1、 1 国内外城乡统筹实践及启示 国家 /地区 核心思想 主要措施 英国 中心村建设 A. 政策引导 B. 城乡规划体系 C. 立法干涉 挪威 政府全力投入与支持 A. 制定中长期规划 B.农业农村投资力度和财政转移 C. 强化农业“多功能”性认识 美国 郊区建设 A. 农业规模经营 B. 增加农业外兼业收入 法国 新城建设 A. 建立新城 B. 税收协调 C. 农村基础设施与社会事业建设 德国 农村土地整理运动 A. 统一社会保障体系 B. 职业技术教育 日本 造町运动 A. 全国统一国土开发 韩国 新村运动 A严格的管理制度 B精神文明建设 印度 乡村教育与人民规划运动 A. 社会政策和再分
2、配政策 B.乡村教育大量投入 C.实施权利下放的开发规划体系 以色列 乡村服务中心 构建等级化的村落布局体系，由村庄围绕乡村服务中心组成 江浙 十大改革 A. 两分两换 B. 农村工业化 重庆、成都 农村市场化改革 A. 农业规模发展 B. 土地流转 在世界范围内，国外发达国家工业化和城市化起步时间较早，在社会经济发展的早期，由于重城市和工业、轻乡村和农业，这些国家大都经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了地区和城乡发展不协调所带来的各种问题。随着经济和社会的发展，他们日益认识到城乡协调发展的重要性，并采取了大量措施缩小地区和城乡差别，统筹城乡发展，促进城乡趋向一体化，取得了明显效果。目前，
3、许多发达国家已实现了城乡的高度一体化，城市和乡村具有相近的生活水平。国外发达国家在统筹城乡发展过程中的一些成功实践，为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡协调发展，提供了宝贵的经验和有益的启发。 一、 国外城乡统筹理论的发展 主要思想 代表人物 核心观点 “城乡融合”理论 恩格斯 通过消除旧的分工,进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城2 乡的融合,使全体成员的才能得到全面的发展。“城乡发展”理论 舒尔兹 强调农业、农村发展在工业化过程中的重要作用,强调人力资本开发对土业化至关重要。认为经济发展的关键因素不是物质资本,而是人的生产技能,对人的投资收益率要远。 “农业区位”理论
4、 杜能 农产品种类围绕市场呈环带状分布的理论化模式。以城市为中心,周围土地利用的类型取决于离城市距离的远近, 形成一个个同心圆环带, 每一个圆环带都以一种农作物为主,形成各具特点的农作物组合耕作方式和经营方式。 “田园城市” 霍华德 用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态。 新古典学派 丹尼森、乔根森、托达罗 没有城市工业和农村农业的协调发展将不可能使工业化顺利推进,相应 ,由于农业劳动生产率的不断提高,农民的收入也应不断提高。 “地理上的二元结构”理论 缪尔达尔 由于经济的发展所带来的商品、资本、人员、技术等要素的自由流动会使先进的地区更先进、落后的地区更落后, 因此必须由
5、政府制定相应的政策刺激和帮助落后地区加快发展。 现代主义 麦克 建立在区域综合发展基础上的城市化,其实质是城乡之间的统筹协调和一体化发展。 西方城乡统筹发展理论最早可以见诸于空想社会主义理论和早期城市规划理论。空想社会主义思想家们的一些代表性主张,如圣西门的城乡社会平等观、傅立叶的“法郎吉”与“和谐社会” 、欧文的“理性的社会制度”与“共产主义新村”等,都体现了对城乡协调发展的思考。早期城市规划理论研究者也注意到城乡统筹发展的必要,比如霍华德“田园城市” 、赖特的“区域统一体”等,都主张城乡发展应采取整体的、有机的、协调的发展模式。恩格斯也提出了“城乡融合”的观点,强调通过消除旧的分工,进行生
6、产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城乡的融合,使全体成员的才能得到全面的发展 进入 20 世纪 50 年代后,对城乡发展关系有了一系列较深入的探讨。如,“刘易斯-拉尼斯-费景汉”模型认为经济增长和现代化需要“城市-工业”加速的增长和向以城市社会为基础的社会转化,需要将剩余劳动力从农村农业部门转移到城市工业部门,因而城市掠夺农村的资源、资金和劳动力应理所当然。托达3 罗模型则指出发展中国家农业发展相对落后的主要原因是由于对农业部门的忽视,片面强调对城市工业部门的投资。增长极理论则倡导发展中国家可以通过加大在大城市和地区中心发展资本密集型工业的投资力度来刺激当地经济增长,然后这种增
7、长再通过“涓滴效应”扩散到乡村地区。 20 世纪 70 年代后,利普顿对城乡发展关系理论进行批判,认为发展中国家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权力,通过“城市偏向”政策使社会的资源不合理地流入自己利益所在地区,而资源的这种流向很不利于乡村的发展,其结果不仅使穷人更穷,而且还引起农村地区内部的不平等。Cor-bridge 认为“城市偏向”的症结,在于低廉的粮食价格以及其他一系列不利于农村的价格政策,偏向于城市工业的投资战略及由此引起的农村地区技术的缺乏,农村地区普遍存在的医疗、教育等基础设施的落后。 “城市偏向”理论的提出引发了对自下而上城乡发展战略的探索。弗里德曼和道格拉斯首次提出了
8、乡村城市发展战略,并主张通过在地方层面上与城市发展相关联,乡村的发展才可能取得最好的效果。 20 世纪 80 年代后,统筹城乡发展思想出现了根本性的分化,各种理论流派也纷纷涌出。施特尔和泰勒提出了“选择性空间封闭”发展理论。他们反对“自上而下”发展模式,而提倡“自下而上”发展模式,即发展劳动密集的、小规模的、以农业为中心的产业,重视适当的而不是最高技术产业的发展。朗迪勒里提出了“次级城市发展战略”,认为发展中国家政府要获得社会和区域两方面的全面发展,必须分散投资,建立一个完整、分散的次级城市体系,以支持经济活动和行政功能在城乡间进行必不可少的传播,进而促进城乡之间的平衡发展。80年代后期, U
9、nwin 提出“城乡间的相互作用、联系、流”的分析框架,强调从城乡联系角度探寻影响城乡均衡发展的规律。 20 世纪 90 年代以来,经济的全球化与科技的发展也使得城市规模得到空前扩张,处于城市边缘的乡村被逐步吞噬直至消失,对于城乡发展的差异和统筹也引起更多关注。麦基在研究亚洲的许多核心城市边缘及其间的交通走廊地带时发现,这种“城市与乡村界限日渐模糊,农业活动与非农业活动紧密联系,城市用地与乡村用地相互混杂的”空间形态代表了一种特殊的城市化类型,他称之为“desakota”模式。道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展模型,认4 为“网络(network)”概念是基于许多聚落的簇群(clus
10、tering),每一个都有它自己的特征和地方化的内部关联,而不是努力为一个巨大的地区选定单个的大城市作为综合性中心。他还认为乡村的结构变化和发展通过一系列“流”与城市的功能和作用相联系,他划分了 5 种“流”:人、生产、商品、资金和信息,每一种都有多重要素和效果,它们还体现出不同的空间联系模式和多样的利益趋向特点。为确保均衡发展目标的实现,“流”必须导向一种“城乡联系的良性循环” 。进入 21 世纪,与过去城乡分割的发展理论不同,新的发展理论更加关注“网络”和“流”,关于城乡间的“联系”和“流”的城乡相互作用理论探讨也因此发展起来。新的理论更注重城乡之间的联系和统筹发展,而非片面强调其差距。
11、二、 国外城乡统筹实践 1. 欧美国家 （1）英国 工业革命开始后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化，农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差距不断扩大，城乡发展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的发展，而且造成大量的社会问题。20 世纪初，英国出现了将城市问题与乡村问题合并解决的城市规划和建设理论-田园城市构想。到二战前，英国形成了在全国范围进行城乡规划的共识。 二战以来，随着工业化、城市化的迅速发展，乡村地区人口不断向城市集中，英国许多地方出现了人口减少，基础设施不足的情况。随后，由于大都市郊区化的迅速发展，周边的许多乡村人口又急剧增加
12、，因此乡村地区呈现出多元化的发展方向。在这一背景下，英国政府开始对乡村地区进行大规模规划，促进其繁荣。20 世纪 50 年代初到 70 年代，英国开展了大规模的“发展规划” 。其政策核心是加强乡村地区人口的集中，建设中心村。为了提高乡村服务设施的利用率、发挥其规模效应，政府出台了一套综合性政策，促进住房、就业、5 服务和基础设施向中心村集中，以加大对中心村地的投资，促进其成长，支持中心村腹地的发展。 为促进城市问题与乡村问题的解决，1948 年英国制定了城乡规划法案 ，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。同时，英国还通过立法为政府干预和指导城市问
13、题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架。 （2）挪威 20 世纪初，挪威 70%的人口生活在贫困之中。二战后，挪威城乡和区域发展不平衡问题开始显现。到 20 世纪 60 年代，挪威城乡居民收入差距一度达到31 以上，城乡发展严重失衡。大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重。自 20 世纪 60 年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距。同时，采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰苦的农村地区。 A. 中央政府制订支持农村发展的中长期发展规划 1960 年提出“地区发展计划” 、1972 年提出的“北
14、挪威发展计划” 、1975年提出的“道级发展计划”, 以及 1980 年的“应急项目”等，均是针对城乡失衡问题所做出的全面调整计划。 B. 政府不断加大对农业农村投资力度和财政转移支付的规模 自 1973 年起每年对农业的投资额均是其他产业投资额的 23 倍, 1977 年最高时达到 4 倍,这还不包括公共建设投资对农村地区的倾斜。 C. 建立公共产品和服务向农村地区倾斜的长效机制 依据 1967 年制定了全民社会保障法,积极引导公共产业和服务向农村倾斜,使得挪威农村地区在 20 世纪 70 年代和 80 年代公共服务部门的就业岗位不断增长。 D. 增强农民在国家社会发展和公共事务中的话语权
15、挪威农民起初组织了“农民党”,成为农民利益和农村发展的重要代言人,后来改名为“中央党”,是挪威政坛实力最大的 4 个政党之一,农民党代表的社会利益群体(农、林、渔就业人口)只占全国总人口的 37%,但每次大选后农民6 党在议会中席位都在 15%以上。 E. 强化对农业“多功能”性的认识 挪威城市区域发展研究所的主流观点认为,农业不仅仅是为人们提供粮食,而且在环境保护、维护生态平衡、保持自然风景、保护人类文明遗产等方面都有十分明显的外部性,政府决不应该像对待私人产品那样将其完全市场化,必须进行规划和大力扶持,唯有如此,才能遏止城乡差距继续扩大的势头。 经过 40 年的努力，挪威完成了城乡一体化融
16、合。到 20 世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从 20 世纪 50 年代的 43%下降到 2002 年的3.7%，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。2003年，挪威人均收入达 4 万美元，位居世界前列。挪威的基尼系数仅为 0.258，是世界上收入差距最小的国家之一。目前，挪威的社会人文发展指标在世界上已经名列前茅。 （3）美国 美国是工业发展比较早的国家,也是在解决二元经济及城乡统筹问题上比较成功的国家。具体而言，其缩小城乡差距的措施归纳如下： A. 发展农业规模经营 第二次世界大战以后，美国工业、交通和服务业的迅速发展吸收了大批农村剩余劳动力，为农业推进
17、高度机械化提供了便利条件。20 世纪 30 年代末，美国农业人口占总人口的比重为 25%，农民年人均农业产值约 6 000 美元。到1950 年，农业人口已降至 17%，农民年人均农业产值近 1 万美元，到 21 世纪初达到 2.3 万美元。与此同时，家庭农场的经营规模逐步扩大，家庭农场数量逐步减少。1935 年，美国有 680 万个家庭农场，到 20 世纪 90 年代初减至 200 万个左右。 B. 鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入 美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入，美国农场的非农收入不断增加。除了占农场总数 16%的大农场以农业收入为主外，其余 84%的中小农场
18、收入来源均以非农业收入为主。 C. 加大对农民的直接经济补贴 7 从 20 世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势。美国对农民收入支持的一个重要方法，是对农民进行各种形式的直接经济补贴。美国政府根据 1996 年联邦农业改进与改革法案，对农民种植的各种农作物按一定比例进行补贴，2000 年美国政府支付给农民的直接补贴超过了 100 亿美元。 D. 重视职业技术教育 美国重视农民的职业技术教育，美国的“工读课程计划”收到了很好的效果，提高了农民的技能和素质。 E. 加强农村基础设施建设和社会事业建设 自 20 世纪 30 年代以来，美国一直重视农村的道路、水电
19、、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生等社会事业建设，为农村发展和缩小城乡差距提供了基础保障。 F. 运用税收手段推进城乡协调发展 从 20 世纪 50 年代后期起，美国政府制定了一系列优惠的郊区税收政策，鼓励工厂和居民从都市迁往郊区。 （4）法国 法国在推进城乡一体化的过程中，采取的主要措施有： A. 建立新城以缓解大城市的压力 很多发达国家都很注意在都市周边地区建设新城，解决都市过度发展与周边农村比较落后的矛盾。20 世纪 60 年代中期，法国巴黎确定了 “保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”的方针，由农业区、林业区、自然保护区和中小城镇组成乡村绿化带。 B. 加强农村基础设
20、施建设和社会事业建设 法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设，实现了乡村生活方式城市化，乡村拥有跟城市同等的生活条件。 C. 逐步完善城乡统一的社会保障体系 法国通过“农业社会互助”形式，实现了全国农村人口的社会保险。 D. 通过立法来调控产业布局。 8 法国从 1995 年开始不准在巴黎市中心区内上新的工业项目，20 世纪 60 年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税” ，对从巴黎区搬迁到郊区的占地 500m2 以上的工厂，政府给予 60%的搬迁补偿费。 （5）德国 A. 逐步完善城乡统一的社会保障体系 德国于 1927 年开始，逐步建立居民的失业保险制度。1957 年，政府设立单独
21、的农场主养老保险制度，由国家出资金，将原来的土地移交现金补贴制度转换成农场主部分养老保障制度。 B. 重视职业教育实行多元化的农民职业技术教育 德国的“双元职业训练制度（“双元制”职业教育是德国职业技术教育中一种比较先进、成功的办学模式，被誉为第二次世界大战后德国经济腾飞的“秘密武器” 。 “双元制”中的“双元”意指理论与实践相结合、思维与动手相结合、学校与企业相结合。这是一种将理论知识与实践操作能力紧密结合以培养应用型专门人才为目标的职业教育模式。 ） ”收到了很好的效果。 （6）巴西 巴西的国内收入差距非常大，20 世纪 7080 年代，巴西的基尼系数分别为 0.60 和 0.57。目前占
22、全国 10%的最穷者占国民收入的 1%，而 10%的最富者占国民收入的 46.7%。巴西未能实现统筹城乡发展，要原因有： A. 工业化和城市化没有协调发展，未能实现城乡统筹就业 19501980 年的 30 年间，巴西的城市化水平从 36.2%上升到 67.6%，而同样的城市化水平增幅，发达国家大约用了 50 年才实现，巴西出现了过渡城市化现象。期间，发达国家的人均国民生产总值增加了 2.5 倍，而巴西只增加了 60%。由于工业化速度低于城市化速度，造成大量农村剩余劳动力涌进城后找不到工作，从而形成了一种将农村剩余劳动力转变为城市剩余劳动力的空间转移形式。1998 年以来，巴西的失业率保持在两
23、位数以上。 B. 土地过于集中，影响社会稳定 巴西在现代化进程中忽视了土地改革，土地过于集中，造成了社会不公和9 经济发展失衡的双重危机（刘婷，2006） 。2003 年巴西土地占有面积低于 10hm2的农户占全部农户的 31.6%，仅占全部土地的 1.8%，而面积超过 2 000hm2 的农户只占农户总数的 0.8%，占全部土地的比例高达 31.6%。近年来，无地农民组织的抗议活动频繁，有时甚至有过激行为，严重影响了巴西社会治安。 C. 低收入人群的权益被忽视 巴西城市化的特点是大城市化，农村人口集中进入大都市，现在巴西超过50%的人口居住在 10 万以上人口的城市中。巴西城乡统筹中的突出问
24、题是在城市中形成了大量贫民窟，这些贫民游离于社区和正常社会管 理之外，影响社会安定。80%贫民的人均收入在最低工资标准以下，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村。城市规划、建房用地、基础设施、社区发展没有考虑低收入人群的要求，贫民窟里的居民生活惨淡。 2. 亚洲国家 （1）日本 战后，日本的村镇建设总体上可以分为五期，分别是粮食增产期，农业基础设施建设期，农村综合建设初期，建立调整农业结构、振兴地区经济的实施体制期，农业和农村综合建设期。 20 世纪 50-60 年代，日本经济处于高速发展时期。但由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，导致了农村人口急剧流向城市，
25、地域间差异扩大。这种背景下，日本政府规划并实施了旨在改善农村生活环境，缩小城乡差别的村镇综合建设示范工程。根据各地区的实际情况，日本村镇示范工程适用对象的范围可以是“几个村落” 、 “单一的市（镇、村） ”或者“几个市（镇、村） ”。示范工程的主题通常由具体实施的政府承担，投资费用的 50%由中央政府承担，其他由各级政府分担。其建设主题可以分为五个阶段。第一阶段（1973-1976）年：缩小城乡生活环境设施建设的差距；第二阶段（1977-1981）年：建设具有地区特色的农村定居社会；第三阶段（1982-1987）年：地区居民利用并参与管理各种设施；第四阶段（1988-1992）年：建设自立又具
26、有特色的区域；第五阶段（1993-）：利用地区资源，挖掘农村潜力，提高生活舒10 适性。 日本政府通过采取一系列统筹城乡发展措施，1972 年城乡居民的收入水平就基本持平，1998 年日本农村就业人口的比重下降到占总人口的 5.2%，大量农村劳动力转移到太平洋沿岸城市带。其基本经验和做法有： A. 根据实际情况制定促进农村发展和提升人力资本的措施 日本在 19 世纪 60 年代末到 80 年代初的工业化阶段，直接照搬西方的农业生产技术和经营方式，但由于不能和本国国情有效融合，最后以失败告终。从19 世纪 80 年代起，日本探索适合本国农业发展的道路，开始重视本国传统农业的经营方法和经验，创造出
27、一系列适合国情的生产方法和技术，并采取农业生产经验的推广、建立试验场等措施促进农业和农村的发展。此外，政府加大对职业教育的投入力度，日本的“产学合作”培训制度收到了很好的效果。 B. 通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展 日本注重通过均衡发展计划以协调城乡发展，1962 年制订了第一次全国综合开发计划。1977 年实行第三次全国综合开发计划，提出进一步调整工业布局，大力发展中小城市，开发落后地区，解决工业及人口过密和过疏的矛盾。为了推动落后山区和人口稀疏地区的经济发展，日本出台了落后地区工业开发优惠法和离岛振兴法等法律和政策。为了鼓励和引导工商产业向农村地区转移，日本先后推出了向农村地区
28、引入工业促进法和新事业创新促进法等政策。为了保护城乡环境，日本颁布了防止农田污染法 、 自然环境保护法等法律。 C. 增加对农村的财政投入 为解决农业发展资金不足的问题，日本早在 1930 年就建立了补助金农政。在 19671979 年第二次新农村建设期间，日本政府加大了补助金农政的实施力度，国家规划 3 100 个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，每个市町村除政府补贴 9 000 万日元外，还由国家农业金融机构贷款 2 000 万元。近几年，日本政府每年对农村基础设施的投入都在 11000 亿日元左右。 D. 以提高农民收入为目标进行城乡统筹 日本造村运动中最具知名度的就是 1979
29、年开始的“一村一品”运动。它要求一个地方根据自身的条件和优势，发展一种或几种有特色的、在一定的销售11 半径内名列前茅的拳头产品。由于这些产品实行了错位竞争战略，从而大大提高了各村的竞争优势，促进了农村的持续发展。此外，政府鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。1995 年，东京市农民的收入中，来自非农收入已达 92.3%。 （2）韩国 韩国在 20 世纪 60 年代迅速推进了国家的工业化和城市化，19611972 年期间创造了“汉城奇迹” ，但工农业发展严重失去了均衡，当时农村很落后，城乡居民的收入差距曾达 31 左右。为了缩小城乡差距，1970 年韩国提出了“新村运动”的构想。 韩
30、国村镇建设的主要手段是通过加大农村公共产品供给来转变城乡二元经济结构。新村运动从时间上大体上可划分为五个阶段：第一阶段是基础设施建设阶段（1970-1973）：主要进行农村基础设施建设，改善农民的居住条件，改变农村的落后面貌。第二阶段是农村全面发展并向城市扩散阶段（1974-1976）：新村运动不再局限在农村地区，逐渐向城市扩散，新村运动成为了全国性的现代化建设运动。第三阶段是充实和提高阶段（1977-1980）：内容是大力发展以农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建设。第四阶段是转变为国民自发运动阶段（1981-1988）：这一时期，政府大幅度调整新村运动的政策和措施，建立和完
31、善全国性新村运动民间组织，新村运动转变为民间主导型运动，并达到高潮。第五阶段为消退期（1989 年至今）：自 1998 年起，又开展了以“生活改革运动”和“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。新村运动在推动城乡统筹发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用。自 1970年到 1997 年，韩国农业人口从 1440 万人减少到 450 万人，农业总产值从 77.7万美元增加到 2844.7 万美元。1998 年农户平均收入达到 19897.10 美元。2001年农业人口比重下降到 7.7%。截至到 2004 年，城乡居民收入差距缩小到10.84。 根据总结，得出其在城乡统筹上取得成功的基本经验和
32、做法如下： A. 尊重村民的意愿和首创精神，政府进行引导和激励 12 韩国政府认为，尽管地区间发展条件和目标不同，但具体哪个村选择什么项目，则由村庄独立决定，不强制推进。而政府为了将扶持落到实处，则将扶持方式定为实物形式。据统计，19701978 年，平均每个村获得水泥 84t，钢筋 2.6t。在引导上，政府实施奖优的开发政策，这充分调动了村庄的自主性和创造性。 B. 厉行严格的管理制度，保证政策的有效落实 韩国对新村建设的各级政府的管理权限有明确详实的规定。一是面（乡镇）级管理职责。面政府公务员在村调查研究，检查督促新村运动执行情况，收集整理有关数据。二是郡级（县级）管理职责。郡级管理监督的
33、目的和任务是及时发现农村基层组织有关情况，检查监督中央分配下达的支援物资是否及时、准确地送到面、村并合理使用。三是道（省） 、中央级管理职责。及时掌握郡、面、村的实际情况，及时制定和调整有关政策措施，加以矫正或推进。内务部部长收集分析全国的情况，及时制定或调整有关政策。 C. 推荐精神文明建设，提倡奉献精神。 韩国在“新村运动”过程中，为了推动乡村文化的建设与发展，修建了村民会馆、敬老院、读书室、运动场、娱乐场、青少年活动中心等农村文化设施，通过举办文艺活动，各类培训来启发村民们的勤勉、自助、协同、奉献精神。中央研修院通过新村教育，培养了一大批献身于国家经济发展的社会骨干。另外，韩国政府在新村
34、运动中还实施了“志愿指导员”制度，这些志愿者都是义务工作，没有报酬。 （3）印度 喀拉拉邦乡村的发展给广大的发展中国家乡村建设提供了很好的范例，其基本内容可以归结为：一是自 20 世纪 70 年代中期以来，历届邦政府都采取了一系列的社会政策和再分配政策，在全邦的乡村普遍建立了健康中心、平价商店、简易图书馆、卫生医疗社等一系列机构，保证了社会的公平发展。二是乡村教育的大量投入，提高了全体居民的整体文化素质和思想观念。1984 年联邦教育投人占预算的 26%，占国内生产总值的 6.7%，而全印平均分别仅为 11%和3.8%；邦政府注重加强教师的职前和在职培训，教师达标率名列全国前茅；群13 众性扫
35、盲运动开展得有声有色，成立了邦、区、县、乡、村扫盲委员会，实施各种扫盲计划，1990 年实施了全部识字计划，以后又实施了后续项目识字活动的继续教育计划。三是发展并实施了权利下放的开发规划体系，该邦的乡村和城市团体有权协助制定五年计划。依靠喀拉拉邦的志愿组织和群众运动，发动地方代表、行政官员、相关的专家，以及公众聚集到一起，对如何更好地推进诸如土地改革、环境保护、公共卫生以及男女平等问题进行最广泛的协商。 （4）以色列 以色列是个移民众多的国家，其村庄布局要求必须适应农业发展需要，保持家宅与耕地的关系，保证乡村服务系统的效率，同时兼顾移民群体的独立居住。为此，以色列构建了一个等级化的村落布局体系
36、，由村庄围绕乡村服务中心组成。服务中心 6-10 个一般包括一所学校、一个医疗所、一个社区中心和一批农业辅助系统以及储蓄所等等，一个村庄约 80 户，保留商店、幼儿园、简易诊所和教堂等设施。随着农业专业化的深入和非农产业的发展，要求解决更多的剩余劳动力，则出现了乡村服务中心的分化，包括：为 4-8 个移民村提供服务的村庄集团中心；为 10-25 个移民村提供服务，拥有高标准、大规模文化设施和社会机构或企业的地区中心；为 25-50 个移民村服务的地区间中心；集中了大量移民村、拥有大型企业的区域中心. 三、 国外经验总结与启示 1. 转变政府职能，尊重村民意愿 政府职能的转变对推动和保障城乡统筹
37、发展有着十分重要的影响。政府要做一个推动和保障城乡统筹发展的好“守夜人” ，即一要转换职能，正确处理好管理与服务的关系，要牢固树立服务也是管理的理念，建设统筹城乡发展的服务型政府。二要履行好政府应负的责任，对属于政府职能管辖范围内的城乡统筹发展问题，政府要“到位”而绝不能“缺位” 。对不属于政府管辖范围内的城乡统筹发展问题，绝不能“越位” 。无论是日本的“造町运动”还是韩国的“新14 村运动” ，都是以村民为主，村民是行动的主体，政府仅在政策与技术方面给予引导和扶持，而巴西没有明确的主体，许多政策都半途而废或落实不到位。对中国来说，在新农村建设中，要真正落实农民的主体地位，尊重村民的意愿，调动
38、村民的积极性，避免出现政府轰轰烈烈、农民却不闻不问的形式主义。 2. 重视法律和税收的规范和调节作用 发达国家在推进城乡融合的过程中十分重视法律和税收的规范和调节作用。美国从 20 世纪 50 年代后期起制定了一系列优惠的郊区税收政策，法国从 20 世纪 60 年代开始在巴黎市中心区征收“拥挤税” ，日本出台了落后地区工业开发优惠法 、 向农村地区引入工业促进法 、 自然环境保护法等法律和法规。发达国家的经验表明，从城乡非均衡发展到城乡均衡发展的过程是整个国家资源，尤其是经济资源调整的过程，是资源向农业倾斜的过程，而这一过程都要依法进行。城乡统筹协调发展是一个历史过程，调整现行政策和法律涉及内
39、容复杂，涉及国家、集体、农民个人三者之间的关系，必须统筹考虑，根据经济发展和国家财力逐步进行。 3. 增加对农村的财政投入，提高农民收入 发达国家在推进城乡融合的过程中，增加对农村的财政投入，利用多种途径提高农民收入水平，以促进农村持续发展。从 20 世纪中期起，美国的农业固定投资比重都大于同期的农业增加值比重，并呈上升趋势；法国通过各种措施加强农村基础设施建设和社会事业建设；日本早在 1930 年就建立了补助金农政。此外，为了提高农村收入，美国鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。日本实施“一村一品”活动，以期增加各村农产品的竞争力。只有增加对农村的财政投入，提高农民收入，才能缩小城
40、乡之间的差距，提高农村的持续发展能力。 4. 加大财政的保障性投入，建立城乡一体的社会保障体系 发达国家为了化解城乡矛盾，历经一个多世纪，逐步完善城乡统一的社会15 保障体系。中国应该根据国民经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准；将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设；完善社会保险资金管理制度和社会保险关系异地转移接续工作；社会保险应当随着经济的发展提高统筹层次，尽快做到全国统筹。 5. 完善征地补偿机制，保护农民的土地权益 巴西在现代化进程中
41、忽视了土地改革，土地过于集中，农民的土地权益没有得到很好的保护，造成了一系列社会问题。中国在城乡统筹过程中，必须完善征地补偿机制，保护农民的土地权益。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，确立多元化的土地产权制度，保护土地转入方和转出方的利益，使转入方有一个长期稳定的收入预期；完善占补平衡制度，要求“一补一占” 、 “先补后占” ；健全土地承包经营权流转市场，提高市场透明度和促进公平交易，实现土地征收的一级市场和土地流转的二级市场的有效衔接；在规划的相同区域内，征地采取统一标准补偿给农民，实行“同地同价同收益” ，维护农民在征地过程中的知情权、参与权、监督权和申诉权。 6. 大力发
42、展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系 一些发达国家实行多元化的农民职业技术教育。美国的“工读课程计划” 、德国的“双元职业训练制度” 、日本的“产学合作”培训制度，都收到了很好的效果。我们需要大力发展各级各类职业教育，实行城乡一体的就业体系。具体而言，一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校，尤其要办好职业高中；鼓励大型龙头企业开门办学，利用社会各种资源，广开职业技术教育办学门路，最终形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导。不仅在城市，更重要的是要在农村开办就业辅导站，向各类劳动力提供就业前的辅导和就业信息，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，坚决杜
43、绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。 16 四、国内城乡统筹实践 与英美日韩等一些较早实现了城乡一体化的国家相比，我国城乡统筹发展起步较晚，经验不足。但一些地区如北京、上海、成都、重庆和浙江等结合中国国情，从自身条件出发，成功探索出了各具特色的城乡统筹发展道路，为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡协调发展，提供了宝贵的经验和有益的启发。 1.国内典型区域城乡统筹实践 第一个把城乡一体化概念和理念引入规划实践的是南海市城乡一体化规划 （1995） ，而第一个提出城乡统筹的概念的规划是重庆城乡统筹规划 。前者体现出经济发达地区对城乡协调发展的迫切要求，而后者则更强调了国家对城
44、乡发展的重视。但不管怎样，虽然这类规划具有许多种命名，如“城乡一体化规划” 、 “城乡统筹规划” 、 “城乡协调发展规划” 、贯穿理念的 “总体规划” 、“城镇体系规划” ，但实际上它们基本的目标和内容上是一致的。 以“城乡一体化规划”直接冠名的南海市城乡一体化规划 、 温岭市城乡一体化规划 、 番禺市城乡一体化规划 、 漳洲市城乡一体化规划 。 以“城乡统筹规划”冠名的重庆市城乡统筹规划 、 海南城乡统筹规划 。以“城乡协调发展规划”等类似的名称代替的，如嘉兴市洪合镇城乡协调发展规划 、 常熟市域空间利用规划 。以城乡总体规划命名的合川城乡总体规划 。 仍保持传统规划类型的名称，但却强调将“
45、城乡一体化” 、 “城乡统筹”思想贯穿于规划的始终，如台州市城市总体规划 、 三亚市城市总体规划 、湖州城市总体规划等。 一些规划实践中的具体做法包括： 17 （1）重庆城乡统筹及相关规划实践 重庆是典型的城乡二元结构，大城市与大农村并存，城乡差距大，区域发展极不平衡。从城乡居民收入差距来看，自设直辖市以来呈现不断扩大趋势。1985 年城市居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为 2.5:1，1990 年扩大到 2.9:1，2005 年扩大到 3.65:1，高于全国平均的 3.23:1。为缩小城乡差距，促进城乡的协调发展，重庆市在推进城乡统筹发展方面进行了有益的探索和实践。一是积极调整国民收入
46、分配格局和优化财政支出结构，近 3 年全市支农资金年均增长 15.4%，市级财政支出占全市财力的比重始终控制在 25以内，确保 75以上的财力用于区县和农村发展，全市绝对贫困人口已减少到 44 万人，初步建立起了统筹城乡的公共财政框架和城市反哺农村的扶贫机制。二是大力实施“百万农村劳动力转移就业工程” ，加强农村劳动力转移就业的技能培训，到 2006 年底，全市累计转移农村劳动力 706 万人，统筹城乡就业的工作已经起步。三是努力缩小城乡基本公共服务差距，全面建立农村最低生活保障制度和特困户最低救助制度，享受农村低保人数超过 65 万人，35 万人参加了农村社会养老保险，农村社会事业发展和社会
47、保障体系建设初见成效。四是加快基础设施向农村覆盖，农村公路总里程达到 95429 公里，通畅率达 62%，全市农村实现“户户通电” ，建设重心正逐步由城市转向农村。五是创新行政管理体制，全市管理层次由直辖前五级减少为三级，初步构建起了行政层次少、运行成本低、管理效率高、比较规范的直辖市新型行政管理体制。城乡统筹规划方面，重庆也做了一些有益性的探索。 “城乡统筹”视角下的重庆城乡规划编制体系调整。 为推动城乡统筹发展，重庆市规划局委托其研究中心，按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则，构建“两阶段、三层次、三类型”的城乡规划编制体系新的基本框架，确立指导性的战略发展内容和强制性的空间管制内容
48、为城乡规划内容的两大组成部分，从而初步建立了具有重庆特色、打破城乡分隔及部门分隔的规划编制制度。同时以城乡总体规划作为整合的平台，实现“四规叠合” （发改委、国土、环保、城乡规划） ，解决原有多部门、多层次规划分散的问题。 设立总体规划和详细规划两大规划编制阶段。 18 总体规划偏政策层面，发挥其城乡空间全面性的优势进行全面统领；详细规划偏实施层面，发挥其城乡空间局部深入性特征，作为总体规划的落实。 从行政的角度出发，设立“三层次”的城乡总体规划层次 按照“一级政府、一级规划、一级事权”的原则，结合重庆直辖市的行政特征，设立了“市、区县、乡镇”三个级别的城乡总体规划层次，即重庆市城乡总体规划，
49、区、县（自治县）城乡总体规划和乡、镇城乡总体规划。在这里，城乡总体规划的内容包括了原有编制体系的城镇体系规划、中心城区城市总体规划、行政区域内新农村总体规划及相关专业（专项）规划的内容。 从规划对象的角度出发，设立“三类型”的详细规划类型 详细规划阶段规划类型的设置是结合现有的“控制性详细规划” “修建性详细规划” “新农村建设规划”和“城市设计”等集中规划形式中整合出来的。整合的思路在于“加强规划的控制和引导性、增强规划的政策属性、减少对具体形态的直接控制” 。因此，一方面，将修建性详细规划纳入修建设计的范畴，政府层面不再组织编制这类规划；另一方面，整合城市设计的编制成果形式，规范为规划设计导则，以政策形式引导城市空间形态。 因此，详细规划阶段根据不同区域分为三类型：即城镇规划区的城镇建设用地，编制控制性详细规划；其他广大农村地区，按行政村编制村规划（包括村域规划和村落详细规划两部分） ；对需要严格管制的特定区域（如历史文化保护区、区域绿地等）编制规划设计导则
