉礼（2007）通过对我国城市规划复议制度现状问题的分析,提出借鉴英国城市规划复议制度的经验，在法规制度、受理机关和复议程序三方面进行完善，以达到在城市规划中公众利益最大化的最终目的。刘全波（1990）详细介绍了1971 年规划法中关于公众参与的法律规定；郝
21、娟（1996）介绍了英国土地规划法规体系中的民主监督制度，包括公众参与政策、土地开发控制中的规划起诉和中央政府对地方政府执法行为的监督管理，并提出我国规划执法过程中的民主监督制度仍是“空白区”；唐子来（1999）指出英国采取“公众评议”(public examination)而不是“公众听证”(public inquiry)的公众参与方式，更多的是关注整个地区发展而不是考虑具体利益得失；高毅存（2004）通过对英国早期城市规划法的研究，提出公众参与城市规划是英国规划体制的重要一环，包括规划制定过程和规划审批过程；张险峰（2006）介绍了英国规划督察制度，指出它是英国规划申诉制度下的特殊产物，是
22、一种由政府主导的规划救济手段，有严格的职业规划和工作程序，是保证开发过程公平、公正、公开的有力工具；殷辉礼（2007）通过对我国城市规划复议制度现状问题的分析,提出借鉴英国城市规划复议制度的经验，在法规制度、受理机关和复议程序三方面进行完善，以达到在城市规划中公众利益最大化的最终目的。渡边俊一、林镐根，（1994）认为：美国规划法最显著特征之一是国家不具有统一的城市规划法规，其规划行政机构分为三级：联邦政府、州政府和地昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究7方政府，主要的城市规划由州政府授权给地方政府，联邦政府参与较少。因此学者的关注点集中在地方政府对于城市的发展控制，其中最主要的手段是以区划条
23、例为核心的控制体系（孙施文，1999）。很多学者认为国内的控制性详细规划与区划法很接近（石楠，1992；孙晖、梁江，2000），因此也有很多借鉴区划法完善我国控规的研究。2000 年以后，随着深圳法定图则的实践，学术界开始关注法定图则和区划法的比较研究。关于区划法对美国城市规划控制的地位和作用，学者大多给予较高评价。张宏伟（1990）指出“美国区划法是一部成功的土地使用管理法规”；孙施文（1999）认为“区划是地方政府影响土地开发的最主要手段”；张苏梅、顾朝林（2000）指出“区划法是一种控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段，同时也是一种对城市未来发展的展望”；刑铭（2002）认为“
24、区划在美国是一项成熟、独立的管理体系”“是城市用地和空间微观管理的法令Ordinance)”；范润生（2002）进一步阐释“区划不仅控制土地使用，而且还控制开发的物质形态”。但也有学者提到区划在实施过程中的问题：在部分城市或地区，区划沦落为某些集团或地方政府保障自身利益、排斥低收入者的工具（田莉，2004）德国历史上长期没有制订一部全国统一的规划法，因此有学者认为“德国城市规划法的发展并不系统”（吴唯佳，1996），但时至今日，德国的城市规划法已经发展成为“覆盖空间秩序规划、区域规划、环境保护、文物保护等诸多层面的综合体系”（吴唯佳，2000），其“法律体系完善；规划层次清晰”（成媛媛，200
25、6）。有关日本规划法的发表物中，以刘武君、刘强两位学者的介绍较为全面系统，先后通过五篇文章对日本城市规划法制度的发展与变化进行了梳理。谭纵波，高春茂、李芳等学者也有较为深入的研究。除了对规划法本身的介绍，日本规划法研究往往会涉及建筑基本法 （或称建筑基准法 ） （尉迟坚松，1983；刘武君、刘强，1993；高春茂、李芳，1995；谭纵波，2000）。它作为城市规划法的“孪生法”，共同作为日本城市建设规制的核心，形成了日本最早的较完整的城市建设管理制度（刘武君、刘强，1993）。日本规划法研究的另一个特点是集中在20 世纪90 年代，2001 年以后发表的文章较少，尤其是直接针对规划法研究的文章
26、基本没有。孙坦在奥地利的国土规划管理工作一文中介绍，奥地利地处欧洲中南部，境内阿尔卑斯山脉横贯，国土面积约 8.4 万平方公里，其中山地占 70%.奥地利很早就注重进行以“区域整治” 、 “区域规划”为名的国土整治工作，该国由 9 个州组成联邦制国家，在国土整治及环境管理方面情况虽略有不同，但昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究8联邦政府实行干预时，也必须与州政府进行充分的协商。陈可石教授（北京大学中国城市没计研究中心）在小城市是自然怀抱中的一个物-瑞士的山地城镇建设经验一文中介绍，瑞士境内山地甚多，特别是南部山区，地形地貌尤为复杂。当地政府部门、规划师充分尊重了客观地形条件，依据不同的地形地
27、貌来定位乡村城镇的不同形象，造就了瑞士城乡景观独具一格的美。陈教授认为：我国山地旅游的发展现状却不容乐观 特别是作为山地旅游发展重要依托的山地城镇， 正面临着在 “ 发展” 过程中。越来越失去特色， 破坏和改变原有山地城市独特魅力的尴尬局面。尤其值得痛惜的是， 我国的很多山地城镇， 不但失去了其独特的吸引力。更丧失了已经延续百年与自然环境的和谐相处之道， 选择了不可持续发展的道路。瑞士作为世界上最富有的国家之一，其山地城镇的发展历程极具借鉴意义 如何在发展现代化的同时， 延续传统、保留特色， 是我国的众多山地城镇当前迫切需要研究的课题。郭红梅（2009黄安国土资源所）在国外土地管理的经验及其对
28、我国的启示一文通过研究加拿大、韩国以及日本等国家在土地管理过程中都规划管理模式。认为我国应借鉴发达国家模式，她对我国土地管理提出了4点建议：1完善法律法规。为建立完善的国土规划利用体系，应进一步通过立法，巩固和保障土地利用总体规划在国土规划体系中的龙头地位和具体实施。制定长远规划。为了提高规划的科学性，同时不断探索适合本国国情的国土规划理论和方法，以增加规划的弹性，中国的国土规划在理论和方法上应不断创新，建立符合不同层次需要的国土规划管理信息系统。3引入市场机制。积极稳妥地促进土地市场的稳步规范发展。4提高土地利用水平。针对中国人多地少的基本国情，应建立更为具体和更加完善的耕地保护机制，提高土
29、地利用水平。对以上国外土地利用和规划政策以及山地城镇建设的研究得出，国内学术界对国外规划法的研究从发表物形式上来看，以期刊论文发表的数量最多。其中发表时间上往往与国内规划法规的动态直接相关，如城市规划法1998 年提出修订前后，期刊论文数量有所增加。从学者身份上来看，多是在国外学习、工作过一段时间的学者，能够获得大量的一手资料。但从论文内容上来说，以翻译介绍为主，评价为辅，部分与国内规划法进行了比较研究，其中值得注意的是，不管是针对哪个国家规划法的研究，除了对规划核心法和规划法体系的介绍外，基本上都会涉及公众参与和规划控制这两个方面。从国外经验引入国内实践来看，大都需要三个步骤：引进改造实践。
30、其中“改造”这一步至关重要，它决定了国外理论能否扎根中国土壤及其生长状况。从目前各种发表物来看，国内对国外规划法的研究还停留在第一步，除法定图则在中国已昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究9经有了尝试，其他研究对我国规划实践和规划法完善还没有产生直接的影响。另一方面，发达国家的规划法之所以能取得成功，除去本身技术上的优势外，更重要的是它适应于当地社会制度的需要。基于不同的社会制度（如私有制）和经济体制（如自由市场经济），我国不可能照搬国外规划法的经验，但可以针对其强势的方面，如规划控制、民主监督等方面加以借鉴，对我国相近法律层面上的规划法律法规进行完善和改进。1.2.2 国内情况我国对土地利用
31、规划的应用基础研究工作从 2002 年国土资源部启动 12 个县级规划试点工作，2003 年又启动 14 个地（市）级规划修编试点，2004 年土地利用规划修编的重新开始，到 2005 年关于土地利用规划前期研究作的国办32文的颁布，新一轮土地利用规划稳步开展。相应的土地利用规划相关研究也日益深入，但与城市规划相比，与作为中国空间规划重要组成部分的地位要求还有一定差距。但这些研究的广泛开展标志着中国土地利用规划逐渐走上了新的轨道，是提高中国土地利用规划科学性的重要基础。对这些研究的回顾与展望，对促进中国土地利用规划的研究，提高新一轮土地利用规划的科学性具有重要的科学意义和现实意义。伴随着旅游业
32、向休闲旅游方式的转变， 山地休闲旅游也越来越被国人所接受。我国西部地区有丰富的山地旅游资源， 就山地资源本身而言， 在国际市场上也堪称翘楚。但我国山地城镇的发展现状却不容乐观正面临着在“ 发展” 过程中。越来越失去特色， 破坏和改变原有山地城市独特魅力的尴尬局面。尤其值得痛惜的是， 我国的很多山地城镇， 不但失去了其独特的吸引力。更丧失了已经延续百年与自然环境的和谐相处之道， 选择了不可持续发展的道路。瑞士作为世界上最富有的国家之一，其山地城镇的发展历程极具借鉴意义 如何在发展现代化的同时， 延续传统、保留特色，是我国的众多山地城镇当前迫切需要研究的课题。城市化是任何一个国家发展不可逾越的阶段
33、，它是经济发展的必然趋势。从 20 世纪 50 年代开始，我国逐步地进入了工业化时期，工业化必然带动和促进城市的发展，我国在进入工业化时期的同时，也进入城市化时期。早在 1985年 9 月， 中共中央关于制定“七五”计划的建设明确指出:“随着生产力的发展，特别是农村经济的繁荣，城市化程度的提高和新城市的出现将是必然的趋势。 ”当然城市的发展需要空间和土地，城市化也必然会占用一部分土地，从而使农村土地减少，包括一部分耕地。目前国内的一些专家和学者都从某一些侧面反映了这个问题。我国目前关于城镇化载体的几种观点和思路: 城市化加速是 21 世纪的许多奇迹之一。二战后一些工业国家和许多发展中昆明执行“
34、城镇上山”土地利用政策研究10国家的城市化超常规发展，巴西、墨西哥、阿根廷、韩国、伊朗、土耳其等国目前己经接近发达国家的城市化水平。对这种自然城市化现象外部褒贬不一。例如，1994 年 5 月美国新闻周刊以糟糕透顶的工厂来形容亚洲的大都市，并且认为城市疾病肆虐，空气和水源污染，交通堵塞等灾难“今后只会进一步恶化” 。然而在 19%年 6 月新闻周刊又以超大城市为题，作出相反的乐观估计:“事实正在证明，这类超大都市的生活质量比曾经预侧的好”;“从环保角度说，聚集大量人口也许更易奏效”;“现在有了一种认识，即密集型居住模式比无休止的散乱扩展好” 。1998 年 5 月美国商业周刊载有大城市更加光辉
35、的文章，指出城市正在变得更有价值， “当城市成功的时候，整个国家也会成功” ，近年对大城市的积极评价增多，这和服务经济、信息经济以大城市为载体迅速成长有很大关系。在我国，主张走小城镇道路的观点出现较早，至今占主导地位，它很大程度上以国情为理由:其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击;其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民;其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的撼镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为诫的城镇
36、化方式。 “大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。 ”论者还提出小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。持此观点的建议是， “如果按 5 万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳 2000 农民迸城，就可解决 1 亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳 150 万人，显然难以办到。 ”相似的建议还有:使 300 多小城市平均上升 10 万人，2000 个县城平均扩大 5 万人，5000 个镇中选 2000 个好的建造小规模农民城，可以吸引 2 亿剩余劳力。后来又有建议提出“一县建一市战略” 。第二种观点主张熏点发展中型城市。其理由是小城
37、镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。经济发达的江浙一带“村村像城市，城城像农村” ，有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口 ZO 万以下的县城规模不经济也十分明显:服务业达不到分工起始条件，工业形不成产业链和行业群;基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把 30 万-70 万人口的城市发展成 50 万-140 万人口以上的城市，由此形成稳定的生产力，减轻大城市流动人口压力。也有同样主张把中等城市界定在 20 万-50 万人规模。还有人提出走“集中式”城市化道路，
38、扩建一批百万昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究11人口城市，逐步建设上千座新的中等城市。第三种是主张发展大城市的观点，认为我国首先应当在“发展病”或“停滞病”上作比较权衡，并指出不少人对城市化经验带来的繁荣缺乏了解和认识。还有论点认为城市规模由经济规模和产业结构的成长性所决定，限制规模就是限制发展。有人指出，世界百万人口以上城市数量近 5 年增加约一倍，这可以说明规模优势的潜力很大。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、旅游、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。从亚洲看，东京、香港、汉城等国际性都市的经济实力和吸纳人口能
39、力惊人，欧美有些发达国家出现逆城市化态势，也有其特定历程和基础。至于一些发展中国家的所谓“城市病” ，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。有建议者提出:重点发展 100 万一 400 万人口的城市;在特大城市周边发展城市群;在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展等等。还有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和一批条件好的地级市。第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同，具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸
40、纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇” ，与生态环境相适应。第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府过度干预经济的一种表现，而加快城市化恰恰需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。 “建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立;有能力扩张的城市越不出级别，多方裂肘。如广东顺德市 1998 年的 GDP 已经达到 259 亿元，因其是县级市，连设立银行支行的“资格”
41、都没有。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使划地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点，有重点发展中小城市的观点，有重点发展大城市与小城镇的观点，有走持续型城市化道路的观点，有把区域经济与城市化融合的观点等，它们当然各自有其道理。中南大学学生方先知在其博士学位论文土地合理利用及其综合评价研究一文中认为：由于土地利用系统是一个复杂的社会经济生态系统，影响土地利用变化的因素复杂多样，他在其博士论文中综合应用了多个交叉学科的边缘知昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究12识和前沿理论，在系统工程、土地经济学
42、、可持续发展理论、科学发展观、区位经济学和生态经济学等理论的基础上比较全面地探讨了土地合理利用与综合评价。吴英杰（浙江大学）在其博士学位论文城市土地利用与经济发展的互动机制研究中认为：1、城市建设用地面积对经济增长有着稳定的贡献，并随着科技进步，其集约化利用程度逐渐提高;同时城市建设用地与第二产业及第三产业产值占 GDP 的比重、工业化率以及城市化率都存在高度正相关，城市建设用地总面积。2、运用灰色典型相关分析城市土地利用结构与经济发展各维度之间的内在关系，研究表明:工业化率、人均 GDP 以及第三产业占 GDP 的比重与公共设施用地占城市建设用地的比重和工业用地占城市建设用地的比重之间的相关
43、程度高同经济增长、产业结构、工业化和城市化之间关系密切。3、城市建设用地面积与经济增长、产业结构、工业化、城市化之间存在着互动关系。而经济增长、产业结构、工业化、城市化等经济发展的各个方面，城市建设用地面积均有着显著的影响。4、东部、中部、西部地区的城市土地利用均与经济增长、产业结构、工业化、城市化之间存在着互动关系;而对于经济发展的各个维度来说，城市建设用地面积也均影响显著。王建国（河北农业大学）在其博士学位论文城镇化进程中建设用地需求合理预测方法研究一文中得出以下研究结果：1、快速城镇化发展阶段，人口增长及集聚、产业集聚及产业升级、技术进步、经济的发展对土地利用都产生了重大的影响。2、城镇
44、化过程中，虽然影响土地利用的因素众多，但土地利用却呈现着一定的规律性。建设用地增长主要是由于经济总量的提高、固定资产投资增加和第二产业产值增长所造成的。3、使用驱动力因子预测法得到的预测结果经过集约利用评价分析，能够满足对土地集约节约利用的要求;与一般预测方法相比具有预测合理、分类建设用地指标分配详细的特点。卢峰(博士，重庆大学建筑城规学院教授、博士)和钱江林（硕士，重庆市规划设计研究院工程师）在西部山地城镇的生态化发展思考一文中认为，以工业化为主导的西部山地城镇化模式，并不能有效地解决西部山地农村脱贫和剩余劳动力转移的问题，只有通过向广大的山地农村腹地拓展西部山地城镇的商业流通功能、信息服务
45、功能和产品加工增值功能，提高云南山地城镇对周边农村地区的经济辐射和产业引导作用，才能使西部山地城镇成为山地经济与大城市经济的结合点和产业转换中心。以生态经济为发展取向的山地城镇化模式，不应僵化地将城镇化率作为山地经济发展的衡量标准，而应以生态效益的最大化与山地环境的可持续性为前提，针对不同的生态资源优势建构相应的优势产业，并创造与之对应的城镇空间建构模式。同时，应根据山地环境的具体昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究13条件，因地制宜，广泛探索可提高山地城镇化生态有效性和经济有效性的市场机制与相关策略，使山地城镇化成为促进山地传统农业经济向生态农业经济转变的推动力。赵万民教授（重庆大学，建设部
46、小城镇专家委员会委员）在突破西南山地城镇化发展瓶颈创新规划理论一文中认为山地城镇化需要重点研究的五大方向：方向一、山地城镇化密集带城镇群合理布局结构模式研究；方向二、山地城镇现代规划布局理论与减灾防灾关系研究。方向三、山地城镇山水景观保护和历史文化有机发展研究。方向四、山地城镇生态建设与环境保护复合理论与方法研究。方向五、山地城镇居住区规划与建设合理模式与技术指标研究。陈娜（凭祥市村镇建设管理所）在谈如何利用山地优势，搞好城镇规划一文中认为要搞好山地城镇规划，应做到 3 点：1、正确把握规划设计原则依山布局建筑群体；二、山地城镇的道路系统应顺地形；三、有效提高土地利用率。秦建成，高明(西南农业
47、大学资源环境学院)在山地城镇土地利用的经济生态位分析及持续发展 以重庆市为例一文中通过研究得出：1重庆市农用地与非农用地生态位差较大，并有逐年加大的趋势。建设占用农地导致了生态位差，而经济发展和城市化进程加剧了建设用地占用农用地的速度和强度。2农用地生态位的提高主要依靠土地利用结构的调整；而非农用地应着力于土地利用强度的变化。建设占用农地引起农用地流失外，人口的迁移有利于提高农用地生态位，农用地面积的减少则相反。目前对土地利用变化的研究多停留在土地利用结构的变化上，即以土地利用类型面积减少为主体现的人地矛盾上，而经济因素在土地利用变化机制的作用也没能得到充分的体现。土地持续利用包括自然系统和经
48、济系统的持续发展，具体可表达为通过技术与行政手段使一个区域的土地利用类型的结构、比例、空间分布与本区域的自然特征和经济发展相适应，使土地资源充分发挥其生产与环境功能，既满足人类经济生活与环境要求，又不断改善资源本身的质量特征，是一个由行政管理与科学技术相结合的区域综合生态系统工程。土地利用经济生态位分析，一方面揭示了土地利用变化较为深刻的涵义，另一方面也为研究持续土地利用机制提供依据和方法。王远超、鲍华兵（奉节县规划局、重庆仁豪城市规划设计有限公司）在山地城镇 “产业垂直地带性“ 研究以重庆市涪陵区大木乡为例一文中认为：目前，大多数山地城镇在规划设计与建设时，都沿用平原城镇的理论体系、技术方法
49、及标准，致使规划结果不适应山地城市的特殊性和复杂性。山地城镇昆明执行“城镇上山”土地利用政策研究14的产业垂直地带性是基于自然地理学生物圈垂直地带性总结得出，体现了山地城镇在产业布局上与平原城市的差异，对山地城镇规划更具有适用价值。深入研究和应用好山地城镇这一独有的产业布局特征，对于认识山地城镇的产业架构特点，做好山地城镇产业发展规划具有较强的指导意义。何红霞 陈彩虹（南京农业大学公共管理学院）在山地小城镇规划中应注意的问题一文中认为：规划与建设是相辅相成的山地城镇规划表达了山地型城市发展的理想状态该诉求最终将归结于建设管理层面首先在规划上要从山地的地理交通条件规模发展限制等多方面考虑规划的合理性与可行性用于指导山地小城镇的建设发展定位,以及进一步的详细规划和控制性规划另外,还要多渠道筹集城建资金加强基础设施建设和配套设施建设把规划落实到实处并引进科学技术促进社会经济发展以经济条件为支撑努力创造富有自身特色的山地城镇综合系统。王国恩、肖荣波、彭涛和吴天谋（广州市城市规划勘测设计研究院）在山地城市土地集约利用与开发策略 以遵义市为例一文中认为：我国山地资源丰富，生态类
