1、政府企业化背景下的中国城市郊区化发展研究2006 年第 5 期总第 91 期文章编号:10032398(2006)05-001O-04政府企业化背景下的中国城市郊区化发展研究康艳红(南京大学城市与资源学系,南京 210093)SUBU 腽 ANIZATIoNDEVELoPMENTUNDER 咖BACKGRoIDoFGOvEM ENTENTERPRISINGTENDENCYINCHINAKANGYah-hong(DepartmentofUrbanandResourcesSciences,NanjingUniversiNanjing210093,China)Abstract:ChinaSinsti
2、tutionaltransformationunderintensecompetitiveenvironmenthasactuallyenhancedlocalgovernmentsinfluenceonsocialeconomy.1ocalgovernmentSenterprisingtendencybecomesevident,andalsomanifestinurbanspatialrestructure,eg.suburbanization.Firstly,thispaperdiscussestheemergenceandessenceofgovernmententerprisingt
3、endencyanditsim-pellentinfluenceonChinasurbanspatialevolvement.Localgovernmententerprisingtendencyisattributedtoseriesofinstitutionaltransformation,marketingpoliciesandglobalization.“Governmententerprisingtenden-cydifferswidelyfrom“entrepreneurialgovernment“whichisstronglysupportedintheWest.Urbanspa
4、cehasnowbecomeastrategicresource,acity-managingtoolandameansofexpressinglocalgovernmentsachievements.Secondly,underthebackgroundoflocalgovernmententerprisingtendency,thepaperprobesintothedynamicmechanismofChinassuburbanization.Thedrivingforcesofsubrubanizationarepolicyforce,economyforce,marketingfor
5、ceandgovemmentforce,theformertwoaremacro-forcesandthelatertwoaremicro-forces.Thegovernmentforceisthestongestamongthefourdrivingforcesduetoitsdicisiveactoritplaysinsuburbanizationandthetremendouspowerandresourceslocalgovernmentsown.Thirdly,fromthenewperspectiveofgovernmententerprisingtendency,thispap
6、erstudiesspatialcharacteristicsofChinassuburbanization.Basedontheaboveanalysises,theauthorlbrieflyevaluatesgovernmententerprisingtendencysinfluenceonsuburbanization.Chinaslocalgovernmentbecomesoneofthemostcompetitivegovemmentsintheworld.Ithasbothpositix,eandnegativeeffectonsuburbaniTation.Ononehand,
7、localgovernmentsmobilizeandorganizealltheresourceswithintheadministrativeareamosteffectivelylikeenterprises,improvethelifequalitiesofsuburbanites,enhanceurbancompetitiveness,promoteurbanizationandsuburbaniTation.Ontheotherhand,theireagernessforquickSuccessandinstantbenefitsleadtoenvironmentaldeterio
8、ration,socialinjustice,long-termbenefitdrain,andSOon.Governmententerprisingtendencyandthespecialsuburbaniza-tiongoingwithitareoneoftheoutcomesofChinasinstitutionaltransformation.Keywords:governmententerprisingtendency;entrepreneurialgovernment;suburbanization提要:文章在论述了政府企业化的产生背景与实质后,以此为切入点从新的视角研究我国城市
9、郊区化的动力机制和空间特征,并简要评价了政府企业化对城市郊区化的影响.关键词:政府企业化;企业化政府;郊区化中图分类号:K901.8 文献标识码:AHUMANG 基 OGRAPHYV0.21.NO52 浅) 研“j1 导言中国是一个发展中的大国,正在经历着十分迅速,极其广泛,意义深刻的经济发展和社会转型过程 II】,而社会经济转型尤以计划经济体制向市场经济体制的转型最为关键.改革开放以来中国体制转型的渐进性和不彻底性,导致了地方政府行为趋利性与非规范性的产生与不断膨胀,出现了明显的政府企业化“ 倾向,这也突出表现在城市空间格局的变动重组上.与此同时,在经济全球化和市场化改革的双重推康艳红:政府
10、企业化背景下的中国城市郊区化发展研究动下,中国诸多城市之间面临着激烈的竞争,各个城市普遍通过空间重组来应对经济全球化和市场化改革浪潮的冲击,以不断提高城市竞争力.上述两方面的背景直接影响了中国城市空间结构的总体演化过程.由于中国城市目前主体上还处于外延扩张阶段,所以这种空间影响的表征又尤以郊区化“ 最为明显.但是在中国目前既有关于郊区化的研究成果中,几乎都忽略了政府企业化“对城市郊区化影响这一重要的视角,虽然这一点在中国转型期是非常重要和强大的影响因素.本文将以此为切入点,对我国城市郊区化的发展进行一个新的考察.2 中国政府企业化的缘起与实质2.1 中国政府企业化的缘起改革开放以来,随着经济全
11、球化的加深,政治经济体制改革的深入以及中国加入 WTO 等一系列环境的影响 ,中国城市发展的内外环境发生了剧烈而根本的变化.中国地方政府企业化的产生是与城市这种内外发展环境的总体转变相联系的.2.1.1 内部环境转变:制度转型和市场化改革地方政府企业化是在中国特定历史背景下产生并发展的.改革开放以来发生的一系列深刻制度变革改变了城市发展的内生环境,这其中对城市发展影响最显着的制度变迁主要有土地制度,住房制度,户籍制度和财政制度等.1990 年代初城市土地有偿使用制度建立,土地级差地租促使土地的价值得到真正体现,城市土地利用结构逐渐向优化和高效益利用方向转化,随后的土地产权出让,批租,流转等制度
12、的建立和完善,更促进了城市土地的有效利用.1990 年代中期,中国住房制度由福利分配向商品化转变,蓬勃发展的房地产市场正是土地,住房制度改革的衍生物.而最重要的影响,还是改革开放以来中央与地方关系的转折催化了城市发展环境的巨大转变,尤其是以中央逐步向地方放权,中央与地方实施财政包干,财政分税转变等系列政策的变化为代表.这体制变革的核心内容在于,把各级地方政府财政收支与该地方的经济发展水平联系起来,形成激励地方发展经济的利益与动力机制,使中央和地方政府之间具有了一定的契约关系的性质【2】.除财权下放外,中央还逐步把一部分经过选择的事权下放给地方政府,使地方政府拥有了更大的资源配置能力和决策权.分
13、灶吃饭“财政体制和行政放权战略两方面因素,使得地方政府既有追求辖区经济增长的内在利益冲动,也具备影响辖区经济增长的具体手段嗍.总之,一个根本的趋势是:中央与地方的关系正由传统的中央集权,垂直管理向中央一地方分权方向转变,如此在地方政府间营造了一个高度竞争的环境,造成了中央与地方之间的利益博弈关系和地方本位主义“,寻租行为“的滋长,并直接导致了政府l 企业化“特征的不断显现 .2.2.2 外部环境转变:全球化的影响1980 年代以来,全球化进程逐步加快,已深刻影响到各国社会,政治,经济,文化和意识形态等领域.资本,技术,信息等现代生产要素实现了全球范围内的自由,快速流动,跨国公司的经营导致了全球
14、产业和资本的转移重组,世界各国的城市紧密联系并依据新的秩序重新组织形成世界城市体系.经济全球化一方面给城市注入了新的元素,带来了新的机遇和广阔的发展空间,另一方面也使得国家间,城市问的竞争日趋激烈,城市特别是国家,区域的中心城市成为全球竞争的主角.全球化的格局为中国成为全球制造业梯度转移“基地提供了难得的机遇,随着城市政府作为经济发展主体地位的确立和意识增强,各地为了争夺外资而展开了激烈的竞争,并将政府掌握的种种垄断性资源(土地,税收,公共服务等)作为 招商引资 “的载体,以吸引国际资本“用脚投票“.2.2 地方政府企业化的实质总之,改革开放后特别是 1990 年代以来,中国城市发展的内部环境
15、,外部环境都发生了急剧的变化,可以判断:在目前及今后一段时期内,高度竞争环境中发生的制度转型将导致地方政府在经济,社会中的实际影响和干预能力持续增强,而并不是象许多人简单地认为中国城市政府的影响力在全球化,市场化作用下会不断趋弱“.这样趋势的一个直接表现和结果,就是中国地方政府不断增长的企业化“ 现象 I41.沈坤荣指出 25 年来中国渐进转型的进程同时也是中央向地方逐步放权让利的过程,地方政府经济管理的权力越来越大,为了发展当地经济,拥有垄断的行政权力的地方政府更多地参与企业行为,并将之称为地方政府“泛企业化 “现象 l 目.由于既有制度的惯性和政治体制改革的复杂性等原因,地方政府远非成熟市
16、场机制下的有限职能政府,仍然用新的方式强烈地干预着城市经济的运行,事实上,中国的地方政府已成为一个超级公司,之所以称之为“超级 “,是因为它既拥有一般企业无法获得的公共资源(土地 ,环境,公共设施等),还拥有企业所不具有的行政权力,制定竞争规则的权力(如税收政策,城市规划),规避风险的特权(如银行贷款,融资等)婀和强大的公信力(舆论支持).与政府企业化相关的一个重要概念是:企业化政府(EntrepreneurialGovernmento1970-1980 年代西方发达国家普遍出现了经济衰退,财政危机和政府服务能力下降等社会经济问题,进入 1990 年代后西方政府为此正在进行一场治理变革即新公共
17、管理的革命.新公共管理“理论提倡城市政府治理应借鉴成功的企业管理理念,主张在政府治理模式中引入企业部门的市场化运作机制,注重服务效率和质量的提高,并对政府治理的绩效进行测量评估.“新公共管理理论代表人物 DavidOsborne 与 TedGaebler 在( 重塑政府)一书中提出了I 企业化政府 “这一概念和相应的十大原则.中国地方政府企业化“与西方的硷业化政府“其实有则本质的区别:从产生背景看,企业化政府是伴随西方凯恩斯主义政府干预失败和新自由主义兴起而产生的;而政府企业化是在全球化和市场化改革中,伴随着中国中央政府放权让利而产生的.从内涵看,企业化政府强调把企业的运作机制,企业家的精神(
18、如注重效率)借鉴到政府的治理中;而政府企业化是指政府强烈干预企业,市场的运行 ,干鞋 U 黼 ANGE0G 鞲 APYVO,2,N0.5:谯姬 f;f120O6 年第 5 期总第 91 期扰市场的理性秩序.从目的和效果看,企业化政府旨在提高政府的服务效率和质量:而政府企业化却旨在为地方政府带来更多的经济与政治利益,其结果必然造成市场公平受损.从职能看,企业化政府主要是强调社会服务职能:而政府企业化涉及的经济职能过多,社会服务职能过少.3 政府企业化对城市空间演化的总体影响在新的发展背景下,具有高度企业化特征的地方政府对其辖区内所拥有的资源(尤其是空间资源)配置具有高度的掌控能力,地方政府的企业
19、化已经深刻而明显的波及到城市空间演化的过程之中.城市空间资源的价值与意义随着时代变迁而不断发生着改变:在传统社会,空间不过是一个简单的载体和容器 ,人们多从物理属性角度评价空间.在工业化社会,空间是一种攫取经济利润的载体,承载着产业布局,基础设施建设和种种投资经济活动.而在政府企业化背景下,空间具有了更丰富的内涵和更重要的意义,空间成为城市发展的一种战略性资源,一种经营性手段和表达地方政府业绩的工具城市增长机器(UrbanGrowthMachine),空间演化也不再是一个城市按照自身内在规律和市场机制发展的自组织过程,延用传统和纯粹的经济学,城市地理学方法来探究城市空间演化的现象与机制,已经难
20、胜其任.因此,高度竞争环境中的空间规划已经不再局限于传统的具体空间技术问题,而更具有了增强城市与区域竞争力以获取更多发展机会等目的,也就是说它更多地具有了空间政策的内涵,成为一种参与全球性竞争的战略手段 IS.空间规划的意义也实现了从传统的安排国民经济,社会生产的手段向现代的增强城市竞争力的政府公共政策的飞跃,近年来在中国各地开展的城市空间发展战略规划,就反映了地方政府期望通过空间的战略布局与调整达到增强城市竞争力的意图.实践中,地方政府通过诸种手段如设立开发区,改造旧城,建设“大学城 ,CBD 等来积极推进城市空间的演化进程,在改善城市空间发展质量,拓展城市发展空间的同时,也极大地推动了城市
21、郊区化的进程.4 政府企业化环境中的郊区化动力机制中国当前城市郊区化的动力机制大体可以分为两类:宏观动因和微观动因(图 1】 ,宏观动因主要指政策力和经济力,微观动因主要包括市场力和政府力.从这个角度理解,中国城市的郊区化是宏观背景下市场力量和政府力量共同积极推动下的产物.4.1 宏观动因:政策力和经济力政策变迁和经济发展作为中国城市发展的宏观背景,深深地渗透,影响着城市发展的每一方面.土地有偿使用制度的建立和完善,使得各发展要素依据其区位偏好和竞争能力而寻求其理想的城市区位,逐渐形成了当前中国城市中向心集聚和外延扩散并存的总体格局.城市住房制度快速向商品化的变革,使得市民择居范围扩大,择居自
22、由性提高,加之逐步放松的户籍管理制度大大降低了乡村人口进入城市的.门槛.,激发了城市人口快速扩张的高潮.由于缺乏对集体圜兰鱼曼璺竺竺:土地转为国有土地的合理经济,法律机制保障,简单的比较效益使得这种快速的产权变迁成为城市与乡村的共同选择.总之,城市向郊区扩张和发展的种种制度性障碍被不断解除.除此以外,经济发展水平的快速提升,交通和通讯条件的迅速提高,使得大都市地区的城.郊基础设施已渐成网络化趋势,客观上减少了在城市中心与郊区在居住,工作,生产等各方面的落差,郊区发展的技术和硬件设施障碍也逐步得到解除.郊区化驱动力宏观动因微观动因政策力土地制度改革住房制度改革房籍制度改革至至三-.1 蠢讯技术发
23、政府力订场要素手段外资产业结构调整日城改造成市规划亍政区划殳立开发区,大学刚定政策重大基础设施布局图 1 城市郊区化驱动力F.1DrivingForcesofSuburbanization4.2 微观动因:市场力和政府力如果说宏观动因是中国城市郊区化的基本力量和前提,是郊区化的“启动器“, 那么 ,市场力和政府力则是郊区化的助推器“, 大大加快了郊区化的进程.市场力按照其行为主体可以分为开发商,企业和个体.市场主体的最大目的就是获取经济利润.房地产开发商针对低收入群体在近郊建立普通住宅,针对富有阶层在远郊建设高档别墅,通过错位开发与经营以满足不同消费群体的需求,使盈利最大化.居民个体在郊区购买
24、第二住宅的趋向明显化,开发商,企业和居民个体以投机为目的在郊区买地,购房作为投资的行为也不鲜见.此外,郊区宽阔的用地,较低的地价和廉价劳动力也吸引了大量城市内部与外来企业的进入,郊区不仅成为吸引外资的理想区位,而且伴随着城市产业结构升级和高度化所带来的产业布局大调整,郊区也开始集聚了大量从城市中转移出来的传统产业.不可忽视推动郊区化的另一强大力量政府力.为了拓展发展空间,改善城市形象,实施土地经营,调整产业布局,郊区成为地方政府必要的腾挪空间和攫取利益的重要战场.通过行政区划调整来扩大可资经营的土地面积,是地方政府常用的手段之一.行政区划调整导致了城市郊区范围与郊区化进程的急剧扩张,2000 年以来长江三角洲地区发生了大规模的撤县(县级市) 设区的行政区兼并运动,例如南
