1、地 方 财 政研究 20 23年第 4期 官 员 换届与 财 政 性民 生支出 基 于 面 板 DI D模 型 的实 证 研究 杜 博 士 吴 宗 法（同 济 大学，上 海 2000 9 2）内 容 提 要：官员换届 是 常 见 的政 治 现象，对 地方的经 济社会 发 展 有 着 重要 影响。在 中央 更加 强 调 民生 的 宏 观 背 景 下，二 者 之间 关 系 值得 深 入 探讨。本 文以 201 3年 官员换 届 作 为一 次 准 自 然 实 验，采 用 双 重 差 分 法实 证 评估 官员换届 对 民生 改 善 的 影响。研究 发 现：在 官员 政 绩 考核 更加 看 重 民生后，
2、官员换届 显 著 地 促 进 了地 区 财政性 民生支出 的 增 加。具 体而 言，对 社会保 障 和 就 业支出 挤 入 效 应 最 强、医疗卫 生支出 次 之、教育 支出 最 弱。进 一 步 研究 发 现，不同 类 型 的 官员换届 对 财政性 民生支出 的 影响存在 异 质 性。具 体 而 言，临 近 退休、高 学 历 的 官员履 新 后 对 辖 区 财政性 民生支出 的 正 向影响更 大；离 任官 员任 期在三 年 以 上 比 不 足三 年 更加 有 利于 新 任官员 发 挥 对 民生支出 的 促 进作 用。本 文 的 研究 结 论 为理 解 官员换届 影响 地 区 发 展提供 了新的
3、 视 角，为 更 好 地开 展 官员换届 工 作、促 进民生 改 善 等 实 践 提供 依 据 和 参 考。关 键词：官员换届 政 治 权力 转 移 民生 改 善 双 重 差 分 模 型 中 图 分 类 号：F812.7 文 献 标 识 码：A 文 章 编 号：1672-9544(2023)04-0103-10 收稿日期 2022-11-17 作者简介 杜 博 士，经济 与 管理 学院 博 士研究生，高 校 中国 共 产 党 伟 大 建 党 精 神 研究中 心 同 济 大学分中 心助理 研究 员，研究方 向为 技 术 经济 及 管理；吴 宗 法，经济 与 管理 学院，教授，博 士生导师，研究方
4、 向为 技 术 经济 及 管理。基 金 项目 国 家社会科 学基 金一般 项目“空间 集 聚 视角 下 的中国 经济 增长 减 速 治理 研究”（15BJL011）；国 家社会科 学基 金一般 项目“被 征 地 农 民 安 置 模 式 比较 及 优化策 略 研究”（15BGL156）；国 家 铁 路 局 基 金资助 项目“高 铁 国 民 经济 研究”（KF2019-002-B）。一、引言 改 革 开 放 以来，中国 创 造 了 世 界 经济 增长 史 上 的 奇 迹。奇 迹 得 以 实 现 关 键 因 素 在 于，20世纪 80年 代 起，在“以经济 建 设 为 中 心”的方 针 指引 下，干
5、 部 人 事 考 核 形成 了 以经济 增长 为 主 要 目 标 的 晋 升 锦 标 赛 制度（周 黎 安，2007）。不 可 忽 略 的 是，该 制度 在 调 动 地方政 府 促进 经济 建 设 积 极 性的 同 时，使得 地 方政 府 往往 忽 视 民 生 发 展 的 投入（陶 然 等，2010）。相 对 于 我 国 经济 的高 速 增长，国 内 民 生 服 务 支 出 一 直 处 于较 低 水 平，民 生 领 域 还 有 不 少 短 板。在 这种 情 况 下，民 生 改 善 日 益 受 到 中 央 政 府 的 重 视。在 政 府 主 导型的 发 展 模 式下，政 府 官 员 在 推 动
6、地方 经济发 展、改 善 社会 民 生 等 方面 一 直 扮 演 着 重 要 角 色。事 实 上，不管 是 处 于 什 么 发 展 阶 段 的国 家，官 员对 于 经济 政 策 都 起 着 决 定性的作 用，进 而 影响 着这 个 国 家 的 经济发 展（Jones 和 Olken，2005）。地 方 主 要 官 员（党 委 书 记 和行 政 长 官）是“党 委 领 导 下 工 作 研 究 103地 方 财 政研究 20 23 年第 4 期 的 行 政 预算 体 系”中财政 资 源 的实 际 分 配 者（林 挺 进，2009），某 种 程 度 上 决 定 了 财政 支 出 方 向。已 有 文
7、献从 官 员 晋 升激 励（曾 明 和 任 昌裕，2012；胡 玉 杰 和 彭 徽，2019；潘 春 阳 等，2021）、官 员 任 期（罗 党 论 等，2015；江 依 妮 等，2017）等 视角 考 察 了 地方 官 员 在 民 生 改 善 方面的作 用。部分学者 从 官 员 更 替、换 届 等 角 度 出 发 探讨 了 地方政 治 权 力 转 移 对 于教 育（杜 博 士 和 吴 宗 法，2021）、社会 保 障（刘 苓 玲 等，2015）等 民 生 服 务 某 一个 方面的 影响。通 过 对 已 有 文 献 的 回 顾，本文 发 现，学 术 界 就 官 员 在 民 生 改 善 中的作
8、用 做 了 大量的研究，也 在 地方政 治 权 力 转 移 对 民 生 改 善 方面 进 行 了 一 定的 探索，但 研究 局 限 于 教 育、社会 保 障 等 民 生 服 务 的 某 一个 领 域，缺乏 系 统 性的 评述，且 研究 结论 往往 大 相 径 庭。基于 此，本文 以 2013 年 官 员 密 集 调整 作 为一 次 准 自然 实 验，采 用 双 重 差 分 法 实证 评 估 官 员 换 届 对 民 生 改 善 的 影响，并 基于 官 员年 龄、籍 贯、任 期、学 历 等 个 人 特 征 进 行 拓展 分析，探讨 官 员 换 届 对 民 生 改 善 影响 的 异 质性。本文 可
9、能 的 贡 献 在 以下 三 个 方面：（1）本文 拓展 了 官 员 换 届 的研究 领 域，将 官 员 换 届 与 民 生 改 善 相 联 系，对 二 者 之 间 关 系 进 行 系 统 地 梳 理、深 化 和 细 化。（2）省 级 官 员对 中 央 政 策 执 行 度 高，官 员 换 届 对 民 生 支 出 的 冲 击 不 大。相 比 之 下，地 级 市 处 于 承 上 启 下 的 关 键 层 级，更具有 代 表 性。从 实 际 的 调 研 来 看，市 长在 大 多 数 情 况 下 掌握 着 预 算 过 程 的 自 主 权（於 莉，2007）。结 合 本文的研究目 的，选择 市 长 换 届
10、 衡 量 官 员 换 届，这 也 有 别 于 多 数 研究地方 官 员 更 替 的文 献。（3）官 员年 龄、籍 贯、任 期、学 历 等 个 人 特 征 是 官 员 换 届 中 重 点 考 察 因 素。本文基于 这些特 征 展 开 深 入 探讨，以 期 为 地方政 府 更 好 地 开 展 换 届 工 作，加快 地方 治理 现 代 化 建 设，促进 民 生 改 善 提 供 理 论 支 撑。二、影响 机 制 分析 晋 升 锦 标 赛 和 财政分 权 是 理 解 中国政 府 及 官 员 两 条 执 政 行为 的 重要机制。财政分 权 制度 使得 官 员 能 够 影响 财政 支 出，晋 升 锦 标 赛
11、 机制 使得 官 员 的 财政 偏 好 产 生 差 异。最 后，官 员 的 个 人 特 征 也会影 响 执 政 偏 好。（一）中 国的财政 分 权 制 度 地方财政分 权程 度 的 变 化 会 改 变 地方政 府 的 征 税 努 力 程 度，进 而 影响 民 生 支 出。财政分 权 是 市 场 经济 国 家 的 普遍 做 法，也 是 处 理 中 央 政 府和 地方 政 府关 系 的 有效 政 策 手段。2003 年 中 央 关 于 完 善 社会 主 义 市 场 经济 体 制 若 干 问 题 的 决 定 指出，在“统 一 税 政”前 提 下，赋 予 地方 适 当 的 税 政 管理 权。在 财政分
12、 权 的 体 制 框架 下，中 央 政 府 将 部分财政收 支、分 配 权 力下 放 至 地方，使得 地方政 府 在 资 源 配 置、预算 安 排 等 方面 具有 了 一 定的 自 由 裁 量 权。随 着 全 面 深 化 改 革 的 进 一 步 推 进，中 央 政 府 将 大量的 行 政 权 力下 放，在 这 一 过 程 中，地方 党 政 主 官 在 承 担 更多 事 权 的 同 时也 获 得 了 预算 安 排 上 的 更多 自 由 裁 量 权。与 西 方 发 达 国 家 相 比，中国的市 场 经济 体 制 尚 不 完 善，政 府对经济 的 调 节 作 用 更 大，因此 在“中国 式 分 权”
13、的 体 制下，中国地方政 府 官 员 具 有 影响 政 府 财政 支 出 结构 的 能 力。（二）晋 升 激 励 与预算 支出 结 构 在 以 GDP 考 核 为 主 的 传 统 官 员 晋 升 锦 标 赛 机 制下，经济 增长 绩 效 往往 被 看 作 是 中 央 政 府 考 核 地 方 官 员 的 重要 依 据。于 是，在 晋 升 动 机 驱 动 下，地方 主 要 官 员 往往 将 关 注点 瞄 准 地 区经济 建 设，并 把 实 现 地 区 GDP 短 期 内 快速 增长 作 为 任 期 内 的 重要 目 中国 式 分 权 的 核 心 内 涵，即 经济 分 权 同 垂 直 的政 治管理
14、体 制 紧 密 结 合。工 作 研 究 104地 方 财 政研究 20 23 年第 4 期 标。因此，在 预算 支 出 结构 中，生 产 部 门 占 据较大比 例，民 生 支 出 往往 占 比较 小，以 期 通 过扩 大生 产 性 投入 来 实 现 当 地 经济 的 快速 增长 从 而获 得 政 治 上 的 升 迁。从 这 个 意义上 讲，官 员 换 届 带 来 的政 治 权 力 转 移 不 利 于地 区 的 民 生 改 善，这 也 与 早 期的 诸 多 研究 一 致（郑 磊，2008；王 洵 等，2013）。党 的 十 八 大 以来，由 于国 内 外 形势 的 深 刻 变 化，中国政 府 更
15、 加 强 调 扩内 需对 于 拉 动 经济 增长 的 巨 大作 用，提出 要 逐 步 形成 以 国 内 大 循 环 为 主 体、国 内 国 际 双 循 环 相 互 促进 的 新发 展格 局。形成 新发 展格 局 重 点在 于 构 建强 大的 内 需 体 系，必 须 要 促进 消 费 增长。民 生财 政 支 出 能 够 挤 出 居 民 预 防 性 储 蓄，带 动 城乡 居 民 消 费，进 而 促进 经济 的 持 续 稳 定 增长。扩 大 民 生性财 政 支 出 尤其 是 对 贫 困 群 体进 行 转 移 支 付，能 够 极 大 地 增 强 他 们 的 购买 力，促进 消 费 增长。中国 经济 进
16、 入 由 高 速 增长 向 高质量 发 展 的 转 型期，而民 生型基 础设 施 投 资 则 是 经济 高质量 发 展 的 重要前 提（潘 雅茹 和 罗 良 文，2020）。此 外，党 的 十 八 大 以来，中 央 倡 导 践 行以 人 民 为 中 心 的 发 展 思想，多 次 强 调 地方 官 员要 将 改 善 民 生作 为 工 作的 重 中 之 重，在 官 员 政 绩 考 核 中 更 加 重 视 民 生 向度。在更 加 强 调 民 生的 新 的政 绩 考 核 指 标 体 系 下，地方 党 政 主 官 将 有 动 机 与 意 愿 去增 加 民 生 支 出 的财政 预算 比 例（朱 建 军 和
17、 张 蕊，2016；邓 晓 兰 等，2019）。（三）官员 的个 人 特 征 与 执 政 偏 好 官 员 的 个 人 特 质 会对其后 期的 执 政 偏 好 产 生 重要影响。具体 而 言，年 龄 是 官 员 晋 升 考 核 中的 一 个重要 考虑 因 素，也 是 影响 各 级 官 员 执 政 行为 的 重 要 因 素。地 级 市 党 政 主 官 的 晋 升概率在 53 岁 后 逐 渐 下 降（徐 业 坤 和 马 光 源，2019），因此，相 比 年 轻 干 部，临 近 退 休 的 官 员 可 能 会 更 加 看 重 辖 区经济 增 速，为其 政 治 晋 升 或 退 居 二线 后 谋 得 较
18、好 职位进 行 最 后 的 冲 刺，从 而 忽 视 辖 区 内 的 民 生 投入；但 当 临 近 退 居 二线 年 龄 或 确 定 晋 升 无 望 时，其 又 有 可 能 为 了 在 人 民 群 众 中 获 得 较 好 的 口 碑，开 始 逐渐加 大 对 辖 区 内 的 民 生 投入。地方 官 员对家 乡 具有“偏 袒”的 倾 向，这种“偏 袒”不 仅表 现 在 为家 乡 带 来 更多 资 源、促进 经济 增长 上（张 平 等，2012；范 子 英 等，2016；李 书 娟 和 徐 现 祥，2016），还 表 现 在 对家 乡的 民 生 改 善 更 加 关 注 上（王 芳，2018；赵 文 举
19、 和 张 曾 莲，2022）。教 育 无 疑 是 改 变 人的 重要 手段，对 于 塑 造 人的 三 观，培 养 人 们 看 待、处 理事 物 的方 式 方 法 都产 生 着 重要 作 用。官 员 受 教 育 程 度 的 不 同、学 科 背景 的 差 异 将 使 得 他 们 可 能 具有 不 同 的 执 政 理 念。杜 博 士 和 吴 宗 法（2021）指出具有 人文 社会科 学教 育 背景 的市 长更 加 关 注 教 育事 业，具有 不 同 任 职 经 历 的 官 员 在 执 政 风 格、执 政 偏 好上 可 能 会 具有 较大的 差 异。三、实证 设 计（一）模 型 设 定 由 上 文的
20、理 论 分析 可 知，官 员 换 届 导 致 的政 治 权 力 转 移 可 能 通 过 多 种 渠 道 影响 地 区 民 生 改 善。因 此，需要 选择 恰 当 的实证模型 对 本文的 理 论 机制 进 行 检 验。双 重 差 分 法 剔 除 了 实 验组 与 控 制 组“实 验 前 差 异”的 影响，能 够 有效 识 别 出 某 一 政 策 的 影响 效 果，从 而 成 为 政 策 影响 评 估 的 常 用 方 法。影响 地 方 民 生 支 出 的 因 素 有多 种（经济发 展、人 口 变 化 和 宏 观 政 策等），为 了 将 官 员 换 届 效 应 准确 地 识 别 出 来，本文 将 采 用 双 重 差 分 法 进 行 实证 检 验。本文 构 造 有 市 长 换 届 的 处 理 组 和 没 有 市 长 换 届 的 对 照 组。在 实 际 操 作中，我 们 设 置 地 区 虚拟 变 量 du，处 理 组 为 1，对 照 组 为 0；时 间 虚拟 变 量 dt，换 指“教 育”“卫 生 和社会 工 作”“文 化、体 育和 娱乐 业”“公共管理、社 会 保 障 和社会 组织”等 行 业 的 固 定 资 产投 资。工 作 研 究 105
