1、关 于 投 资 项 目 可 行 性 研 究 报 告 编 写 大 纲 的 说 明（2 0 2 3 年版）一、制定目的党 的二 十大 报告 指 出，要 加快 构建 新发 展格 局，着力 推动 高 质量发 展。高 质量 发展 需要 高质 量的 投资，高 质量 的投 资需要 高质 量的投 资决 策，而可 行性 研究 是投 资决 策的 核心 环节。要 坚持 科学 决策、民主 决策、依 法决 策，提升 我国 投资 项目 前期论 证的 质量 和 水平，实现 投资 高质 量发 展，就必须 强化 投资 项目 可行 性研 究的 基础作用。为贯彻落实党的二十大精神，加强对项目前期工作的政策指导，巩固 和深 化投 融
2、资 体制 改革 成果，推动 投资 高质 量发 展，根 据 政府投资条例 企业投资项目核准和备案管理条例 等规定，在 2 0 0 2年发 布的 投 资项 目可 行性 研究 指南（试 用版）基础 上，经深 入调查 研究、广 泛征 求意 见，制定 了政 府投 资项 目可 行性 研究 报告编写通用大纲（2 0 2 3 年版）（以下简称 通用大纲）和 企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲（2 0 2 3 年版）（以下简称参 考大 纲，两 个大 纲 以下 统称 投资 项目 可行 性研 究报 告编 写 大纲），供有关方面借鉴和参考。投 资项 目可 行性 研究 报告 编 写 大 纲 是 对项 目可 行性 研
3、究 报告 编写内 容和 深度 的一 般要 求。为更 好适 应不 同行 业 领域 的特点 和 具体要求，相 关管 理部 门 或机 构 可参照 两个 编 写大纲，在 充分 反映 行业特殊 性、根据 实际 需要 对 两个 编 写大纲 有关 内容 进行 合理 调整 的基础上，制定适用具体行业或领域的可行性研究报告编写大纲。二、适用范围（一）适用领域投资项目可行性研究报告编写大纲用于指导有关方面开展投资项目的可行性研究工作，适用于我国境内各行业各类项目的可行性研究工作，其研究成果作为投资主体内部决策、政府审批和核准及备案、银行审贷、投资合作、工程设计、项目实施、竣工验收，以及项目后评价等工作的基本依据。
4、其中，政府投资项目可行性研究报告原则上应按照通用大纲进行编写，以保障政府投资项目前期工作质量，提升投资决策的科学化和规范化水平。参考大纲在落实企业投资自主权基础上，主要是引导企业重视项目可行性研究，加强投资项目内部决策管理，促进依法合规生产经营，实现健康可持续发展。（二）适用人群投 资项 目可 行性 研究 报告 编 写 大 纲 是 指导 全国 投资 项目 开展 可行性 研究 工作 的 行政 规范 性 文件，主 要面 向投 资建 设领 域从 事可 行性研 究工 作的 专业 人员，也 可供 政府 部门、企 事业单 位 等从 事投 资管理 工作，银行 等金 融机 构 负责 投资 决策 和信 贷 融资
5、 决策 人员，以及高等院校相关专业的师生参考使用。（三）具体项目适用投 资项 目可 行性 研究 报告 编 写 大 纲 是对 投资 项目 可行 性研 究报告编 写内 容 和 深度 的基 础性 要求。项目 单位、工 程咨 询机 构等 主体在编 写具 体项 目的 可行 性研 究报 告时，可 结合 项目 的实际 情况，对两个 大纲 所要 求的 内容 予以 适当 调整。比如，若 论证 的 项目 不涉 及编 写大纲 中的 部分 内容，可 在说 明情 况后 不再 予以 详细 论证；对 于编写 大纲 未涉 及的 内容，必 要时 应结 合行 业特 点进 行论证。对于 建设内 容单 一、投资 规模 较小、技 术方
6、 案简 单的 项目，可以 按照 国家有关 规定 简化 编 写 大纲 中的 有关 内容；对 于重 大或 复杂 项目，可 行性研 究报 告正 文前 面可 以形 成摘 要，综述 项目 概况、可行 性研 究过程、主要结论和建议等内容。三、原则要求（一）坚持推动高质量发展编 写可 行性 研究 报告 要 完 整、准确、全 面贯 彻新 发展 理念，坚持以 人民 为中 心的 发展 思想，更加 注重 发挥 宏观 战略、发 展规 划 和产业 政策 的引 领作 用。同 时，要立 足 投资 项目 全生 命周 期管 理，研究借 鉴 可持 续发 展要 求，更加 注重 经济、社会、环境 评价 等 新理 念新方 法的 应用，
7、将 绿色 发展、自 主创 新、共同 富裕、国家 安全、风险 管理等理 念以 及投 资建 设数 字化 等要 求融 入可 行性 研究，推动 建立适应高质量发展的投资项目可行性研究制度规范。（二）坚持政府投资项目和企业投资项目分类管理可 行性 研究 应充 分发 挥市 场在 资源 配置 中的 决定 性作 用，更好发挥 政府 作用，根 据 政府 投资 项目 和企 业投 资项 目 分类管理 要求，明确 政府 投资 项目 和企 业投 资项 目可 行性 研究 的 不同 侧重。其中，政府 投资 项目 可行 性研 究应 突出 经济 社会 综合 效益，并 根据 经济 社会发 展需 要和 财政 可负 担性，合理 确定
8、 建设 标准、建 设内 容、投资规模 等，防范 地方 政府 隐性 债务 风险；企 业投 资项 目可 行性 研究 应突出 经济 性，聚焦 企业 自主 投资 决策 所关 注的 投资 收益、市 场风 险规避等内容，引导企业提高投资决策的科学性和财务的可持续 性。（三）坚持以“三大目标、七个维度”为核心内容围 绕 投 资 项 目建 设必 要性、方 案可 行性 及风 险可 控性 三大 目标开展 系统、专业、深 入论 证，重点 把握“七个 维度”的研 究内 容。其中，项目 建设 必要 性应 从需 求可 靠性 维度 研究 得出 结论，项目 方案可 行性 应从 要素 保障 性、工程 可行 性、运营 有效性、财
9、 务合 理性和影 响 可 持续 性等 五个 维度 进行 研究 论证，项 目风 险可 控性应 通过各类风险管控方案维度研究得出结论。四、项目可行性研究报告的主要内容及编写说明（一）概述拟 建项 目和 项目 单位 基本 情况 是 项 目 决 策 机 构掌 握 项 目全 貌、决定 是否 建设 的前 提和 基础，也 是 投资 项目 可行 性研 究报 告的 重要内容。“项 目概 况”是 对 拟建 项目 的建 设地 点、建设 内容 和 规 模、总体布 局、主要 产出、总 投资 和资 金来 源、主要 技术 经济 指标 等内 容的阐 述，为项 目决 策 机构 对拟 建项 目的 相关 事项 开展 分析 评价 奠
10、定基础。“项 目单 位（企业）概 况”是 对项 目单 位 基 本信 息的 阐述，为项目 决策 机构 分析 判断 项目 单位 是否 具备 承担 拟建 项目 的能 力、国有 控股企业 是否 聚焦 主责 主业 等 提供 依据。拟新 组建 项目 法人 的，提出 项目 法人 组建 方案。政府 资本 金注 入项 目还 需简 述项 目 法人 基本信息、投资人（或者股东）构成及政府出资人代表等情况。“编 制依 据”主 要说 明 拟 建 项 目取 得相 关前 置性 审 批 要 件、主要标 准规 范及 专题 研究 成果 等情 况，为相 关 研究 评价 和数 据提 供来源和支撑。“主 要结 论和 建议”简 述 可
11、行性 研究 的主 要结 论和 建议，必 要时可进行列表展示。（二）项目建设背景和必要性“项 目建 设背 景”主 要简 述项 目提 出背 景、前期 工作 进展 等情况，便于 项目 决策 机构 掌握 项目 来源、工 作基 础和 需要 解决 的重 要问题 等。说 明 项目 投资 管理 手续 办理 情况，如 建设 项目 用地 预审与选址 意见 书、环境 影响 评价、排 污许 可、文物 保护、矿产 压覆、水土保 持、地震 安全 性评 价等 行政 审批 手续，以 及相关 手续 取得 的保障条件。“规 划政 策符 合性”应 体现 经 济社 会发 展 战 略和 规划，从 扩 大内需、共同富裕、乡村振兴、科技创
12、新、节能减排、碳达峰碳中和、国 家安 全、基本 公共 服务 保障 等 重大 政策 目标层面 进行 分析，研 究提出项目建设的必要性，评价项目与战略目标、政策要求的一致性。“项 目建 设必 要性”主 要从 宏观、中 观和 微观 层面 展开 分析，研究 项目 建设 的理 由和 依据。对于 主要 满足 社会 公共 需求 的 非经 营性 项目，应 进行 社会 需求 研究，通 过对 项目 的产 出品、投入 品或 服务的 社会 容量、供 应结 构和 数量 等 进行 分析，为 确定 项目 的目 标受益群体、建设规模和服务方案提供依据。（三）项目需求分析与产出方案“需 求分 析”要 根据 经济 社会 发展 规
13、划、国 家和 地方 标准 规范以及项目自身特点，通过文案资料、现场调研、数字化技术等方法，分析 需求 现状 和未 来预 期等 情况，研究 提出 拟建 项目 近期 和远 期目标、产品 或服 务的 需求 总量 及结 构，为 研究 确定 项目 建设 内容 和规模 提供 支撑。对于 重大 项目，应立 足于 构建 以国 内大 循环 为主 体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，研究两个市场、两种资源，促进 畅通 循环，论 证产 业链 供应 链的 韧性 和安 全性。企业 投资 项目以满 足市 场需 求为 导向，应 结合“企业 发展 战略 需求 分析”，更 多从“项目 市场 需求 分析”、市 场竞 争力 等
14、角 度 研究 论证项目 建设 的必要性。“项 目建 设 内 容和 规 模”“产 出方 案”在 需求 分析 基础 上，阐述拟建项目总体目标及分阶段目标，提出拟建项目建设内容和规模，明确项目产品方案或服务方案及其质量要求，并评价项目建设内容、规模 以及 产品 方案 的合 理性。企业 投资 项目 还要 研究“项目 商业 模式”，分析 拟建 项目 收入 来源 和结 构，判断 项目 是否 具有充 分的 商业可 行性 和金 融机 构等 相关 方 的 可接 受性，并研究 项目 综合 开发 等模式创新路径及可行性。（四）项目选址与要素保障“项 目选 址 或选 线”应 坚持 国土 空间“唯 一性”要 求，从规
15、划条件、技 术条 件、经济 条件 和资 源节 约集 约利 用等方 面，以国 土空间规划和用途管制规则为基本依据，基于国土空间规划“一张图”，将耕 地和 永久 基本 农田 保护、生 态红 线保 护、节约集 约利 用土 地作为方 案比 选核 心要 素，对拟 定的 备选 场址 方案 或线路 方案 进行 比较和择 优。选 址方 案研 究应 鼓励 公众 参与，充 分考 虑不 同影响 和风 险因素 的早期 筛查 判断 和初 步分 析成 果，并结 合利 益相 关方 的诉 求或建议反馈，完善和优化选址选线方案。“项 目建 设条 件”主 要 分 析拟 建项 目所 在 地 的 自然 环 境、交通运输、公用工程等支
16、撑项目建设的外部因素。“要 素保 障 分 析”包 括 土 地要 素保 障，以及 水资 源、能耗、碳排放 强度 和污 染减 排指 标控 制要 求及 保障 能力 等。对 于新 占用 土地的投资项目，应当明确拟建项目场址或选线的土地权属、供地方式、土地 利用 状况、矿 产压 覆、占用 耕地 和永 久基 本农田、涉及 生态 保护红 线、地质 灾害 危险 性评 估等 情况。对 于涉 及新 增占 用耕地 的项目，应明确耕地占补平衡落实方案。对于涉及耕地、永久基本农田、生态 保护 红线 的项 目，开展 节约 集约 用地 研究，评价 土地 资源 节约集约 利用 水平。根 据“要素 跟着 项目 走”原则，重 大
17、项 目 应根 据法规政 策要 求，提出 要素 予以 特别 保障 的方 案。企业 投资 项目 应鼓 励市场 化配 置资 源，重点 分析 项目 亟需 的 用地、用 能、碳排 放等 要素的可得性。（五）项目建设方案项 目 建 设方 案主 要从 工程 技术 方案 及工 程实 体建 设的 角度 研究工程 可行 性，在 绿色 低碳、节 约集 约、智慧 创新、安 全韧 性等方 面加强 比选。为有 序推 进项 目实 施，建设 方案 要 对 项目 组织 实施、工期安 排、招标 方案 等 进行 分析，明确“建设 管理 方案”，并 根据 项目 实际 情况 研究 提出“数字 化方 案”，促 进投 资建 设全 过程 数
18、字 化应用。同时，要 对项 目“技术 方案”“设备 方案”“工程 方案”的合理 性、先进 性、适用 性、自主 性、可 靠性、安 全性、经 济性 等进行多 方案 比选，研 究工 程技 术方 案的 可行 性。根据 生态 文明 建设、推进 绿色 发展、全 面节 约资 源 等要 求，“工程 方案”应重视 节约 集约用 地、绿色 建材、绿 色建 筑、超低 能耗 建筑、装 配式 建筑、生态修复等绿色及韧性工程相关内容。“用 地用 海 征 收补 偿（安置）方 案”应 根据 有 关 法 律法 规政 策规定，对于 投资 项目 涉及 土地 征收 或用 海海 域征 收的，明确 征收 范围、土地现状、征收目的、补偿方
19、式和标准、安置对象、安置方式、社会 保障、补 偿（安置）费 用 等内 容。其中，土地 征收 涉及 补偿 和安置 等内 容，用海 征收 一般 只涉 及补 偿，不涉 及 安置。项目 土地 征收需 要采 取集 中安 置 的，应提 出 集中 安置 点规 划设 计 方案。项目 采取过 渡安 置方 式 的，应 明确 过渡 期限 等，并 分析 其合 理性。项 目 用地征 收补 偿（安置）方 案应 保证 被征 地农 民原 有 生活 水平 不降 低、长远生计有保障。（六）项目运营方案可 行性 研究 要改 变“重 建设、轻 运营”的 做法，强 调项 目 全 生命周 期的 方案 优化 和系 统性 论证，既要 重视
20、工程 建设 方案 可行 性研究，也要 重视 项目 建成 后的 运营 方案 可行 性研 究。同时，还 要 结合项目 的工 程技 术特 点，遵循 有关 部门 颁布 的各 类运营 管理 标准（包括强 制性 标准 和参 考性 标准 等），确 保 满足 产品 或服 务质 量、安全标准等要求。运 营方 案要 重视 研究“运 营模 式 选 择”和创 新。政 府投 资项 目要评 价市 场化 运营 的可 行性 和利 益相 关方 的可 接受性，企 业投 资项目要 确定“生产 经营 方案”，突 出运 营有 效性。项目 运营 需要 研究“运营组织 方案”，并 制定 项目 全生 命周 期关 键绩 效指 标和 绩效 管理
21、机 制，提出 项目 主要 投入 产出 效率、直接 效果、外部 影响 和可 持续性等绩效管理要求，即“绩效管理方案”。项 目 运 营 要 牢 固树 立安 全发 展理 念，提 出“安 全 保 障方 案”，明确 安全 生产 责任 和 应急 管理 要求，强 化运 营单 位主 体责 任，落实政府监管要求。（七）项目投融资与财务方案项 目 投融 资 与财 务方 案 是 在明 确项 目产 出方 案、建设 方案 和运营方 案的 基础 上，研究 项目 投资 需求 和融 资方 案，计 算有 关财 务评价指 标，评价 项目 盈利 能力、偿 债能 力和 财务 持续能 力，据以 判断拟建 项目 的财 务合 理性，分 析
22、项 目对 不同 主体 的价值 贡献，为 项目投资决策、融资决策和财务管理提供依据。可 行 性 研 究 阶 段 对 项 目“投 资 估 算”的 准 确 度 要 求 在 1 0%以内，以切实提高投资估算的精度，为项目全过程投资控制提供依据。政府 投资 项目 的投 资估 算应 依据 国家 颁布 的投 资估算 编制 办法 和指标进 行编 制。投资 估算 要充 分考 虑项 目周 期内 有关影 响和 风险 管理的费 用安 排，如环 境保 护与 治理、社 会风 险防 范与管 控、节能 与减碳、安全与卫生健康等相关建设投入和费用支出等。对 于政 府资 本金 注入 项目 和企 业投 资项 目，“盈 利能 力分
23、析”是项 目财 务方 案的 重要 内容。项目“融资 方案”是在 对项目 自身 盈利能 力 进行 分析 的基 础上，研 究项 目的 可融 资性，以 及 采用 政策 性开发 性金 融工 具、发行 产业 基金、权 益型 金融 工具、专 项债 等融 资方式 的可 行性。债务 融资 的投 资项 目要 重视 评价 债务 清偿 能力；如果项 目经 营期 出现 经营 净现 金流 量不 足，还应研究 提出 资金 接续 方案，重点评价项目财务可持续性。项 目“盈 利能 力分 析”重 点是 现 金流 分 析，通过 相关 财务 报表计算财务内部收益率、财务净现值等指标，判断投资项目盈利能力。财务 收入 是构 成投 资
24、项 目财 务现 金流 入的 主要 来源；成本 费用 是项目产 品定 价的 基础，也 是项 目财 务现 金流 出的 主要 构成。对于 没有营业 收入 的 非经 营性 项目，可不 进行 盈利 能力 分析，主要 开展 项目建设 和运 营阶 段 资金 平衡 分析，提 出开 源节 流措 施。如果 营业 收入不足以覆盖项目成本费用，应研究提出可行性缺口补助方案。为 了适 应投 资项 目融 资主 体多 元化、融 资渠 道多 样化、融 资方式复 杂化 的变 化，项目“融资 方案”研究 需要 强化 对融资 结构、融资成 本和 融资 风险 等 的 分析。政 府投 资项 目要 从公 共财 政角 度分 析论证 财政
25、资金 支持 的必 要性、支持 途径 和方 式，以及 资金 筹措 替代方案 等，关注 如何 更好 发挥 政府 作用。企 业投 资项 目要 关注 项目 业主、出资 人、股东 合法 权益 和价 值实 现，从财 务管理 的角 度设 计合理的 投资 模式 和融 资方 案，评价 项目 的可 融资 性。综 合性 开发 项目需要 关注 项目 潜在 综合 收益，拓 展 项目 市场 化发 展 空间。基础 设施项目 应根 据需 要，研究 项目 建成 后采 取 基础 设施 领域 不动 产投 资信托基金（R E I T s）等方式盘活存量资产、实现项目投资回收的路径。“债 务清 偿能 力分 析”是 论证 项目 计算 期
26、内 是否 有足 够的 现金流量，按 照债 务偿 还期 限、还本 付息 方式 偿还 项目的 债务 资金，从而判 断项 目支 付利 息、偿还 到期 债务 的能 力。政府 投资 或付 费类 项目 还 要 分 析 评 价 当 地 财 政 可 负 担 性 和 是 否 可 能 引 发 隐 性 债 务 等 情况。“财 务 可 持续 性 分 析”是 根据 财务 计划 现金 流量 表，综合 考察项目 计算 期内 各年 度的投 资活 动、融资 活动 和经 营活 动所 产生 的各项现 金流 入和 流出，计 算净 现金 流量 和累 计盈 余资金，判 断项 目是否有足够的净现金流量维持项目的正常运营。（八）项目影响效果
27、分析可 行性 研究 报告 应重 视经 济社 会、资 源环 境等 外部 影响 效果 的评价，并注意与节能评价、环境影响评价等专项评价的结果相衔接。“经 济影 响 分 析”是 从经 济资 源优 化配 置的 角度，利 用经 济费用效 益分 析或 经济 费用 效果 分析 等方 法，评价 项目投 资的 真实 经济价值，判 断项 目投 资的 经济 合理 性，从而 确保项目 取得 合理 的经 济影响 效果。重大 投资 项目 还要 分析 其 对宏 观经 济、区域 经济 和 产业经济的影响。“社 会影 响 分 析”主 要从 项目 可能 产生 的社 会影 响、社会 效益和社 会接 受 性 等方 面，研究 项目 对
28、当 地产 生的 各种 社会 影响，评价项目 在促 进 个人 发展、社 区发 展和 社会 发展 等方 面的 社会 责任，并提出减缓负面社会影响的措施和方案。“生 态环 境影 响 分 析”是 从推 动绿 色发 展、促进 人与 自然 和谐共生 的角 度，分析 拟建 项目 所在 地的 生态 环境 现状，评价 项目 在 污染物排放、生态保护、生物多样性和环境敏感区等方面的影响。“资 源和 能源 利用 效 果 分析”是 从实 施全 面节 约战 略、发展 循环经 济等 角度，分 析论 证除 了 项目 用地（海）之外 的各 类资 源节 约集约 利用 的合 理性 和有 效性，提 出关 键资 源保 障和供 应链
29、安全 等方面的措施，评价项目能效水平以及对当地能耗调控的影响。“碳 达峰 碳 中和 分析”通 过估 算项 目 建 设和 运营 期间 的年 度 碳排 放 总 量 和 强 度，评 价 项 目 碳排 放 水 平，以 及 与 当 地“双 碳”目 标 的符合性，提出生态环境保护、碳排放控制措施。此 外，根 据项 目特 点 和 实际 需 要，还可 以 开 展安 全影 响效 果论证，更好 统筹 发展 和安 全，提升 供应 链韧 性和 安全 水平，实现 经济效益、社会效益、生态效益和安全效益相统一。（九）项目风险管控方案可 行性 研究 应重 视风 险管 控，确保 有 效规 避项 目全 生命 周期 风险。“风险
30、识别与评价”主要是识别项目存在的各种潜在风险因素，包括 市场 需求、要 素保 障、关键 技术、供 应链、融资 环境、建 设运营、财务 盈利 性、生态 环境、经 济社 会等 领域 的风险，并 分析 评价风险 发生 的可 能性 及其 危害 程度，提 出规 避重 大和较 大风 险的 对策措施 及应 急预 案，即“风险 管控 方案”和“风险 应急 预案”，建立健全投资项目风险管控机制。重 大项 目应 当对 社会 稳定 风险 进行 调查 分析，征 询相 关群 众意见，查找 并列 出风 险点、风 险发 生的 可能 性及 影响程 度，提出 防范和化 解风 险的 方案 措施，提 出采 取相 关措 施后 的社会
31、 稳定 风险 等级建议。可能 引发“邻避”问题 的，应提 出 综合管控 方案。要 通过 深入分 析评 价，论证 相关 风险 管控 方案 能否 将项 目各 种风 险均 降低 到可接受的状态。五、投资项目可行性研究报告与投资决策其他手续的关系（一）与政府投资项目建议书的关系政 府投 资项 目建 议书 重 在 论 述项 目建 设的 必要 性，主 要 对 项目的功 能定 位、主要 建设 内容 和规模、投 资 匡算、资金 筹措、社 会效益和 经济 效益 进行 初步 分析，为后 续 开展 可行 性研 究 提供 基础。可行性 研究 报告 主要 研究 项目 建设 的 技术 经济 可行 性，贯彻 多方 案比选理
32、 念，对项 目的 建设 规模 和内 容、建设 方案、运营 方案、融 资方案、财务 方案、外 部影 响和 效益 等方 面开 展深 入研 究分 析，为政府投资 决策 提供 依据，是 项目 建议 书的 深化 研究。政府 投资 项目 建议书的编写，可参考通用大纲，并对相关内容予以适当简化。（二）与企业投资项目申请书的关系企 业投 资建 设属 于政 府核 准目 录范 围内 的项 目，须按 照规 定向核准机关提交项目申请书。项目申请书主要基于可行性研究的成果，重点 分析 企业 投资 项目 在符 合发 展建 设规 划、技术 标准 和产 业政 策的前 提下，可能 产生 的 资源 利用、公共 利益 等外部 影响，旨 在获 得项目 核准 许可。企 业 投资 项目 可行 性研 究报 告为 企业 投资 决策 提供依据，也 为 项目 申请 书提 供编 写 基础，可 行性 研究 相关成果 可以 转化为项目申请书相关内容。
