1、加强区划调整后农村社会治理调研报告加强区划调整后农村社会治理调研报告 根据市委常办XX14 号文件和市政协常委会 XX 年工作安排，3 月以来，市政协法群民宗委成立部分市政协委员组成的专题调研组，由市政协副主席傅绍平、诸戈文同志带队，围绕“加强区划调整后的农村社会治理”开展了深入调研。通过召开市直有关职能单位调研座谈会，前往津市、石门开展重点调研，面对面听取了市(县)有关部门负责人、乡镇党委书记、村支书、村民代表的意见建议。经综合归纳，形成调研报告如下： 一、我市区划调整基本情况及调整后产生的积极作用 我市乡镇合并于去年年底全部完成，数量由原来的204 个调整为现在的 129 个(101 个镇
2、、28 个乡)，平均面积由原来的 85 平方公里扩大到现在的 131 平方公里，平均人口由原来的万人增加到现在的万人。并村工作正在进行中，6 月底之前完成，3353 个建制村将合并为 1631 个建制村。目前，区划调整后，各乡镇逐步实现了行政管理方式和治理模式的转变，整体运转有序，关系基本理顺，撤并乡镇干部群众的归属感、认同感逐渐增强。 合乡并村，调整和优化乡镇区划是促进农村经济发展、提升基层治理能力、巩固基层政权的内在要求和重要举措。我们了解到，区划调整以优化乡镇规模和布局为着力点，解决了乡镇设置过多、规模过小的问题，有利于强化和完善乡镇功能，减少乡镇总量，精简机构和人员，降低行政成本，有利
3、于完善公共服务和行政管理职能，提高工作效率;乡镇经济调控能力有所增强，乡镇规模扩大，经济总量增加，优化了资源配置，生产力布局更加合理化，解决了一些建制镇因面积狭小制约区域经济发展的问题，可以集中人力、物力、财力进行水利、道路、市场、学校、医院等基础设施建设，改善投资环境、加快产业发展、培育新的经济增长点、提升镇域经济竞争力，为今后加快发展奠定基础。 二、区划调整后农村社会治理存在的困难和问题 1.全面依法治乡治村任务艰巨。随着经济社会发展，各项改革推进，农村社会矛盾呈复杂化趋势，治安刑事案件发生率呈上升化趋势，区划调整后，机构精简、人员压缩，乡镇政法队伍警力不足，农村社会治安工作压力增大，特别
4、是对于区域跨度大的山区乡镇，受到距离、交通和警力不足的影响，及时出警处理治安案件和调节矛盾纠纷显得力不从心，既无法达到出警办案的规定时间要求，又不能得到老百姓的认同满意，给依法治乡、治村工作增加了难度。石门西北山区乡镇的法庭、派出所大多只有 2 人，司法所仅有 1 人。同时，由于基层司法力量的紧缺，普法教育在农村大多流于形式，是个薄弱环节，农村的法制宣传还停留在发点宣传资料、放几次广播、贴几张标语等老一套的形式上，一来农民未必有时间主动去看，再者未必能看得懂，致使“信访不信法”的观念在农村普遍存在，个别村支部书记缺乏必要的法律知识，由于对缠访闹访户深感头疼，强烈要求上级拨付乡村一定数量的拘留指
5、标。 2.政府提供公共服务能力出现不足。乡镇合并后，乡镇干部数量减少，工作量却在增大，由于区域面积扩大，政府服务半径和服务人员数量也随之加大，一些偏远村距离乡镇政府更远，导致政府公共服务压力增大，而村民办事所花时间和交通费用有所增加。桃源反映，有些撤并乡镇原驻地的便民服务中心设立 4 个月以来，因人员缺乏、业务不熟、没有公章，目前只起到咨询作用。因此，撤并乡镇的干部和老百姓抱怨原来办事只跑一个地方，现在要跑两个地方，不光耽误时间，还要多花路费，还不如不设。区划调整后，被撤并乡镇原驻地的交通、医疗、教育、通讯、金融等基础设施建设和公共服务缺少人、财、物支撑，逐渐被削弱甚至取消，服务生产生活的功能
6、逐渐丧失，之前的中心地位完全被乡镇新驻地取代，面临被边缘化的危机。 3.村民自治功能虚弱。伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，镇村出现“空心化”的情况较为严重，农村基本成为老人、妇女、儿童的留守地。据调查，在村民自治方面，村民选举意识和积极性较高，选举的真实性有所提升，但村民在自我管理、自我教育、自我服务方面的参与程度较低，积极性不高，只要权利，不尽义务。 4.债权债务难处理。合乡并村后的债务问题，是广大干部群众共同关注的问题，债权债务处理不好将是农村不稳定的主要源头。乡镇没有自主的财税收支体制，仅靠上级财政每年拨付的经费维持运转，普遍反映经费过少，大多是“吃饭”财政，工作经费用于维持基本运转
7、都较为困难，进行公共基础设施建设管理、开展各项社会事业往往捉襟见肘，不得不举债前行，债务包袱比较重。区划调整以后，大部分乡镇运转保障压力增大，涉及乡镇运转硬性开支的办公、会议、工资、水电费都是成倍增长，再加上由于各个乡镇之间经济条件以及发展的不平衡性，撤并后带来的权利分配、主导产业的定位、基础设施的投入等问题正在逐步显现，一些财政基础较好的乡镇担心被经济实力薄弱的乡镇拖累，而造成经济上的压力，甚至影响经济社会发展速度。尤其是原村干部以个人名义为村委会立据贷的款，在并村后的真实性确认问题以及由此带来的新村干部换据和与银行换据问题等，解决难度都非常大。 5.乡级政府管理职能不适应新情况。乡镇事务繁
8、杂琐碎，政府承担的社会治理任务千头万绪，很多事务性工作必须与上级部门相对应，但在实际工作中，县级政府及其职能部门与乡镇党委、政府职责划分不对等、不明确，或者县级政府放权不充分，致使乡镇政府权责不一致，出现权力有限但责任无限的现象。尤其在行政执法体制方面，按照相关法律规定，行政执法主体是县级以上人民政府及其职能部门，乡镇政府不具备执法主体资格，但涉及征地拆迁、环境保护及重大事项整治等问题时，由于单纯依靠上级政府及其职能部门无法完成，往往要求乡镇党政一把手负总责，导致乡镇干部压力很大。鼎城反映，住建局下放的乡镇规划建设综合执法管理权限，乡镇在对规划区内违章建筑进行执法时，又涉及国土、司法等部门，执
9、法存在难度;安监局下放的区域内安全生产综合执法权限，乡镇缺乏安全监管手段和执法设备，难以担负起主体责任。 三、对策与建议 1.针对依法治乡、依法治村暴露出的问题，建议以时不我待的紧迫感全面提升村干部的法治思维和依法办事能力。 (1)提高乡村干部依法治村的认识。引导乡村干部清醒地看到，中国农村社会已经进入法治和信息时代，这两大时代特点使乡村干部到了执政思维、能力转换的十字路口，沿用计划经济年代行政命令、粗暴压罚的手段，解决当今市场经济条件下的社会矛盾，不仅于事无补，反而造成矛盾升级，靠上级给拘留指标维稳的思维方式不改变，执政将越被动，比如，管控上访问题，只能适用信访条例去解决，对那些违反信访条例
10、上访闹事者，搜集、固定其违法证据，依据信访条例去规范、去惩治，可以行政拘留，严重者还可判刑，遗憾的是，乡、村干部接了多次访，却对信访条例这个利器很陌生，不会使用，类似情况一定要改变过来。 (2)把七五普法的重点放到乡村基层去。近期，中共中央、国务院转发了中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划(XX-2020 年) ，市委、市政府应采取过硬的措施，突出抓好乡村普法，向村组干部、村民普及法律知识，乡村普法切忌机关模式，避免大水漫灌，力求精准滴灌，把有关群众生产生活密切相关的信访、土地纠纷、婚姻纠纷、经济合同纠纷等方面的普法作为滴灌内容，通过基层普法，让群众了解做哪些事是合法
11、的，哪些事是违法的，改变村民对法律知之甚少或根本不知的状况。 (3)长期开展基层法治建设年活动。每村派一名司法系统干部或律师任该村法律顾问，实行“每月一课” ，案例宣传，每年组织服刑悔悟人员或已教育转化人员到村现身说法， “一年一例” ，使村民感受法治的力量，潜移默化，直观生动地接受法治教育。 2.针对政府提供公共服务产品出现困难的问题，建议多管齐下，精准发力。 (1)全市推广津市毛里湖镇村干部坐班服务的经验。今年乡镇区划调整之后，毛里湖镇针对群众办事出现困难的情况，研究下发了关于建立村居干部坐班制度的通知 ，规定每周一至周五为村干部坐班日，坐班时间为上午 8 时到 12 时，坐班时间每天不少
12、于 4 小时。村居干部坐班地点设在村便民服务站，坐班的任务为受理村民来访、纠纷调解、政策解释、村务咨询、代办各种审批事项。为保证坐班制度落地，不沦为形式，镇纪委不定期采取电话查岗、现场查岗、明察暗访等方式，对于抽查结果每月通报，各村每月由党支部书记主持召开 1 次全体坐班人员会议和 1次村民代表会议，镇派出督查小组分别参加，记录上月处理村务情况以及下个月工作安排，跟踪群众办事进度。村干部坐班制度推行 3 个月以来，共为群众代办各类服务 70多件，群众很满意。毛里湖镇的经验具有普遍性，可以复制到全市。目前，每个村村干部一般为 3-5 人，严格按坐班制度推行之后，客观上增加了村干部的工作量，一定程
13、度上影响了村干部自身收入，但市委、市政府可以出台地方性政策，在全市实行村居干部农村社会保险全覆盖，即可解决他们的后顾之忧，让村居干部放心放手投身于村居事务，为群众办事。 (2)机关人员下沉。合乡并村，只是地域面积的扩大，但公务员的绝对数量没有减少，只是如何调节的问题。乡镇感到力量不足，其中一个重要的因素，是人没有往下沉，反而往上走。桃源县理公港镇，撤并前共有公安干警 6 名，司法员 2 名，撤并后只保留公安干警 5 名，司法员 2 名，司法员减少了 50%。津市市新洲镇拆并后机构编制 70 个，在编 63 人，还被市里借调 8 人，实际工作人员 55 人。这些减少的人员都涌到县城去了。因此可以
14、说，乡镇区划调整导致人力不足需增加编制，完全是个伪命题，不能再走每推进一项工作就增加编制的老路了。市委、市政府要痛下决心，采取措施把县直部门的机关人员精简，把大量的机关工作人员放到乡镇去，强化基层力量。 (3)推行政府购买服务。政府购买服务是弥补力量不足的现实途径之一。针对农村小偷翻墙打洞、盗鱼盗油盗鸡、刚收获的粮食连夜被盗运的情况，针对空巢老人、留守儿童居多的现状，在目前警力不足的情况下，可以考虑由政府购买服务的方式，与专业保安公司合作，创新巡防方式，由专业保安公司进村巡防，还可以通过购买服务的方式实行一村一协警，协警在村便民服务站坐班。同时，深挖法院、司法所的潜力，法院、司法所可以通过巡回
15、的方式定期到村便民服务站实行上门诉讼、司法调解服务。 (4)大力推行“民生服务+互联网”项目。像怀化市那样，按照“政府主导、社会协同、企业运营、群众共享”的模式，引进独立运营的第三方互联网企业建设，在各村设民生服务站，以信息进村和“互联网+”为实现途径，对接政府政务服务、商业服务、公益服务三大类服务，如，惠民资金的发放、惠民政策的宣传、新农合医保的报销、缴电费、充话费等，让村民像逛淘宝店一样逛政府，不出村就可以享受与城市居民同等、便捷、有效的服务。 (5)深挖现有设施潜力。村便民服务站的建设不是秀肌肉，应因陋就简，土法上马，可以利用原有的一村一小学留下来的闲置房子稍加修缮即可办公，可以利用常德
16、在中央进行远程教育试点时留下的电脑设施,一定要克服村级服务站的贵族化、机关化倾向，让现有设施物尽其用，避免造成新的投资、新的浪费。 3.针对村民自治功能虚弱的问题，建议以抓铁有痕的劲头抓好村民委员会自治法的实施，让其落地生根。 (1)走出对村民委员会自治法认识的误区。在一些地方，一部分领导机关，一部分领导干部，从内心认为强调自治法就会把村民引导到与政府较劲，给政府起反作用，村民中也有不少人认为村民自治就是村民想怎么搞就怎么搞，这都是些认识上的误区。 村民委员会自治法的核心要义是在党支部的领导下，实行“自我管理、自我教育、自我服务” ， “三自”的功能恰好弥补了村支部几个人唱独角戏，一个村几个人
17、急几千人不急，几个人疲于应付几千人岿然不动的缺陷。 (2)充分发挥乡贤阶层的特殊作用。调研组注意到，各行政村都有一批退休的党政军官员、高级知识分子、工商界成功人士，落叶归根返乡居住度晚年。这一阶层见多识广，富于智慧，在村民中颇有威望，比当地党支部书记说话还管用，如何把这一阶层的力量凝聚起来，发挥他们在农村社会治理中的重要作用，值得深入研究。 (3)扎扎实实开展村民自治主题活动。近些年，农村基层在摸索村民自治的形式上，出现了老年协会、志愿者协会、农民论坛、邻里互助协会、乡村夜话、市民议会、法治讲堂、自治协会、红白喜事理事会，村务监督委员会等等，看起来琳琅满目，实则止于概念炒作，由于没有机制保证，
18、往往昙花一现，没有什么实际效果。开展村民自治主题活动，切忌运动型思维，一年就雨后春笋般地诞生若干自治组织，开展若干主题活动是脱离实际的。应从各村的实际情况出发，遵循村民自治的发展规律，坚持问题导向，有什么突出问题就从突出的问题开始组织村民自治活动，一年能解决一个问题就是了不起的成绩，年年坚持下去，久久为功，防止一阵风和一张处方的问题。在村民自治活动的选择上，应首先考虑村民普遍关注的，当下又容易被接受的，能普遍刺激村民神经的切入点，如低保户的评议、村里的接待开支，某方面的村规民约，再渐渐扩大切口，循序渐进地调动村民参与村民自治的热情和积极性，集小胜为大胜，最终达到自我管理、自我教育、自我服务的目
19、的。 4.针对债权债务处理难的问题，建议长短结合、分类处理。 (1)从短期来看，坚持四个不变：原村范围内农户享有的自留山、自留地、责任田、宅基地使用权不变;原农户的土地、山林承包关系不变;原村组签订的各项经济合同不变;原已锁定的债权债务关系不变。 (2)合理处置闲置的国有资产。以区县(市)为单位，按照“先调剂再盘活”的原则，出台统一意见，及时对被撤并乡镇的闲置资产进行处置，避免闲置浪费，比如，优先调剂给办公用房紧张的学校、医院等公共服务单位，也可通过转换资产功能将闲置房屋建成社区养老机构、村民活动室等公益场所，还可以通过市场的资本运作盘活资产，采取租赁、转让、置换、开发、拍卖等形式实现资产效益
20、最大化。 (3)加大县财政对乡镇财政转移支付保障力度。一方面，通过全面对乡镇正常运转开支情况进行调研，区分情况，较大幅度地提高县财政转移支付乡镇可用财力力度，保乡镇的基本运转，另一方面，源自乡镇的土地出让金县级留存、城镇建设管理规费、国有资产取得收益等，百分之百返给乡镇，用于基础设施维护与建设。县财政再穷保乡镇基本运转的钱还是拿得出来的。 5.针对乡一级政府管理职能不适应新情况的问题，建议扩权强镇。 按照宪法 ，我国设置中央、省、市、县、乡五个行政层次。从现实情况看，五级政权中，乡一级政府职能是最弱的。乡级政府没有任何行政许可权、行政处罚权和行政强制权。因此，要推动乡一级政府由“权小责大型”向“权责对等型”转变，一方面，按照行政许可法第24 条规定和行政处罚法第 18 条规定，通过委托的法定形式委托乡一级政府实施行政审批和行政处罚，另一方面，把除两权以外的分散在区县市有关部门、与老百姓息息相关的计生服务、司法信访、财政惠民、民生救助、社会治安等领域的相关职能，全部下放给乡一级政府。在这一点上，怀化市靖州县太阳坪乡作为怀化市委、市政府简政放权试点，取得了相当大的实效。我市可以采取拿来主义，在简政放权上力度大一点，以超凡的政治智慧和破旧立新的勇气打破县直部门的权力垄断和部门利益主义，向乡镇放权，真正打通服务群众最后一公里的问题。
