1、城市政府负债与市政债券融资研究课题分报告论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架冯兴元 李晓佳 主笔北京，2004 年 10 月 15 日论城市政府负债与市政债券的规则秩序框架 *冯兴元 李晓佳 #摘 要 中国存在着城市政府债务负担严重且透明度较低、缺乏民主的赤字财政程序等问题。本文从公共财政学、财政联邦制理论和宪政经济学角度在理论上阐明城市政府负债和发行市政债券的问题和风险、所需遵循的规则以及所需满足的前提条件。文章结合中国城市政府负债现状和成因的分析，提出市政债券的发行是一种可能的选择，但需要满足一系列前提条件，以防范和化解相应的财政风险。关键词 城市政府负债 市政债券 规则改革开放以来，随
2、着地区竞争愈演愈烈，工业化和城市化迅猛推进，地方城市政府的财政支出压力和收支缺口越来越大，城市政府债务问题逐步引起专家学者和政策部门的注意。人们越来越关注如何减少城市政府财政风险，增加财政透明度、尤其是负债透明度，发行市政债券作为城市政府事实和隐性负债的显性化手段也提上议事日程。本文可以分为理论和应用分析两大部分。理论分析首先介绍城市政府负债和市政债券的一般定义、发展概况、分类、特征等，然后从宪政经济学和财政联邦制理论入手，分析城市政府的财权、负债倾向、发行市政债券的规则问题，再应用公共财政理论探讨城市政府负债和市政债券的具体运作形式。在应用分析部分，本文将分析中国城市政府负债的成因、现状与特
3、点，探讨解决中国地方政府负债问题的思路，分析城市政府市政债券融资的可能性以及应着重考虑的一系列问题和前提条件。一、概念界定城市政府负债口径不一。就我国而言，只要城市政府总支出高于其总收入（包括一般预算内、预算外和制度外收入） ，就存在实际负债，因此城市政府负债可表示为城市政府总支出与一般预算内、预算外和制度外收入总和的差额（定义 1） 。这一定义涵括的负债形式很多，如政府从企业和银行借贷、政府间资金拆借、拖欠工程款等。然而中国地方政府还常常要对其直接或间接担保的所属企业或项目承担全部或部分债务责任，因此一个更为宽泛的政府负* 本文系九鼎公共事务研究所市政债券融资研究课题的子报告。# 冯兴元，中
4、国社会科学院农村发展研究所副研究员，；李晓佳，香港中文大学经济系博士候选人，。3债定义应将这部分负债和或有负债都包括在内（定义 2） 。本文提到的中国城市政府的负债即指定义 2。市政债券是国际上城市政府负债的主要手段。与国家公债不同，市政债券通常禁止用于弥补地方财政预算赤字，而只能用于下列用途：（1）解决由税收与支出周期错位或其它原因引起的临时性财政资金周转问题；（2）为各项公共资本计划提供资金支持，例如城市建设维护、学校建设、供排水系统等；（3）支持并补贴各类促进地区发展和增进居民福利的私人活动，例如工业园区的建设、停车场的修建等（Fisher，1996） 。为了满足上述这些不同的目的和用途
5、，市政债券衍生出大量不同类型。就偿还期限而言，市政债券可以分为短期和长期债券（Fisher，1996） ，其中长期债券占了绝大部分。按照偿还资金来源，长期债券又可分为两大类：一般责任债券（general obligation bond）和收益债券（revenue bond，又称非担保债券 non-guaranteed debt） 。两类债券存在根本区别，前者以政府的信用和全部税收作为偿还担保，在性质上更接近税收，可以视为对未来税收的提前支取和使用，安全性较高；后者则仅由发债项目产生的各类使用费或其它收益提供担保，更接近企业债券。由于一般责任债券本质上是对税收的一种替代，因此发行比较严格，多需要
6、辖区内选民通过全民公决投票表决；相对而言，收益债券的发行就要宽松很多，往往无须经过严格的政治程序（Newcomer et al.， 1983） 。二、城市政府负债和市政债券的经济学分析（一）宪政经济学分析本节在政府与社会、公民关系的框架下考察城市政府负债与市政债券，这是布坎南意义上的宪政经济学视角。这一视角之所以必要，是因为传统公共财政理论对城市政府债务和市政证券问题的研究存在一定缺陷，例如其隐含假设是“仁慈政府”，在鼓吹财政支出的乘数效应（Samuelson，1970）时忽略了公共支出对私人投资的替代和挤出效应，而且没有考虑辖区内公民意愿与代际公平问题。实际上政府收支并不仅是财政学问题，它更
7、多是制度设计和政治博弈的结果，因而也是宪政和政治学问题。政府在本质上更接近一个利益独立、常常凌驾于社会之上的实体，这一特点深刻地影响了政府财政税收行为，因此要研究政府负债，就必须考虑到政府和居民之间、政府和政府之间的冲突与矛盾，而这无疑就进入了宪政经济学的领域。本节的分析将首先从个体出发，研究个人对债券的偏好和反应，主要涉及代际公平等问题；其次研究民主机制下的政府负债行为和市政债券的选择；最后研究利维坦型政府发债行为的扭曲。1公债政治的核心问题：临时债务与成 本转嫁4政府负债可以看成是将征税时间后推。Tullock（1959）认为，如果个人对全部时期的收入和支出具备完全信息，也能够正确地计算现
8、值，则理性选择是通过发行公债提供所有的公共品和劳务，而在期末一次性征税偿还所有债务。虽然这种方案能够赋予个人在各时期内调整自己收入支出安排的最大自由，但现实中却很难实现，主要是因为公债诱发的财政幻觉、个人对未来债务现值的不完全计算等将导致个体非理性地安排收入和支出，也导致部分人在期末征税时向其它人施加临时债务（Buchanan，1966） 。临时债务概念是贯穿政府债务的全部宪政和政治研究的主线，其核心概念是，社会以负债方式享受公共品，使得部分群体能够在未来偿还债务时主动（例如迁移）或被动（例如死亡或破产）地躲避税收，成功地将部分成本转嫁到其他个体身上，导致成本与受益脱钩，不符合林达尔维克塞尔效
9、率标准。在自利假设下，社会中凡是预计到有可能在未来时刻转嫁公共品成本的群体都会理性地选择多发债务，而一个政治体系如果在宪政设计上允许政策的主导权为这些群体所左右，则其自然的财政倾向就是过度负债。2. 公债政治的微观基础：年龄、收入、流动性与负债偏好民主政治下的政府债务由选民的偏好决定，而不同特征的选民对政府负债有着显著不同的偏好，其中影响较大的因素包括年龄、收入和流动性。年龄问题就是前文提到的代际公平问题，这也是政府债务中讨论最多的话题。李嘉图（Ricardo）首先提出、庇古（ Pigou，1928）明确阐述的观点是，只有政府负债降低了当期储蓄率（即影响私人资本的形成） ，政府负债形成的负担才
10、被转嫁到下一代。然而，Bowen， Davis and Kopf（1960 ）认为，即便当期私人投资不受影响，起码也有部分的债务负担被转嫁到了下一代。马斯格雷夫（Musgrave，1959）和布坎南（Buchanan ，1958）也同样认为，税收负担不会在代际间转嫁，但政府债务负担则一定会在代际间转嫁。就现实政治来看，通过负债将公共品成本转嫁给下一代的动机确实存在。大量研究发现，老年人比青年人更倾向于通过发行债券来筹集公共开支，特别是弥补由于福利开支过大引起的赤字，他们常常会组织起来通过游说和施加压力来达到有利于自己的财政开支方案（Persson and Tabellini，2000） 。收入
11、对负债偏好的影响比较复杂。低收入群体希望更大规模的再分配和社会保障福利开支（Tabellini，1990、1991） ，而且赞成发行债券来弥补因此而造成的财政赤字，因为未来的偿付很大部分将由富裕群体承担。高收入人群一般反对用于福利的债券，但对用于发展支出的负债则较为赞成，因为他们在无须增加现期税收负担的前提下可以从未来的经济发展中获得很大好处。实际政治的妥协结果很可能是两类债务的共同增长。就现实而言，富裕地区的人均一般责任债券数额要更高一些，这主要是因为其居民有更高的资本支出需求，而且富裕本身就是一种信用，降低了借款成本（Temple，1994） 。人口流动性主要是对一国国内的地方债务意义重大
12、。一方面，地方政府往往会过度负债5以促进经济发展，吸引人口流入，将部分偿债压力转嫁到迁入居民身上（Schultz and Sjostrom，1997 ） ；另一方面，流动性较强的居民（往往也就是富裕居民）会更倾向于负债，因为负担可以转嫁给流动性较低的群体（Temple，1994） 。3. 民主政治下的城市政府负债在民主政治中，微观个体的偏好经由各种机制（主要是多数表决和政党选举机制，以及派生的院外游说机制等） ，整合为政府负债的规模和取向。中位数选民投票模型揭示，在给定假设条件下，意识形态偏好居中的中位数选民（median voter）的偏好决定了政策走向（Black ，1948；Downs,
13、 1957；缪勒，1999） ， 1 因此地区的选民特征分布、尤其是中位选民特征将极大影响其债务发行。根据上文分析可以推测，老龄化的、富裕的、人口流动性强的地区将倾向发行更多的市政债券。政党选举竞争的介入使情况更加复杂。就两党制国家而言（典型的如美国） ，Aghion and Bolton（ 1990）通过两期政党竞争和概率投票模型说明，执政者通常会选择过度负债以取悦边缘选民。就议会多党联合政体而言（如德国等许多欧洲国家） ，Velasco （1999）认为，缺乏核心权威的政府（例如多党弱势联合政府） ，以及决策权力分散的预算程序会导致过度发债，这一观点为许多实证研究所支持（如 Kontopo
14、ulos and Perotti，1997） 。此外，任期过短、更迭频繁的政府，往往倾向于过度负债（Alesina and Tabellini，1990；Persson and Svensson，1989 ） ，这是因为不稳定的任期助长了短期机会主义行为（Persson and Tabellini，2000） ，这也为部分实证研究所支持（如 Ozler and Tabellini，1991；Crain and Tollison，1993；Pettersson，1998） 。显然，民主本身并不能保证政府负债保持在最优水平。选民特征、竞选机制、政府稳定程度等都会影响发债，而且通常的结果是过度负债，
15、因此更好的方案是对政府规模、包括负债规模订立严格的、长期稳定的宪政明文制约，即将政府债务问题由反复博弈的政治战场解放出来，从宪政高度对其作出规范。4. 利维坦的负债上述研究仅仅考察了社会和政治的不同特征对负债的影响，但却忽略了政府本身的负债动机。传统理论假设政府是公共利益的代理人，这一分析传统自从引入政府的自利经济人假设后已被推翻。布伦南和布坎南（Brennan and Buchanan，1980）借用霍布斯（Hobbes）的利维坦（Leviathan ）这一吞噬一切的怪兽概念来说明政府不仅有着自身的利益，而且它会利用政治垄断权力来尽力压榨居民，谋求自身利益的最大化。在一个封闭的经济体中，利维
16、坦政府的选择是财政剩余的最大化，因此设置更高的税率、1 纯理论的中位数选民模型建立在非常严格的假设条件之上，包括单维度的表决内容和议案，单峰、对称、连续的偏好分布等。虽然这些假设在现实中很难满足，但模型的基本结论仍然比较符合实际情况。6提供更少的公共品。当经济体是开放的，则要素的流动和 Tiebout（1956）式政府竞争将迫使利维坦政府收敛其掠夺之手，因为过度财政压榨将导致税基流失。然而由于这种流动远非完全的，因此掠夺行为仍会不同程度的存在（Brennan and Buchanan，1980） 。对利维坦政府而言，负债是一个既能够最大化现期收入又不直接伤害税基的好办法。当然，一个对其后任者有
17、足够的利他之心的、且对债务承诺负责的利维坦政府会在理性的框架之内安排债务。然而不幸的是，这两点经常难以满足。利维坦政府往往对现期利益赋值过高，而很少会照顾到未来，最传神的例子莫过于路易十五的名言：我死后哪怕洪水滔天。另一方面，对权力的绝对垄断又使利维坦政府和债权人（尤其是内债债权人）之间无法处于平等博弈地位，因此债务承诺约束不足（考虑一下历代王朝对富商巨贾随心所欲的财产充公等） ；而且政府还能以通货膨胀的方式还债，将负担轻易转嫁给全社会。总体而言，任何政府在本质上都存在走向利维坦的自发倾向，因此利维坦假设更多的是一种似然假设，其意义在于从最坏的前提去追求最好的结果，推导出最有效的政府规则约束集
18、合。我国属于转型国家，自上而下的政治集权和人事体制，以及民主机制的不完善，使许多地方政府呈现出一定的利维坦特征或倾向，在缺少适当的宪政约束、财政和税收约束、程序约束和选举约束时，地方政府问题有很大的可能会恶化，因此有必要施加布坎南一直强调的宪政、财税、选举和程序约束。布坎南及其众多合作者（布伦南、布坎南，2004；布坎南，康格尔顿，2004；布坎南、马斯格雷夫，2003）对政府负债是高度警惕的，主张政府举债应严格限制在必须为额外开支提供资金的、不言自明的紧急时期，而且即使紧急状态下，仍然需要针对内外债的宪法限制。当然这一观点过于严格，而且未能洞见到部分公债可以用项目收益进行偿付，实际上相当于一
19、种金融运作而非一般的财政安排，然而这种对政府债务加以明确的宪政限制的观点对防止债务过渡膨胀很有意义。(二)财政联邦制理论分析政府间垂直和水平架构对地方政府的负债行为也有很大影响。单一制国家的地方政府一般没有发债权，因为这会增加中央控制难度和财政风险，因此地方债务多见于分权的财政联邦主义体制，这时各地方政府对本级财政收支负责，拥有一定的发债权也就顺理成章。本节将分析财政联邦制下地区间财税竞争、地方与中央之间的博弈以及公众对政府债券的虚幻信心是如何扭曲负债动机，导致过度负债，从而带来潜在的财政与金融风险的。虽然许多政体的正式制度安排规定了政府之间是合作、服从的关系，但事实上的制度安排却往往表现出更
20、为根本的竞争关系，因此这类政府是竞争性政府（Breton，1996；何梦笔，1999；冯兴元，2001）。中国尽管明确宣告自己是单一制国家，但其经济与财政体制却带有很强的联邦色彩（Blanchard et al.，2000；Weingast et al.，1999；Roland，2000；Qian et al.， 1994），因此财政联邦制理论很大程度上可以用于对我国的分析。 271. 地区财税竞争与地方发展机器对过度负债的偏好联邦分权体制下普遍存在各地区对稀缺要素、尤其是流动资本的竞争（Montinola，Qian and Weingast， 1995），主要表现为提供各种税收服务组合，即一
21、方面提供优惠税率和税收减免，另一方面加大发展性财政支出，提供有利于企业投资的公共品和服务（Peterson，1981 ）。这种政策通常称为发展型财税政策，其支持者主要是目标和利益高度吻合的地方政府和工商集团的精英联盟，政治学上称为地方发展机器（local growth machine）（Banfield and Wilson，1963 ；Hays ，1984） 。然而发展财税政策面临两个根本难题。一是政策的内在矛盾，即加大发展性支出就必须掌握更多的财政收入，而降低税率却会导致税收减少。另一个问题是，这种政策会导致发展性支出超出最优水平而本地公共品供给不足（Qian and Roland， 19
22、98），尤其是再分配性支出会被大大压缩，招致本地居民或者用脚投票，迁出该地区（Tiebout，1956），或者行动起来发出“呼声”（Hirschman ，1974），最终导致这一政策在社区反发展运动和定期选举中难以为继（Schneider and Teske，1993）。面对这一困境，负债为地方城市政府提供了一个很好的替代方案。第一，政府可以在不增税甚至减税的前提下筹措更多资金用于发展支出；第二，债券、尤其是收益债券具有很大的隐蔽性，选民对其远不如对征税那么敏感，政治上更加可行；第三，负债，特别是长期负债，能够将偿还压力在时间上后移，使得现任政府和工商团体在享受好处的同时有可能逃避全部或部分债
23、务。美国 6080 年代私人活动市政债券的快速增长和同时期席卷全国的地区间发展竞争热潮显然并非巧合。ACIR（1984）的报告表明，大量市政债券、尤其是收益债券被用于工业发展目的，例如电力、水利、交通等基础设施的维护与更新。在对美国 70 年代末期城市债券进行实证研究后，Sharp（1986）发现，地方政府、工商业利益集团和市政债券发行者之间存在非常明显的共生关系。2. 地方与中央政府的博弈与预算软约束理论上联邦体制要求各级政府对本级财政负完全责任，但实际上地方政府却面临不同程度的预算软约束，可以采取机会主义行为，过度发债并期望中央政府对全部或部分债务承担最终偿还责任。当然联邦政府为了预防这种
24、倒逼行为，总是强调自己在关键时刻不会挺身而出，但这种威胁的实际效果很有限，因为联邦政治过程本身决定了这种威胁难以落实，这是联邦一级议会政治和说客政治的必然逻辑（Qian and Roland，1998；Rodden，2002） 。现实政治中，联邦政府对发生财政危机的地区是否施加援手更多的是政治决策而非经济考虑。动用全国公共资金来填补某个地区的窟窿固然会引起其他地区的不满，但比听任该地区财政破产并进而引发政治和社会动荡还是要好得多。Wildasin（1997）进一步指出，地方经济规模越大，地位越重要，中央政府就越不会听任不管，其预算软约束的程度也就越高，因此城市规模越大，级别越高，经济越发达，其
25、发债冲动也就越强。2 中国的“联邦制”有其特殊性：首先，这一体制很大程度上是中央和地方之间非正式的、事实的分权安排结果，缺乏宪政保障和稳定性；其次，政治上和人事上仍是中央集权；最后，这一体制仅仅反映政府间关系，没有以维护个人的自由权利为基础。8世界银行的调查发现，全世界范围内普遍存在中央政府被迫对地方政府的紧急财政救助。即便如美国这样的竞争型联邦制国家，市政债券破产也十分罕见（例外的如 1994 年加州橘县，Baldassare ，1998） ，而地方政府面临市政 债券偿付危机时由上级政府救援的事例则屡见不鲜，如 1996 年佛罗里达州干预迈阿密市支付危机（刘云中， 2004） 。中国的中央政
26、府对地方财政一直也是完全保底的（樊丽明等，2001） ，广信事件是个例外。不过如果广信事件发生在一个贫困省份而非广东，中央政府恐怕很难不伸出救援之手。3. 政府幻觉与市政债券的风险低估市政债券、尤其是收益债券，虽然风险一般低于普通企业债券， 3 但也并非绝对安全（Fisher，1996；海曼，2001） ，例如美国历史上就有 1975 年纽约市 10 亿美元偿付危机，1983 年华盛顿公共能源公债的偿付危机等，甚至地方政府宣布破产的事也时有发生，1979年的联邦破产法更增加了市政债券的风险（徐世杰，2001） 。然而市政债券的风险却常常被低估，部分原因是投资者对于政府能力存在幻觉。企业组织理论
27、中有一种观点是“太大而不能失败（too large to fail） ”，指组织规模庞大到一定程度后，经济和社会无法承担其失败破产的后果，因而会竭尽全力扶持帮助。政府则不仅庞大，而且作为唯一合法的公共权力机关，权力和权威的垄断性会强化其“不可能失败”的幻觉。预算软约束则进一步强化了这种幻觉：投资者预计到中央政府最终会对地方政府施以援手，导致他们对市政债券偿付能力的高估和对风险的低估。图 1 归纳了上述三方面的综合作用。地方政府作为市政债券资金的需求方，出于募集发展资金的需要和客观存在的预算软约束，会产生过度负债的冲动，导致需求曲线外推；投资者则怀着对政府偿付能力的过度信任，降低了利率的风险补偿
28、要求，导致供给曲线下移。这样市政债券市场将偏离原有均衡，在更大的债务量上达到新的平衡。图 1 过度发债冲动与风险低估下的城市债务扩张3 市政债券的风险在严格的发行规则和监控制度下，通常低于一般企业债券。根据标准普尔的材料，美国拖欠偿付市政债券的情况甚少发生。19862000 年期间，按标准普尔的信用分级标准，AAA 和 AA 级市政债券的累计拖欠率均为 0，A 级为 0.16%，BBB 级为 0.62，BB 级为 1.34%。美国穆迪公司对 1970-2000 年三十年间的 28000 个市政债券发行人进行了偿付拖欠调查，仅有 18 例发生拖欠，而 7000 个企业债券发行人中有 819 例发
29、生拖欠。结论是，穆迪评级的全部市政债券的平均信用损失率都低于同期 3-A 级企业债券。9地方政府过度负债会带来严重后果，例如未来财政压力增大，安排自由度降低；增加了财政风险，一旦危机发生，可能严重打击地区经济；连锁发生的支付危机可能超出中央政府的应急承受能力；可能间接引发金融危机。90 年代阿根廷、墨西哥、俄罗斯等国的金融危机和经济衰退都和地方政府破产有着很大关系。由于上述原因，许多学者都主张地方财政分权的同时，严格限制地方政府的负债行为（Qian and Roland，1998；Rodden，2002） ，许多国家也都相继出台一系列法规来规范地方政府债券的发行和兑付（Lemov，1995）
30、。(三) 公共财政理论分析上文从宪政经济学和财政联邦制理论角度分析了城市政府负债的基本规则，接下来的问题是，什么情况下、哪些财政开支项目可以经由负债而非征税来筹措资金？建立在公共品理论上的公共财政理论给予了较为全面的答案，一般集中以下一些方面：地方公共品的属性；地方政府支出的功能划分；大型项目本身的融资特点等。定义公共品一般依据两个标准：消费的非竞争性和受益的非排他性（Samuelson, 1970） 。完全符合这两个标准的公共品一般被称为纯公共品（典型的例子是国防），但为数极少。城市公共品中绝大多数是介于纯公共品和私人品之间的混合公共品或准公共品，具有较强的地域特征，只有有限的非竞争性或有限
31、的非排他性，例如地区教育、公园、市政道路等。从另一角度来看，城市公共品可以分为非经营性和经营性两大类，区分依据在于能否对公共品进行有效收费，使成本与收益挂钩。非经营性公共品包括纯公共品和混合公共品中少量有一定内部收益但外部效应显著的城市基础设施，例如主要道路、桥梁、路灯、公共绿地、防洪排涝、治安维护等，这些最基本的公共品一般不能或难以向服务对象收取费用，所以由政府征税拨款较为合适，一些规模较大的项目也可以发行一般责任债券。经营性公共品常见的如供水、燃气、供热、区域性运动设施等，虽然它们也有一定外溢，但内部收益明显，而且产出界定清晰，在技术上能够向服务对象收取费用，因此可以更多地通过市场提供。
32、4 由于很多BBEE市政债券 B利率 rSOSDD10此类公共品都需要较大的初始投资，但又不能预先征收使用者费，因此可以发行市政债券募集资金，待以后征收使用者费来偿还债务本息。公共品属性还可以从另一个角度进行区分，这就是投资和消费时间上的分离性。很多公共品，例如道路、路灯、供水等，其投资是一次性的，但其使用和消费却并非一次性的，甚至常常不发生在投资当期，而是在今后若干年持续发挥作用。这时如果通过一次性征税提供建设资金，会造成受益者和成本负担者的分离，迫使当期纳税人为未来公共品提前买单，显失公平，也会造成其供给低于社会最优规模。因此通过市政债券募集资金，并在今后若干年内以税收或使用费方式偿还，就
33、不失为一种合理选择。表3给出了一个简单的地方公共品属性矩阵，其中阴影部分表示理论上可以通过发行市政债券提供的公共品范畴。表 3 地方公共品的类别与合理负债的范围非经营性公共品 经营性公共品公共品分类纯公共品 混合公共品开支与使用同期各类基础设施的日常维护、人员经费、政府运转、治安维护等日常园林绿化、环境卫生、公共交通、轮渡运营、学校日常开支等投资与使用分期城市一般道路、主要桥梁、隧道、路灯、公共绿地、防洪排涝设施的修建等供水、燃气、供热、给排水设施、地铁、收费道路、地区性桥梁、社区运动设施、社区学校、医院、停车场等注：本表借鉴袁静（2001），但作了很大调整。此外还可从政府开支的功能来看待融资
34、方式问题。地方政府财政支出可分为三大类：发展支出、职能支出（确切地说是指基本职能支出）和再分配支出（Peterson，1981） 。发展支出指政府为促进地区经济发展、吸引投资而用于交通、能源、运输等方面的资本性支出，职能支出指政府维持自身运转和社会安全而支付的场地、人员、办公开支等，再分配支出则指为保障居民基本生活标准和促进社会平等而提供的救济、福利等。这三类支出性质不同，应循不同方式筹措资金。职能支出可看成政府的当期运行成本，再分配支出则是对当期居民收入的调节，所以均应由当期税收列支。地区发展支出多属于资本支出，通常符合前面提到的两个标准之一，即经营性和时间分离性，这样就可以通过举债筹措资金
35、。表 4 列出了地方政府的三类开支以及各自适合的筹资形式。表 4 地方政府支出的类别与相应的筹集资金方式4 80 年代以来新公共管理运动蓬勃开展，主张私人参与，提高经营性公共品提供和融资的效率，并发展出多种市政融资和运营模式，包括公共事业民营化（PPU）、私人部门参与（PSP）、公私合作伙伴关系（PPP）、特许经营、专卖、BOT、外包等。但据 DIFD 的统计分析，政府目前仍然扮演着公共品供给者的主要角色。90 年代全世界基础设施投资中，只有 22%的资金来自私人部门，说明目前公用事业民营化以提高效率的空间仍然较大，通过与征收使用费挂钩的负债方式为公共基础设施融资的空间也同样很大（Alchia
36、n，1967）。11发展支出 职能支出（基本职能支出） 再分配支出支出范围交通、能源、运输等有利于吸引投资和经济发展的基础设施政府的日常运作和公共安全维持所发生的人员、办公等各项费用保障居民基本生活标准和促进平等的救济与福利筹资形式税收、使用者费、负债（包括一般责任市政债券和收益市政债券）主要为当前税收，少部分规费和负债，一般不包括市政债券主要为当前税收，也有负债，一般不包括市政债券城市政府进行债券融资是否合理，还视公共品自身的融资特点而定。现代城市的经济和生活基础设施耗资巨大，动辄上亿，如城市铁路、高速公路、市政管网等。这些工程的投资额往往超出了一个城市的年度财政收入甚至国民收入，而且建设周
37、期较长，是一般税收无法支撑的。例如 1989 年美国州和地方的资本支出中只有 20%依靠当年税收，大部分（55% ）资金来自借贷（Cranford，1992 ） 。如果禁止债务融资，此类工程就很难开工，公共基础设施投资的数额会低于社会最优水平（Peletier，Dur，and Swank，1997） 。所以这类工程可以主要依靠包括市政债券在内的金融运作。 5 大型或较大型公共建设比较适合采用市政债券融资的另一个理由是大规模融资较能降低平均融资成本。如前所述，市政债券不仅要经过一系列诸如信用评级等商业程序，还常常要兴师动众地经由政治程序审批，发行成本较高，融资规模太小在经济上不合算。美林证券的材
38、料显示，2003 年全美共发行 15000 笔市政债券，总金额3850 亿美元，平均单笔发债规模达 2600 万美元，这样就有效降低了平均发债成本。三、中国城市政府的负债冲动中国地方政府的负债规模非常庞大，增长也异常迅速，这主要是地方城市政府有着强烈的负债冲动，其背后既有深层次的体制原因，又有特定历史时期的客观原因，具体如下。(一) 城市地方政府的利维坦特征我国地方政府表面上是在代表地方公益推行工业化和城市化。然而在城市治理的根本问题尚未解决之前，政府行为导向与辖区居民偏好往往有一定距离。这些根本问题包括两方面：一是内部治理结构，即城市政府的民主治理问题和对包括产权在内的个人自由权利的保护问题
39、；二是外部治理关系，即城市政府相对于上级政府的自治空间问题。这两者的欠缺，就决定了目前的城市政府不是内部责任政府而是外部责任政府，即所谓“对上不对下” 。然而这5 目前，在大型或较大型基础设的建设和维护方面，通过招标或竞争性谈判与私人部门订立施工和管理合同，政府则设立监管机构来监管，已经成为全球性趋势。12种外部责任又不可能是完全责任，因为存在信息不对称导致的委托代理问题。总的来讲，目前的城市政府在其辖区内可以看成是一个仅受不完全外部制约的利维坦政府。这一特征从根本上决定了城市政府的行为准则是财政收入最大化和政府规模的扩张。为了自身收入的最大化，地方政府利用中央政府逐步退出、市场尚未填补真空的
40、转轨机会，截获了许多本应由市场接管的投资和金融等权限（李光辉，2003） ，不仅维持了传统公共品和准公共品生产领域的垄断地位，甚至插手竞争性的私人品生产领域。 6 职能的膨胀和混乱导致政府规模迅速扩张，反过来增加了财政负担。地方政府对这一矛盾的解决之道不是清理职能、压缩规模，而是进一步攫取更多的财政收入。这就造成了两大问题并存：一方面，即便人浮于事，而且预算内收入主要用于“吃饭财政” ，政府却缺乏激励去压缩开支，减轻负担；另一方面，虽然财政紧张，政府仍然热衷于投资扩张，圈地上项目。负担减不下来，开支又要涨，必然的结果就是负债。(二) 准财政联邦制和政绩评价体系下的地方发展、市政建设冲动和财政饥
41、渴如前所述，中国的经济与财政体制呈现出事实上的准联邦主义色彩。这一体制下，各地区政府的利益与地方经济紧密相关，因此有足够的激励去刺激本地工业发展和城市建设（World Bank，2002） 。另一方面，中国的地方官员人事体制仍是自上而下的任命制和考核制。随着国家强调经济发展，官员人事监控与评价体系也相应由政治挂帅和意识形态优先转变为主要对经济工作进行考评，而信息不对称和监控的天然难度使这种考核往往简化为对地区主要经济指标的考察和对特定指标的监控（Tsui and Wang，2004） ，如地区 GDP 增速、固定资产投资额、招商引资数量、市政建设的发达与美观程度等。例如 Li and Zhou
42、（2003）的实证研究发现，改革以来各省主要领导的政治前途与他们治下省份的经济指标显著相关；周黎安（2004）也发现，城市经济绩效指标直接影响到城市政府官员的升迁。对地区经济利益和个人前途的追求使中国地方政府、尤其是城市政府展开了激烈的财税竞争，普遍奉行发展性财税政策。由于这种博弈更多的是对抗性而非合作性的（周黎安，2004） ，竞争显得格外激烈。与此同时，地区财政决策以行政主导为特色，缺乏内部民主制约，而上级政府则不愿意干预（因为下级政府的经济成就也是其政绩的一部分） ，因此地方政府能够长期坚持这一政策。一方面，地方政府要对流动性较强的资本、尤其是海外资本提供有足够诱惑力的税率优惠和减免，
43、7 甚至常常以财政补贴来吸引投资，例如浙江省一些开发区土地转让只要每亩 5 万元/ 次，但该省成熟开发区用于基础设施的投入和土地出让支出至少每亩 15 万元（钟卫军、李涛，2004） 。另一方面，地方政府又要加大发展性支出和应付转型经济下各项负担，这样难免捉襟见肘。由于中国地方税制结构仍以工商税而非财产税为主（许善达，1999） ，政府就只能通过预算外、体制外收入和负债来筹集收入。 8 6 实际上一些地方政府还退出了部分无利可图的公共品供给领域，而集中精力插手有利可图的私人生产领域，即所谓“该管的不管，不该管的乱管” 。7 据 Wong（1999 ）估计，未登记的税收优惠和减免规模可能占 GD
44、P 的 0.51%。13(三) 对上负责的行政体制和地方官员任免频繁造成的预算软约束和行为短期化地方政府尽管在财政上享有较大的分权，但在行政系统上却仍须层层对上负责，接受上级指令。上级政府经常干预下级政府支出，随意增加支出项目，且层层加码，又不提供足额配套资金（Tsui and Wong，2004） ， 9 是造成地方政府财政困难的很大原因，这样地方政府也就普遍缺乏风险责任意识，认为债务最终会由上级政府兜底，预算约束自然就软了下来，导致轻率借债和过度负债（樊丽明等，2001） 。预算软约束的另一个原因是地方主要官员变动频繁。前面曾提到，变动频繁的政府倾向于过度负债，因为它可以将借债成本外部化，
45、让其后任来承担偿还责任。中国地方政府恰恰过于频繁地更换主要领导。虽然按照宪法和组织规则，地方政府由本级人大产生，然而上级党委和政府却常常使用委任程序，导致很多地方政府、尤其是市县政府的主要官员很少任满一届，例如安徽省 1999 年时各县市党政正职领导中仅有 6 人在该岗位上连续工作满 5 年以上（张道刚，2004） 。强委任制和弱选举制的结合导致官员行为短期化， “一把手说了算”的决策体制则将官员的个人软约束转化为地方政府的软约束。因此每任官员都急于出政绩，忙于项目立项，很少顾及债务结构和实际偿债能力（魏加宁，2004） ，因为任期短意味着大量长期债务无须自己任期内偿还，举起债来后顾无忧（顾惠
46、忠，2000） 。(四) 快速工业化、城市化形成巨额资金缺口地方城市政府大规模举债除了上述体制原因外，也因为客观发展要求和可支配资金之间的巨大落差。中国目前的经济增长已到需要大量增加公共基础设施投入来引导的阶段（齐国友等，2001） ，表现为竞争性领域投资高增长和城市公共基础设施投入高增长并存。与此同时，依据城市化三阶段理论，中国目前正处在加速发展的第二阶段（华伟，2004） ， 10 城市人口迅速膨胀，据预测到 2010 年将达 6.3 亿，城市化水平提高到 45%，而到 2020 年将进一步提高到 60（国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部，2003） ，而许多城市的基础设施还是几十
47、年前建设的，急需大量资金投入（安义宽、王至玉，2000） 。面对工业化和城市化的双重重任，城市政府却资源有限，捉襟见肘。七五期间，城市基础设施投资不到 GDP 的 1%，八五期间占 1.3%，九五期间占 1.8%（焦安亮，2003） ，距联合国推荐的发展中国家城市基础设施投资应占固定资产投资的 9 10 %、GDP 的 35 %有相当距离（顾惠忠，2000） 。贾建群（2003）按较低标准估算我国每年城建投入需 3000 亿元，而8 这也有助于解释为什么中国地方政府对城市建设有着异乎寻常的热心：通过城市建设使房地产迅速升值，政府就可以从土地拍卖中获得大量收入。9 干预有多种形式，包括设定达标标
48、准，如计划生育率、小学辍学率、城市低保标准；直接下达具体指令计划，如对全体教师一次性补助多少金额等。这些干预在没有足额资金配套情况下直接增加了地方财政压力。10 城市发展三阶段理论由城市人口增长的 S 形曲线衍生而来，由美国地理学家诺瑟姆首先提出。该理论将城市化进程分为发生、发展和成熟三个阶段。国家统计局数据显示 1997 年中国城市化率为 30%，可以认为中国现已进入城市化第二阶段。14目前国家预算内投资、地方财政拨款以及城市建设维护税和城市公用事业附加两个专项资金全部加起来也远远不能满足需要。例如南京市 1995 到 1999 年城建投资累计 61. 9 亿元，财政仅安排 8 亿，即便加上
49、两个专项资金，仍有约 32 亿缺口；又如上海 1992 到 1996 年城建投资累计 1143 亿元，同期财政拨款仅 150 亿元，5 年资金缺口高达近千亿；全国来看，九五期间城市基础设施建设资金缺口达 2100 亿元（袁静，2001） 。面对如此巨大的资金缺口，城市政府不得不采取种种手段负债，例如目前小城镇基础设施建设的投资构成中，政府财政仅占 2030 %，银行贷款占 10%，社会集资占 50 %，其它则占 10 %（李光辉，2003） 。(五) 分税制改革后财权、事权的不对称和地方财政收支缺口1994 年分税制改革造成地方财政收支缺口，是导致地方政府财政赤字、负债运行的另一个主要原因。首先，分税制改革赖以建立的地方上交基数过高，其参照的指标数字是在经济较好时期发生的，而许多地方的经济并不能总是保持高位运行（李尚红，2000） 。其次，收入划分上，给地方留下的是大税种的小部分、小税种的大部分（樊丽明等，2001） ，好的税基、税种归中央，留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大，而且有几个税种后来陆续减免。再次，地区内部也存在类似问题，例如有些地方没有调整县级财政递增上解比例，有些地方两税增量的 30%部分只给县 50%，一些地方还扣了部分
