1、对城市污水、垃圾处理产业化政策的思考?改革纵横?坊凌长期以来,城市污水,垃圾处理设施全部由政府投资建设,事业单位管理.2001 年,福建省政府提出推进全省城市污水,垃圾处理产业化的总体构想,打破了这种传统体制,把城市污水,垃圾处理设施的建设和运营推向市场,并在全国率先出台了推进城市污水,垃圾处理产业化改革的一系列政策,措施.本文就这项公共政策进行分析,提出一些看法.一,政策出台的背景污水,垃圾处理是城市重要的基础设施之一,具有“公共性 ,福利性,外部性,垄断性,超余性,程序性“的经济特征 ,即消费的非排他性和效用的不可分割性,是一种准公共产品.一直以来,城市基础设施的建设都是以各级政府为投入主
2、体,由于其投资规模大,政府的投入能力有限,致使城市基础设施的建设速度远不能适应城市经济建设和社会快速发展的需求.根据国务院的总体目标要求,以及福建省国民经济和社会发展“十五 “计划,至 2005 年,福建省要建设一大批城市污水,垃圾处理设施,需要大量资金,如果这些资金全部由政府承担,政府财政是难以承受的,而传统的由政府投资,事业单位管理的体制造成了污水,垃圾处理设施投资渠道单一,垄断经营,缺乏竞争,效率低下的弊端.如何使城市污水,垃圾处理行业健康发展,实现良性循环,是亟需解决的问题.同时,随着我国加入 WID后,开放的城市建设投资市场将吸引大量的民间资本和外资进入.因而,改革城市污水,垃圾处理
3、投融资和运营管理体制,是社会主义市场经济发展的必然选择,也是适应新形势的客观要求.在这一形势下,2001 年福建省政府提出了在全省实施城市污水,垃圾处理产业化,出台了关于推进城市污水处理产业化发展的暂行规定),关于推进城市垃圾处理产业化发展的若干规定)等一系列政策,其实质就是要打破垄断,引入竞争机制,实现投资主体多元化.二,政策实施效果评析1,成效经过二年的探索,改革,福建省污水,垃圾处理产业化取得初步成效,截止 2003 年底已有 19 个污水处理项目和 10 个垃圾处理项目实施产业化.主要是采用 13OT 方式,供排水一体化,老厂改制等方压亘圃口兰邵华式.此外,经营权转让,股权转让等方式也
4、正在积极探索中.通过改革,污水处理厂的工程造价从原来的 15002000 元/吨降低到 1000 元/吨左右,运行成本(不含折旧)从原来的 0.5 元/吨左右降低到 0.3元/吨左右,垃圾处理场建设也大大降低了造价和成本,人员编制均减少 50%左右.同时,拓宽了建设资金渠道,加快了污水,垃圾处理厂的建设步伐,取得了一定的社会和经济效益.2,存在的困难和问题一是思想认识上存在差距.产业化的实施改变了污水,垃圾处理行业几十年计划经济的管理模式,政府职能转变,由主角变成了配角,或多或少影响了局部的利益,因此存在着不同的认识差距.有的担心市场化会扰乱以前的规矩,特别是担心一些投资商唯利是图,污水,垃圾
5、处理达标排放没有保证,今后污水,垃圾处理厂移交给政府的是一堆“废铜烂铁 “,因此不主动,不积极支持产业化工作;一些经济较发达地区甚至认为,政府有财力建设,为什么还要实施产业化;一些城市对污水,垃圾处理产业化业务不熟悉,不知从何入手,?改革纵横?特别是老厂改革,人员分流阻力大,工作有畏难情绪;产业化改革涉及面广,情况复杂,没有统一的模式和可以借鉴的成功经验,存在等待观望的情绪等.二是选择有实力,信誉好的投资企业困难.一些投资企业对优惠政策要求较多,提出的回报率较高,甚至要求政府承诺固定回报率以更好地规避风险的问题.同时.一些投资企业提出的处理工艺的先进性,合理性难以把握,增加了地方政府的风险.三
6、是一些地方政府适应市场化的能力有待进一步提高.一些地方政府对如何运作 BOT,TOT 等市场化模式缺乏认知,在与投资企业的谈 y-中往往处于被动地位,要么一个项目需要花费很长的准备阶段,要么匆忙上阵,谈成的项目在价格,回报率,监管等关键问题上有欠缺;或者由于对市场的驾驭能力有限,难以把握招到真正有实力,信誉好的投资商,而提高了市场化的风险.四是现有政策环境还不能满足市场化发展的需要.由于目前国家在污水和垃圾处理市场化方面出台的相关政策,都是以部门通知和意见的形式发布的指导性文件,缺乏相应的法律依据,政策的权威性和力度不够.特别在特许经营权方面还缺乏法律法规,如污水,垃圾处理行业的市场准入制度,
7、运营准入制度等.三,完善污水,垃圾处理产业化政策的思考1,要充分认识实施产业化后政府和企业所面临的风险:一是当政府对市场潜力和价格趋势把握不准时,支付给投资者的费用偏高,加大居民和政府负担.二是政府监管手段滞后和监管不力,容易造成企业的不规范参与和竞争.三是投资企业延误工期,投资超支,筹资困难,破产或不可抗力原因终止合同,造成污水垃圾处理设施不能如期建成并投入使用.四是少数不具备资金和技术实力的企业,为在建设期获取巨额收入.不顾建设质量和建成后的运行状况,采用不成熟的工艺和设备,把设施的运营风险留给了政府.项目公司面临的风险主要有:一是政府不讲信誉和政策不稳定,这是投资企业最大障碍和风险.二是
8、项目设计和建设中的风险,包括基础数据不全面,建设延误,超支和贷款利率的变动.三是项目投产后的经营风险.包括项目特有技术风险和价格风险等.以及经营过程缺乏强有力的法律法规约束,使投资者感到风险难测,投资者权益得不到充分保障.2,要正确理解和处理好产业化改革中政府和市场的关系.在实施产业化过程中存在的思想认识上的问题,反映了建立社会主义市场经济体制中,人们对政府在经济活动中的正确定位问题仍缺乏正确理解,主要表现为两个极端:一是受计划经济思想的影响和对“公共物品“ 理论的片面理解,过分强调政府公共服务的职能.即直接提供城市公用基础设施的责任和作用,不赞同市场化.二是片面夸大市场化的作用,不区分不同情
9、况,认为城市污水和垃圾处理设施的建设和运营可完全交给市场,有误导政府不发挥主导作用的错误倾向.政府必须在法规制定和市场监管方面发挥主导作用,政府的职能主要是建立和维护一个公开,透明,平等竞争的市场环境,在平衡各方经济利益和社会公共利益的前提下.保证污水,垃圾处理的连续和稳定.(1)规划.提出行业发展目标,包括中长期规划和近期建设计划;(2)制定法规,严格监管.制定法规.规范市场,明确市场竞争的游戏规则,同时对污水,垃圾处理的最终产品和服务进行严格监管,确保政府治理环境目标的实现;(3)扶持.政府提供优惠政策和技术信息服务,促进污水,垃圾处理市场健康稳定发展.3,要建立健全污水,垃圾处理收费体系.市场化的重要前提是价格的放开和提高,建立合理的价格体系,以保证投资的稳定回报,从而增强投资者的信心.目前,福建省仅一半城市开征污水处理费,仅三分之一城市开征垃圾处理费,且标准较低.如果没有政府财政补贴,许多城市的污水,垃圾处理费标准对投资企业缺乏吸引力.收费偏低的原因,除了出于对居民承受能力的考虑外,主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识不够,而国家有关收费政策的权威性不够,实施力度不大,甚至对不交费者没有相应的处罚规定等.如对于不同收入阶层的居民承受能力问题,可以采用级差和累进收费的办法来解决,高收入者多付费,低收入者少付费.作者单位: 华中科技大学(责任编辑: 韦玉)
