1、市纪委关于 EPC 工程总承包模式的调研报告近期，第六纪工委与市兴城公司共同就我市部分实施 EPC总承包模式的政府投资项目建设情况进行了较为深入的调研。本次调研，以彭州市通济镇灾后重建 EPC 工程项目为重点，参与建设实施 EPC 总承包模式的都江堰市灵岩山隧道工程、采取传统建设模式的崇州市三郎镇欢喜村新型社区建设项目工程等相关单位进行专题调研。一、EPC 总承包模式的项目建设情况及基本经验通济镇灾后重建 EPC 工程：市兴城公司为代理业主，西南建筑设计研究院与西南建筑勘察设计研究院、中国建筑股份有限公司组成联合体为总承包商，由西南建筑设计研究院作为牵头方。该项目总建筑面积约 43 万余平方米
2、，XX 年 9 月立项，同年 12 月完成招标，XX 年 6 月全面完工。该项目合同单方造价为 119738 元/平方米。目前造价审计单位已提交相关审计报告，相关手续正在办理中。从审计情况看，除因业主要求增加了原招标范围外的几个新增建设点位存在基础严重超深和建筑物容积率从 10 降低为06，进而增加了总平相关建设量等变更增项共 XX 余万元，折合单方造价约为 50 元/平方米，其它均满足合同约定要求。都江堰灵岩山隧道工程：建设单位都江堰新城投资公司，中铁二院与中国铁建二十三局组成联合体为总承包商。工程全长 1648 米，XX 年 3 月立项，XX 年 11 月正式动工，XX 年 4 月完工试运
3、行。该工程合同价为约 149 亿元。崇州市三郎镇欢喜村新型社区建设工程：建设单位为崇州市蜀兴投资有限公司，施工单位为湖南省第三建筑公司，总建筑面积 24 万平方米。XX 年 9 月立项，XX 年 4月动工，XX 年 12 月竣工。建造单价为 1400 元/平方米左右。通过参与 EPC 工程总承包项目的相关单位总结，可以将推行 EPC 总承包模式的基本经验简要概述为以下几点：项目业主对实现产品的充分认识至关重要。这主要体现在项目投资控制的科学合理性方面，既要有明确的项目需求书、又要有详尽的建设相关标准，还要有详细的分项投资清单和说明。EPC 总承包商的综合实力、信誉及类似项目经验在招标中的评审至
4、关重要。应根据工程项目的规模、难易程度、工艺特点合理地设置标书中的评审重点和相关权重。项目业主在项目管理过程中准确的角色定位至关重要。应客观公正、科学合理的处理好项目实施过程中可能出现的需求微调与投资影响之间的矛盾，处理好原招标之初对交付产品未尽的一些建设内容或标准的要求等关系。独立的社会技术管理团队对项目的统筹组织和监督控制也是很重要的因素。由于很多投资业主缺少专业的技术管理团队、实际操作经验有限，难于同时兼顾业主、设计、监理及施工等多方面的角色，因此需要引进具有较强实力、实践经验丰富的社会技术力量参与承担业主的职责或作为项目代理业主。二、EPC 总承包模式相较于传统建设模式的主要特点通过对
5、上述工程建设情况的对比分析，我们认为，实施 EPC 总承包，有利于解决勘察、设计、采购、施工等相互制约和脱节的问题，使勘察、设计、采购、施工等工作合理交叉，有机组合，让技术、资本等高效组合，克服了各市场主体分阶段、分部位、发散型管理的弊端，大大提高了工程建设的整体效益和技术水平，有效地对质量、成本、进度进行综合控制，在优化设计方案、提高建设水平、缩短建设工期、降低投资等方面效益显著，一般可节约投资的 10%-15%，缩短工期约 10%-30%。同时业主单位的管理也相对简单，可以防止设计者与施工者之间的责任推诿，从而大量减少业主在工程实施阶段的协调工作量。市兴城公司正是采用这种模式腾出了大量的时
6、间和精力，在围绕通济镇灾后重建的整体建设统筹、镇域资源调查、产业定位提升和区域控制性规划和策划落地等方面做了大量的工作，同时在协助政府作政策宣传、配合建设选点、场地移交、样板房建设与户型优化等方面也做了大量的工作。由于 EPC 工程总承包模式所具有的这些特点，也在治理工程领域的突出问题上，具有信息更加公开透明、监管更加及时到位、权力寻租的对象和空间得以压缩等特点。工程建设方面的特点1、有效控制投资，降低工程造价。EPC 工程总承包模式将勘察、设计、采购、施工、试运行等服务工作一并交由总承包商负责。因此，在招标之初就已将工程的最高限价明确，并以固定总价的形式签订合同，合同内变更无经济签证，从而有
7、效地控制了投资规模，杜绝了工程造价不断上升的情况发生。同时也激励了总承包商充分利用自己的先进技术和经验，采取现代管理技术，对设计和施工进行优化，减少了总工期，节约了建设期贷款利息，降低了工程建设的管理费用，促进了工程造价的降低。2、缩短建设周期，提高工程质量。在建设阶段，EPC模式克服了传统建设模式中设计、采购、施工脱节的矛盾，业主或代理业主也不再面对各环节众多单位的协调与配合，而是由总承包商组织协调并同时开展上述各项工作。且总承包商在设计之初，就充分考虑施工中的可操作性，加大了设计的深度和广度，最大限度的在施工前发现图纸设计中的缺陷，有力地保证了建设周期的缩短和工程质量的提高。在招标阶段，传
8、统项目建设模式在申请立项报批及招标核准阶段，从提交项目建议书到获得立项批复及招标核准，需用时约 37 天；在勘察招标及实施阶段，从招标准备到勘察报告完成，需用时约 96 天；在设计招标阶段，从招标准备到签订设计合同，需用时约 36 天；在设计实施阶段，从制定设计方案到完成施工图设计，需用时约 105 天；在施工招标阶段，从招标准备到签订施工合同，需用时约 70 天。以上从立项至项目开工，共需用时约 319 天，考虑到勘察实施及设计招标等环节在时间上的重叠衔接，可将时间压缩至约 283 天。而 EPC 总承包模式中，由于将勘察、设计、采购和施工合并为整体进行招标，在立项报批及招标核准阶段与传统项
9、目建设模式相同，也需用时约 37 天；在招标阶段则从招标准备到 EPC 项目合同的签订仅需用时约 55 天，共计约92 天，比传统项目建设模式缩短时间在 190 天以上。3、权利义务明晰，工作效率提高。EPC 总承包模式，将质量、安全、进度、投资都交由总承包商负责，减少了外部管理接口，业主不再分别面对设计、材料供应、施工等众多单位，避免了这些单位的相互摩擦和相互推诿，在自身利益得到充分保障的同时，也提高了参与建设的各单位的工作效率。反腐倡廉方面的特点。政府投资工程引入总承包模式，建设单位从项目管理转为 工程建设的监督和管理，切断了涉及自身利益的链条，也可以有效避免权责不清产生的腐败问题。也就是
10、说，总承包模式最有效的作用就是控制投资规模，减少不合理的工程变更，减少腐败现象的发生。也许这是在工程建设领域从体制上反腐倡廉的关键之一，是治本之策。我们认为，实行工程总承包模式，在反腐倡廉工作中，有以下四个突出特点：1、EPC 工程总承包模式将勘察、设计、采购、施工、试运行等服务工作一并交由总承包商负责，意味着政府投资人只与总承包商发生合同关系和经济往来，不再分别面对设计、材料供应、施工等众多单位，减少了权力寻租的对象和环节。2、EPC 工程总承包模式在招标之初就已将工程的最高限价明确，并以固定总价的形式签订合同，合同内变更无经济签证，从而有效地控制了投资规模，杜绝了工程造价不断上升的情况发生
11、，将总承包商及参与建设的众多单位的利润控制在了相对合理的范畴，从而也将政府投资人权力寻租的空间压缩，提高了权力寻租的风险。3、EPC 工程总承包模式促使可行性研究报告及配套标准的编制深度的强化，也使整个工程信息更加公开透明，促进了阳光工程的深化。4、EPC 工程总承包模式中可行性研究报告及配套标准的编制的龙头地位，不仅使监督工作可以提前到工程项目初始阶段，可以实现全过程、全方位的监督，更为关键的是使监督工作有了一个翔实可靠的依据，促进了监督工作从程序向实体的深化。二、EPC 总承包模式目前面临的问题缺乏规范性措施予以支撑，各行业管理部门也未形成统一认识。EPC 总承包模式虽经建设部大力推行，但
12、由于在具体操作过程中缺乏较为明确的办法和措施，现有的各种规范性措施又主要是针对传统建设模式制定的，无法借用。从我们调研的情况看，目前在我市房建项目实施上，由于相关部门对 EPC 总承包商承担主体的认识问题，尚没有一个项目由一家法人主体独立承包，因此 EPC 总承包商的主体问题亟待统一认识和规范；再如工程总承包项目在明确了招标控制价后，更看重的应当是总承包商的综合实力、信誉保证及项目管理经验等技术标的内容，而现有的招投标管理办法都将经济标定得较高，具体操作中则更高，使得有实力的总承包商不具有竞争优势。由于缺乏规范性措施，各行业管理部门也对工程总承包模式无法形成统一认识，在对规章制度的理解和具体操
13、作过程中也是各自为政，使工程总承包模式在推行过程中难度较大，障碍较多。相关的现行行业管理规范还不能适应 EPC 总承包模式的要求。EPC 总承包模式决定了可行性研究报告尤其是投资估算的准确性、科学性在工程总承包中的龙头地位。而目前可行性研究报告在传统建设模式中只是立项的一个程序，由于其后期要编制工程量清单，因此可行性研究报告更多的是流于一种形式，其投资估算的准确性和可靠性自然也就不会很高。在推行 EPC 总承包模式时，就要求政府投资人在投资项目之前，必须加强对工程咨询单位的管理和监督，促使其加大可行性研究报告及配套标准的编制深度，进而对投资目标作出相对精准的预期定位和判断。同时，各建设行业管理
14、部门还要在颁发许可证和质检、安检等制度的设置上进行调整，使之适应工程总承包模式的要求。适应 EPC 总承包模式的技术管理力量和独立的市场主体目前还相当缺乏。EPC 总承包模式下，设计、采购、施工一体化，对总承包商在信誉保证、项目管理、人才储备等综合实力上提出了更高的要求。从我们调研已实施的两个EPC 项目来看，彭州通济镇是由于兴城公司和西南建筑设计院都具备了一定的综合实力，而都江堰灵岩山隧道项目则是有丰富经验和较强实力的上海灾后重建援建单位作技术指导，从而使工程项目得以顺利推进。但就整个 xx 市的市场状况来看，能够独立承担 EPC 总承包的企业还很缺乏，目前在我市推行此种模式的绝大部分工程都
15、采用联合体担任总承包商的方式。上述两个项目也是采用以设计单位和施工单位合作的联合主体总承包形式。由于联合体的临时性和一次性等组织属性，不利于类似项目经验的积累，增加了联合体各方承担连带责任的风险成本，以及联合体成员各方违约成本的不均衡，管理难度增加等多种不利因素，因而在推行 EPC 总承包模式时，不宜采用联合体总承包模式。三、推进 EPC 总承包的建议加大宣传力度，统一认识。推行科学化、社会化、专业化的工程项目管理，是社会主义市场经济体制下的必然选择，是投资体制改革的必然要求，是加快工程咨询服务业和建设业发展的有效途径。因此，要推行 EPC 总承包模式，特别是在政府投资项目中推行，首先要统一政
16、府主管部门和行业协会以及工程建设企业的认识，加大宣传力度，齐心协力为 EPC 总承包模式的推行营造良好的氛围。建立和完善相关的规章制度。尽快制定全市统一的规范性规章，细化操作流程，明确对 EPC 总承包模式的管理办法及操作规则，提高可行性研究报告投资估算的科学性，加强对可行性研究报告投资估算的评审，抓紧制定适合 EPC工程总承包模式的管理制度。加快培育本区域能够独立适应市场竞争的企业和人才。EPC 工程总承包模式要求总承包商具备较高的综合实力的同时，对业主、代理业主、可行性研究报告的编制单位和评审单位等参与单位和部门也提出了较高的要求，因此培育能够适应市场竞争的企业和人才尤为重要。此外，由于总承包商在 EPC 工程总承包模式中的权力集中、地位独特，如何加强对担任总承包商的国有企业的监督管理就成为下一步需要研究的课题。
