1、我国 ADR发展战略之分析作者： 最高人民法院 蒋惠岭 发布时间：2009-12-09 08:22:17任何国家谈起调解，都会慨叹中国调解制度 2500多年的历史，赞赏当代中国的人民调解委员会制度，肯定东方文化和调解制度对世界各国 ADR发展的启示。但除此之外，当国际商事纠纷解决组织运用调解解决纠纷时，当外国的学校在课堂上大谈“评价型调解”、“协调式调解”、“转化型调解”类型时，当美国联邦政府要求所有行政机关建立 ADR时，当各国的律师成为以 ADR方式化解纠纷的一支重要力量时，我们也在不断反思当代中国的 ADR理论与实践与这些“后来者”相比为什么不再受宠甚至有点黯然失色了。目前，“东方之花”
2、在西方开得茂盛，而在它的故乡中国却显得有些营养不良。 的确，我国的 ADR在新的历史时期遇到了新的问题，其中有理论、观念方面的问题，也有制度、技术方面的问题。当前国家正在推动的“诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制”（又称多元纠纷解决机制，或称 ADR）改革已经解决了不少问题，但也有很多问题还没有解决。但不论还有多少问题需要克服，我国 ADR的发展战略却是改革者应当思考的第一个问题。改革方向既已确定，改革步伐已经迈出，改革经验已有若干积累。但后面的路应当如何走，则是我们不得不首先回答的。 依笔者之见，我国 ADR发展战略可以分为五个步骤，下面概要论述。 第一步：“百花齐放”，社会需求催生多种形式
3、的纠纷解决机制 人类在生产和生活的社会活动中会发生各种纠纷，应运而生的就是各种纠纷解决渠道。通常说来，这些解纷渠道不是人类自觉地规划产生的，而是随着人们需求的增长而逐步生长起来的。目前，中国正处在这样一个各种化解矛盾纠纷的渠道正随着社会的需求而逐步生长、发展、成熟的过程中。具体说来，除了诉讼和人民调解这两种经典、传统的纠纷解决渠道外，改革开放以来，我国的行政仲裁、商事仲裁、行政调解、行业调解、职业仲裁、协助和解、民间调停（说和人制度）等，在需求多样化的背景下如雨后春笋般生长起来，可谓遍地开花，四处结果，绝大多数都在“上升期”，但也有个别方式已经衰败。 有关部门曾对近些年产生的各种纠纷解决机制做
4、了一个摸底。据不完全统计，我国目前有 60多种纠纷解决机制，遍布行政管理、行业管理、司法（准司法）等各个领域。这些机制中，有些相对比较传统、正式和严肃如诉讼、仲裁，有些比较随意、灵活、亲民如调解、调停、对话；有些解纷机制适合于职业群体，有些适合于基层社区；有些方式仅在行业内部比较有效，有些只对某些特定人群比较有效而这些方式绝大多数都是在改革开放过程中因应形势需要而产生的。 虽然我国多种纠纷解决机制已经发芽，但其培育、生长远没有结束，甚至很多领域中的纠纷解决机制还只是处在育种阶段，一些领域中的解纷机制仍属空白，正式的诉讼程序仍然是解决纠纷的主力军。但是，随着社会对解纷机制需求的持续增长，还会有更
5、多新的机制涌现出来，有更多领域自行建立或者接受外部植入的解纷机制。 第二步：“打破瓶颈”，为 ADR的发展铺平道路，注入活力 中国人对权威认同的传统心态在我国 ADR发展中也有所体现。由于绝大多数 ADR方式均基于当事人自愿而采取，而且纠纷解决结果也是自愿履行，所以如果一方当事人反悔，则只能提起诉讼，致使之前已经达成的解决结论失去意义。而且，双方当事人通过 ADR方式达成了纠纷解决的方案几乎没有进一步的措施和办法使这种方案获得执行力。这些问题在很大程度上妨碍了 ADR的健康发展。虽然有人认为这就是 ADR应有之义，但我们毕竟不能闭眼不看纠纷各方所面临的问题，不能忽视社会资源和司法资源的有效利用
6、。而且，也正是这些问题表明传统的看法或许存在重大缺失而需要补充、发展。 根据我国最新的司法改革成果，目前这个问题已经得到了一定程度的解决。一是通过 ADR方式达成的调解协议具有合同效力，而在 2001年之前几乎完全不承认调解协议的合同效力，2001年只承认了人民调解委员会达成的调解协议的合同效力。现在，通过各种正规 ADR渠道达成的调解协议均有合同效力。二是双方当事人可以持 ADR调解协议向人民法院申请司法确认，从而获得与判决书相同的执行力，而这种制度即使在一些 ADR比较发达的国家也没有采取。 ADR 制度的这一新发展完成了调解协议从“无效力合同效力执行力”的飞跃，解决了长期以来困扰 ADR
7、发展的瓶颈问题，为 ADR发展注入了新的生命力。虽然当事人对ADR的调解协议反悔的数量很少，但赋予其一定效力对于提高ADR的权威性，促成纠纷解决，都发挥了很大作用。 第三步：“系统规划”，培育和发展完备的 ADR体系 有了探索的经验，有了效力方面的认可，接下去就是认真研究、科学规划、从长计议，逐步形成完善的 ADR体系。虽然我国的各种 ADR方式均已崭露头角，但同时也表现出以下问题：一是发展不平衡，有些领域发展较快如商事仲裁、人民调解，有些领域则发展较慢如商事调解、行业仲裁；二是人民调解历史较长，但生命力不够强，如全国有 500万名人民调解员，但每年的民调案件也只有 500万件左右，显然还有很
8、大潜力可挖；三是商事仲裁虽然在规模上发展较快，但其中立性、可接受性仍然有待提高；四是职业领域中的 ADR仅处在试验阶段，其发展雏形还没有真正展现出来；五是行政调解比较分散，而且标准不一，不够规范。 目前，ADR 与司法权力的衔接已经解决，现有的改革成果为 ADR的系统发展铺平了道路，因此应当对我国 ADR的发展作出规划，分批推进，分类规范，逐项健全，并建立各种激励机制，发挥国家调控和市场激励的作用。应当扩大仲裁的适用范围，确保各种纠纷都可以由当事人自由选择仲裁解决；继续依靠社区，高度重视基层社区解决纠纷的自治功能；研究制定ADR发展政策，推动 ADR立法进程；加强 ADR的组织机构能力建设，健
9、全 ADR组织。 第四步：“苦练内功”，全面提高 ADR自身的能力 当制度安排、组织体系、程序保障等问题解决之后，能力建设便成为重点。当前，我国的 ADR机制解决纠纷的能力还远不能适应形势的要求，主要表现在：一是专业化程度较低，更难谈职业化。大量的民调人员履行职责仅限于“做工作”，而很少运用科学的工作方法。二是缺乏专业培训。目前专门开设调解培训的学校很少，法官的调解能力培训也比较鲜见。三是尚未建立全国统一的调解员资格和能力标准，入口和出口都很松，很难确认和监控调解员的能力情况。四是 ADR行业的吸引力还不大，其重要性和发展潜力还没有被充分认识。 要完成 ADR机制能力建设这一重要战略步骤，至少
10、应当注意以下几点：一是建立统一的调解员资格制度和评价制度，在尊重不同领域中的 ADR机制特殊性的前提下，尽可能将调解员的能力衡量标准统一起来；二是加强 ADR能力培训，制定科学的培训大纲，设置相应的课程；三是加强 ADR系统的职业道德建设，树立社会公众对 ADR的信心；四是加强程序保障，使各种 ADR机制符合最低程度的程序正义标准；五是发挥 ADR各种机制的整体作用，协调相互之间的关系。 第五步，“重新洗牌”，合理界定司法、仲裁以及其他ADR机制的定位和分工 在完成前四个重要步骤的基础上，社会的民主程度会更高，社会的自治功能将会更强，自治方式更加多种多样，司法在法律适用方面的作用将更加突出。在
11、这种前提下，现有的各种纠纷解决机制的功能将面临重新调整、重新分配，甚至包括在经过科学规划后的各种解纷机制也必须根据改革的进程而有所修正。从目前的情况来看，我国的解纷方式还处在多管齐下、各显神通的阶段，而各自之间的特长、特有功能、相互弥补的作用等并没有真正体现出来。因此，在改革深化到一定程度、各种 ADR机制的相对比较发达之后，相互之间的地位和功能将面临新的调整以求更大进步。 根据 ADR体系的发展整体战略，结构性的调解将体现在以下几个方面：一是司法系统内部各级法院之间的分工、功能的区别将十分明显。基层法院和中级法院更注重于矛盾化解，而高级人民法院和最高人民法院将把主要精力放在“规则之治”方面，
12、重视法律规则的确立和引导作用。二是 ADR发展的规则将受到司法的规制。在各种 ADR机制大发展的情况下，司法必须把好“法律关”，从而不至于让 ADR之树“疯长”而难以成材。三是解决纠纷的行政权力范围将更加扩大，而行政管理的方式将更注重引导、指导、协调，因此其解决纠纷的功能会更强。四是逐步提高 ADR的产业化、商业化水平，把市场机制引入 ADR，使之同时接受经济规律的调整。 实际上，百花齐放、打破瓶颈、系统规划、苦练内功、重新洗牌的五步发展战略相互之间并非截然分开、互不交叉。相反，我国的改革实践告诉我们，这五步战略正是处在你中有我、我中有你、交互发展、相互促进的状态。按照这样的发展战略，我国的 ADR改革将会有突飞猛进的发展，也可以重树我国作为东方之花故乡之尊荣。
